■ 第三项 民主主义的新理论
第一款 民主主义新理论的发生
个人主义是產生於欧洲十七、八世纪君主专制登
峰造极的时代，到十九世纪民主政治已经普遍建立
，民主主义的思想家乃针对个人主义之种种流弊，提
出民主主义的新理论，而思有以改进个人主义的缺
点。正如迦纳教授所说﹕「自从十九世的中叶以来，
在文明的国家中有一极显著的趋势，即是在向反个
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人自由的范围进行。」我们应当知道现今的国家干涉，
与从前的大不相同，其干涉多在立法而不在行政。
如西来教授说﹕「十九世纪的国家，可称為『立法的
国家』。如上所说，今日的国家干涉，即与十八世
纪的亦不相同，因今日政府的组织与管理，乃是民主
政治的性质。」（同註三五）。所以民主主义的新理
论完全是针对个人主义而產生，它发生的原因约有二
项﹕一则国家必须保障人民的生存。契约自由被滥
用的结果，所谓个人自由平等仅有空名，实际连生存
的自由都不能保持。於是只有把个人的自由委托於
国家，依赖法律的保障，才能实现个人的生存与自由
，国家不仅要保障人民的生存，而且要不断增进人
民的幸福。个人主义的自由乃对专制政府而言，它使
政府的权力分散而不集中，行政缓慢而无效率。在
民主政治下的政府要為人民谋更大更多的幸福，势非
增加权力不能满足大眾的需求。二则自以个人主义
為基础的资本主义发展的结果，暴露了经济不平等的
大流弊，在积极方面要靠国家採取许多有力的措施
来消除这经济的不平等。十九世纪中叶以后，世界各
国无论工业先进国或后进国，在经济发展上均须依
靠国家的援助。「经济后进国因受经济先进国商品的
压迫，必须利用保护政策，以国家的权力，促进產
业的发展，而后纔能保全自己的生存。经济先进国因
為经济后进国已经开始產业革命的过程，自己商品
不能畅销，所以前此国旗随商品飘扬各於地者，现在
商品则须以国旗為先锋，利用国家的权力，帮助市
场的开拓。总而言之，这个时候，不问经济后进国或
经济先进国，凡要发展其本国的產业，均须依靠国
家援助。这样，国家权力当然不能同从前一样，缩小
到最小限度，而须扩张到最大限度了。何况国际关
系日益险恶，社会问题日益复杂，天天须制定无数法
律，天天须决定无数新政策。」（註四四）。个人主
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义者所主张的反对国家干涉，反对权力集中，使行政
缓慢而不敏速，当然不能应付时势的要求了。
第二款 民主主义的新理论
近代反个人主义的政治思想家，如法国的狄驥
(Duguit)、英国的拉斯基(Laski) 、美国的迦纳
(Garner)等，都是名重一时的学者，我们综合近代各
思想家的主张，介绍其理论要点如次﹕
一、国家对个人的干涉﹕迦纳教授指出﹕「放任
主义的见解，以為国家因公共利益所有的干涉，势
必减少个人的自由。此种假定，在极小的限度内可说
是确实的，惟把工厂法、清洁食物法、和检疫法，
当作损害个人自由，殊属浅见。我们知道没有限制的
自由，一人的自由愈大，别人的自由势必愈小，几
个人的自由，必包含限制别人的自由。简言之，完成
和保障自由的整个问题，多半是一个设定限制的问
题。全体权利的扩大和保障，乃在各人行為上加以正
当的限制。」他对个人主义者，视政府和自由相反
及国家法令的罪恶，皆一一斥為荒谬，他说﹕「自视
过高，把自己当作中心和自给自足的个人，则与荒
野的猛兽有何分别？惟有了国家的限制，个人始真有
自由，决不是和野驴一样的拼命自由。」当然迦纳
所指国家的干涉或限制，是有原则的，他说﹕「如欲
