秦晖：农民地权六论之一：关于地权的真问题

来源：http://www.blogchina.com/20081008612776.html


　　新农村建设更加凸显地权争论

　　众所周知，如今的新农村建设的一个核心内容就是扩大“公共品”投入，这本来是政府本着“多予少取”的原则为农民办的好事，但我国的体制制约往往会形成“权责颠倒”，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权。于是一些地方在新农村建设中出现了对农民“不肯”合作的抱怨。有的提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束”①；有的地区明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利实施”②。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”。这使这些年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：在一些人担心“收地拆房运动”蔓延而又一次出现土地私有呼吁的同时，另一些人却为顺利进行“收地拆房”而要求改变现行承包制，在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。

　　其实，抛开各种术语游戏，土地问题的实质是不难理解的。无论如何，我们的土地并不是无主的。它的处置权（无论叫所有权还是叫使用权）总得有人掌握着。有人说我们的农村土地不是国有制，也不是私有制，而是“集体所有制”。但正如我在《什么是“集体所有制”》③一文中指出的：各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”提法。这是因为：世界上从来没有非官非民的“集体”，如果老百姓根据结社权自由结成民间性集体，例如农会、民间合作社和股份公司，那就是私有制（西语private本来就有“民间的”“非官方的”之意，并不仅指个人或自然人所有，企业法人与社团法人也可以成为private性质的权利主体）；而如果是身份性或强制性的官办“集体”，例如人民公社，那就是官府所有的一种形式。

　　不在于“公私”，而在于“官民”

　　任何“主义”下的人类社会都要建立公共秩序，因此就有了管人的和被管的，或者说，权力主体和权力客体之别。宪政民主体制下官为民选，官权民授，官民间有委托代理关系。然而谁接受谁的委托是不同的，通过多元社会的代议政治，贫民富民各自委托“代表”形成左右分野。因此可以说这种体制下官民分野模糊而民间阶级分野突出。而不同的阶级对“所有制”可能有不同偏好：富民求护产，偏好于私有；贫民图保障，偏好于“集体”。当然这只是“可能”，笔者无意把阶级偏好与所有制偏好的关系简单化、凝固化。但无论如何，那时公有私有各依民好，或左或右颇堪一争。

　　而非宪政民主国家则不存在这种委托代理关系，因此虽然过去意识形态强调传统时代的民间贫富差别，把“官”说成只是“富民”的“代表”，但事实上既无委托，何言代理？酷吏虐民无分贫富，仁者惠民贫富皆泽。秦之商鞅有言：“国强则民弱，民强则国弱。”宋司马光说：“天下财富止有此数，不在官，则在民。”无论真实的史料，还是折射社会现实的《水浒》等作品，都反映出那时民间贫富对立不明显，而官民分野却很突出。官垄断不等于民福利，放任官不等于民自由。公有私有既不依民好，或左或右亦何堪一争。可以说这是前宪政社会的通例。

　　所以在这种传统下，抽象地谈集体、个体意义是不大的。归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成“集体”，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算“私有”）——即便有区别，农民自己也可以做出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办“集体”，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民“多予少取”的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？

　　农民的命根子，就不能交给农民？

　　我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利义务的怪论，它把“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，实在是很荒谬的。但是在权利义务概念极其混乱的当下中国，这种怪论居然被双方接受。如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要，并以此作为土地不能归农民的理由。而主张地权归农的一些人为了反驳之，有时便说现在谋生不必种地，土地重要性下降了。我以为双方的逻辑都是非常奇怪的。如果土地对农民很重要，他们就不能拥有它，只有可以弃如敝履的东西他们才能拥有吗？这叫什么话呢！难道相反的逻辑不是更合理吗？如果土地是一般财产，有什么理由要让官府垄断起来？如果土地是农民的命根子，那就更不能由着官员随意处置了。