设定普遍的原则，必先问国家的某种干涉，其目的
是否為公共利益，其行為能否有效果，其利弊究竟如
何。假使国家干涉是合於此种情形，则除说国家是
侵犯几条个人自由的抽象原则和天赋权利之外，似无
可非议之处。」（同註三五）。美国学者杜威(John
Dewey) 博士亦认為﹕「公共的权力（按指政府）对
於公眾的问题与福利，有其不可逃避的责任，基此
观念引伸，政府的权力，可以扩张，私人生活的领域
，政府如认為必要亦可过问。」（註四五）。对个人
的经济生活各学者尤其主张国家应加以干涉，不应再
採放任主义。迦纳教授指出﹕「如赫婿黎(Huxley)
所说﹕『有人断言国家干涉，如在安内攘外之外，必
属有害，实非确论。』」「个人主义者曲解自由●
概念，认為个人有权住在不卫生的房屋内，随意倾洩
污水，可任疾病传染，并买卖不清洁的食物和药材
。……如赫婿黎说﹕『个人如主张有住在不卫生房屋
的自由，无异说个人有用手枪威胁别人生命的自由
』国家有权利义务保护个人防御近代实业的危险性，
例如危险的机器，空气不流通，工场不卫生，火灾
，以及不公平的劳动契约。普遍的契约自由的说法，
许多人用以反对在实业中的国家干涉。但试问资本
家和无知劳工间的契约有无平等可说？而契约自由主
义对此亦并无公正的意见。所以国家对此不在自由
平等地位的契约两造，加以干涉而规定情形，我们实
不能说是不正当的。」迦纳更认為自由竞争，不一
定是有利的社会和经济原则，主张国家应加干涉。他
说﹕「如果放任政策的自由竞争行為不合理，国家
应加干涉，保护社会而反对私人专利。许多经验告诉
我们，放任政策在现今高度复杂的社会中，非特不
得產业自由，并亦不得经济机会的平等。自由竞争在
现情形之下，并不一定是有益的社会和经济原则。
有时降低贸易标準，引起不平等的机会和完全专利，
致破坏正当的竞争和经济工作。如此，非特不好，
且是一种罪恶。国家有决定竞争行為之性质的权力和
责任，如此所以保护好人有机会调整社会的生產事
业，和最良好的组织制度。」（同註三五）。权威经
济学家凯因斯(J.M. Keynes) 亦似乎摈弃了自由放任
主义，而以国民就业理论為中心，主张政府应增加公
共投资，以达成国民充分就业。他说﹕「我们以為
，政府从长期观点来估计资本物的边际效率，而这种
估计，纯是以一般的社会利益為基础，能负起空前
未有的重大责任，以直接组织投资，指导投资。」（
註四六）。当前各民主国家所实行的民主社会主义，
即放弃了自由放任政策，而代之以国家对经济生活的
干涉。以英国為例﹕「当年由国家干涉而產生的痛
苦，已经变為由国家放任而產生的痛苦。所以费边社
的人们完全放弃了放任主义的主张，而积极主张国
家对於经济生活的干涉了；由国家的消极强制作用，
而变為积极的服务作用了。」（註四七）。过去干涉
，是君主的干涉，现在的干涉，是民主政治立法的干
涉；过去的干涉，是君主扩张权力，限制个人自由
，现在的干涉，是以公益為目的，為了保障人民的生
存自由，乃政府為人民服务。
二、自由平等财產之新观念。个人主义者，多持
天赋人权之说，视自由、平等、财產诸权利，為神
圣而不可侵犯，持绝对权利的观念﹕晚近学者，对这
些权利，则别立新的解释。拉斯基认為﹕「国家之必
须承认个人各种自由，并非因為这种自由是一种人权
，而纯因这些自由為个人发展人格时所必需。社会
全体进化之有赖於人类分工现象的发展，本為公认的
事实；而个人人格的发展，為促进社会分工现象发
展时所必需，亦属显而易见。所以欲求社会全体之进
化，实不能不给一切人民以各种自由。国家目的既
在促进社会全体的进化，则国家对於个人自由，於不
妨害他人自由的界限以内，自然不应侵犯；不但不
应侵犯，且应给以保护。」（註四八）。对於平等，
不惟要求法律之前一律平等，并且要求经济生活的平
等。对於财產权，乃视為一种社会职务。狄驥尤為主
张社会职务说最有力的人，他倡社会连带关系说，
以推翻天赋人权说，认权利的本身即含有一种社会性
，权利并非一种绝对观念，乃与义务相对待，故●
所谓权利，乃為权利者对社会所负的一种职务。狄驥
与拉斯基均认為财產权「并不是所有者的一种人权
，而是随所有权而发生的一种社会职务。因為财產所
有者，负有这种社会职务，所以於其履行这种职务
时，便应受相当的保护；换言之，他有处分其财產的
相当自由，这种保护，构成法律上所谓财產自由～
～即财產所有权。然则法律对於财產所有者何以认為
负有这种社会职务？这无非因為私產的存在，在现
时状况之下，尚為『社会利益』所要求；换言之，法
律所以承认私產，只因社会财富的增加，与社会需
要的满足，现时尚不能不利用私產制度為工具。為适
应『社会利益』起见，在财產所有者的一方，应视
财產权為社会职务，而在社会一方，则应尊重这财產
权。」（註四九）。财產权根本上既系以社会利益為
根据，既根据於所有者的一种社会职务，则所有者便
有履行其职务的义务～～即运用其财產的义务；所
有者行使其财產权时，亦自应同时有助於公益；国家
机关自得以给付代价之法，强制收用私產；财產价
值的增加，如不出於本人对於其职务的努力，其增加
的价值，更不应為所有者所享有，而应归诸国家；
财產的继承，国家自可加以重大的限制（同上）。国
家不仅消极的保障个人自由、平等、财產等权利，而
对人民尚有一种积极的义务，如个人有受国家给予最
小限度的教育的权利；弱者得受国家救卹的权利；
劳工阶级得受国家特别保护的权利（同上）。為保障
社会集体安全，促进社会全体之进化，国家对人民必
须尽这些积极的义务。因此，国家对於个人自由、平
等、财產诸权利，必须有两种不可少的限制；除了
不得妨害他人的权利外，又须不违反国家承认个人这
些权利的目的～～即发展有益於社会的优性，促进
社会全体的进化。此种限制，则以法律规定之。於是
法律不复為限制或干涉自由而与之对立，乃是使法
律与自由相调和為同一；法治内之自由、平等、财產
诸权，乃是二十世纪服务国家的积极意义。罗斯福
总统於一九四四年一月十一日致国会咨文中，提出四
大自由；言论自由，信仰宗教自由，免除恐怖的自
由，不虞柜乏的自由。最后一项自由，却具有新的意
义。依此而论，与个人权利相对待的不是国权或政
府权，乃是社会的公共福利；国权或政府权，是立於
个人权利与社会公共福利的后方，為两方的公正裁
判者与调剂者，故国权或政府权的扩大，个人权利不
仅不见得一定减少，反而是个人权利的赋予者与保
障者。且近代国家，对个人自由、平等、财產诸权利
的限制与干涉，多為立法的干涉；即会為行政干涉
，其干涉乃是基於法律的委任命令或执行命令，此种
行政命令，绝对不能超过其母法授权之范围，故其
干涉与限制，仍為民主法治的。近代权利理论，以实
现公益為目的，保障大多数人的安全与幸福，并非
取消个人自由、平等、财產诸权利，而是相信个人的
权利，非有国家维持与保护不可。
三、国家职务的扩大﹕迦纳教授说﹕「因近代文
化所增加的复杂性，国家的行為和职务实有扩大的需
要。近年来对於十九世纪早期的个人主义运动，有强
烈的反动，此大半是由於製造的发展，城市人口的
增加，公司财富的扩大，以及经济和社会情形的改变
，凡此多足以打击放任主义。赫婿黎说﹕『国家的
文化愈高，社会团体中一人的行动亦愈易影响别人，
一人的错误多少不免要影响别人；所以即从国家职
务的最狭点观之，我们也不能不在警察原则之外，而