　　现在有些人号称是为农民讲话的，可是不知为什么他们总是把农民说得如此不堪，似乎农民根本不懂得珍惜土地，地权一交给他们，就会给喝酒赌博败光了，只有官府才会替他们看住土地，不让他们挥霍掉！难道这些年来人们看到的事实不是完全相反吗？真正挥霍土地、胡圈乱占的是谁？难道是种田人？有人说农民要靠土地养老，所以不能把地权交给他们，以免他们挥霍掉了，失去“保障”。照这种逻辑，如今许多农民在种地赔本的情况下实际上是靠打工挣钱、存钱养老的（这也是我们现在以不能允许“贫民窟”为理由阻止他们移民城市，只许他们在城里出卖青春，从而形成“农民工返乡”的所谓“35岁现象”所带来的必然结果）。那么我们的官员是否也可以以“养老钱是最后保障，农民不能私有”为理由没收农民的存款？更有甚者，自古以来（如今在很大程度上仍然如此）农民还有“养儿防老”的传统，请问按上面的逻辑你是否要把他们的儿子也“收归公有”呢？

　　评“土地保障代替社会保障”

　　显然，如果土地确实是农民的命根子——而不是官员的命根子，农民当然比官员更懂得珍惜它。农民中有没有得过且过不思长远喝酒赌博挥霍土地的二流子？当然有，但肯定不多。而官员这样挥霍的可能性肯定大大高于农民。这倒不是说官员的素质与“觉悟”就比农民低——笔者相信情况可能相反，但问题在于这两种挥霍的性质是全然不同的：“二流子”挥霍的是自己的土地，而官员挥霍的是别人的（或曰“大家的”，反正不是自己的）土地，能指望后者比前者更珍惜吗？以个别“二流子”可能会挥霍土地为理由剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，能够使农民更有“保障”，这不是奇谈怪论吗？

　　当然，尽管珍惜，有时农民也会陷入困境而不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。这只能说明仅有地权农民还不可能得到确实的基本保障，但这当然不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以“土地保障”代替社会保障，就是说在没有保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不属于他（但据说是可以“保障”他）的土地等死！难道不是这样吗？这些年那么多农民“死在家里而不是死在医院”，没有医疗社保当然是主要原因，但农民没有地权，连卖地救命这无奈的出路也被堵死，不也是原因之一吗？这些年我们的一些农民“可以卖血，不可以卖地”，卖血卖出了艾滋病，也不能卖地求医，只能等死，这就是所谓的“保障”？

　　可见所谓以“土地保障”代替社会保障、把国家的责任推给农民的说法是经不起质疑的。然而令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！虽然讨论学理不宜使用“道德批判”，我还是想说讲这话的人良心何在？如果有了社会保障，农民怎么会至于卖地救命、卖地读书？如果官府不能负责给农民以保障，你不批评也就罢了，怎么反过来要禁止农民卖地救命、卖地读书而把他最后的路也给堵死？既想保住命又想保住土地，你以为这样的“觉悟”必须经过理论家的管教农民才能有吗？但在缺乏保障无法兼顾的绝境下，土地重要还是命重要，难道官员比农民更有权选择？难道逼农民守着土地去死、去当文盲，就是所谓“虽无社会保障，但有土地保障”吗？因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺？权利义务的颠倒，可以如斯而极？

　　地权应当归农

　　当然还有第三种可能，即既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。近年来主张土地私有的论者多强调这种可能，而反对者则否认这种可能。其实，今天“农村”“农民”的情况已经千差万别，有其他可靠收入的农民“理性卖地”作为一种机会选择，这种情况肯定存在，可争论者只是其多少而已。而且其确实比例虽然难于估计（在不许卖地的情况下我们如何统计农民各种卖地理由的比例？论者说穿了不过都是妄猜而已），但可以肯定，随着农村经济水平的提升，这一比例总的趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种上升会更加明显。这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。设计土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下不会有害于、只会有利于农民，那么我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？

　　总之，在逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。当然，说地权归农有利于农民，并不意味着地权归农有利于一切人。实际上，指责地权归农的唯一有事实根据（是否有道义根据另当别论）的理由，就是地权归农可能是太有利于农民了。对此我在后面谈征地时还会讨论。这里只想指出：地权归农之所以难于实现，很重要的一个原因就是农民弱势，发言权太小，因而有利于他们的安排往往难以实现，而不利于他们的安排往往难于取消。