主张国家应有较大的权力。』拉甫雷亦同样的指出
文化进步，人类多赖彼此互助，并倚靠整个的社会。
所以国家的职务亦得随之增加，以满足其共同的欲
望。拉甫雷结论说﹕斯氏的个人主义，在现今社会情
形之下，断难承认。」（同註三五）。近代各国政治
的发展，因经济变化所迫，莫不扩大国家职务。迦纳
教授说﹕「近代国家除俄国外，没有一国施行极端
的社会主义﹕不过在各国所施行的职务中，却有许多
是社会主义性质；其政治情势亦多趋向此方而行。
」他接著指出欧美各国实行国家社会主义（按即民主
社会主义）的事实，如德国、英国、澳大利亚、纽
西兰、美国。要之，现代实行民主社会主义的国家，
已由政治兼及经济、社会、文化各方面之职务。他
经过观察而得出结论﹕「有一点是大半人现今所同意
的，即国家不单是在各个人中负维持和平，秩序，
和安全的警察责任，它还有一种较高的使命。……勒
拉波列 (Leroy Beaulieu) 说﹕在初期的人类社会
中，国家的主要职务是防御外侮和维持国内的秩序；
惟在社会前进，人口增加，如由野蛮而至半开化，
更由半开化而至文明的阶段，国家便有警察以外的较
大的责任，即在完成国家的生命，发展国家的财富
和幸福，以及道德和知识。」（同上）。為适应时代
的进化，现代国权活动的范围，绝对不是消极的维持
和平，秩序与安全的警察责任，更不是只限於纯政治
的；是积极的谋取全民的幸福生活，促进社会全体
之进化，保障社会的集体安全，因而乃兼及政治以外
的经济、社会、文化等活动。
四、政府权力的增加与集中﹕国家职务扩大，政
府权力亦随之增加。迦纳教授指出放任主义的不可
能，他说﹕「在现世经济和社会发展的情况，放任政
策比斯密司和边沁的时候，更难通行，因经济社会
和政治的严重改变，已造成一种极有力的反动，在反
对一百七十餘年前的个人主义。」「在上世纪，行
政政府(The executive government)的范围，已大受
限制，惟近代各国所修订的法律，其范围则年见扩
大。」（同上）。现代各文明国家的政府，為适应时
代进化的需要，早已摈弃了个人主义的理论，逐渐扩
大政府的权力，以谋全民的幸福生活。以美国為例，
初期只有国务院、财政部、司法部。因政府事务日
繁，经国会通过，逐渐设立新部，以应需要；如国防
部（辖陆军部、海军部、空军部）、邮政部、内政
部、农业部、商务部、卫生、教育暨福利部、劳工部
等。此外还有许多独立机关；如文官制度委员会、
会计总局、洲际商务委员会、联邦贸易委员会、退伍
军人管理处、证券交易委员会、海事委员会、联邦
安全局，食物药品管理局等（註五○）。一百多年的
时间，美国政府的行政部门，扩展到如此庞大，上述
各部会之逐渐增加，即為政府权力增加的显著证明。
现代文明各国，不仅政府权力日见增加，且行政
权逐渐集中。试以美英两国為例﹕美国哈美尔顿
(Alexander Hamilton)曾谓﹕「软弱无力的政府就是
政府行政的软弱无力。软弱无力的行政也就是恶劣
的行政。行政恶劣，不问学理上如何，而在事实上，
只是恶劣的政府」。随著，他举了首长制的优点及
会议制的劣点﹕「单一 (unity) 有助於活动力
(energy)，这是无须争辩的事。一人处理事件比之
多数人共同处理，很明显的更能发挥果断(decision)
活泼 (active) 秘密 (secrety) 迅速 (despatch)
的优点。人数愈多，这种优点必随之愈益减少」。
「两人以上共同管理一个事业，往往发生意●●●
见不同之事。倘若他们执行国家的职务，而乃享有同
一的地位与同一的权力，则由他们的争胜与怨恨，
更可以引起特别的危机。争胜与怨恨有一於此，已足
引起倾轧，二者都有，更不勘设想了。这个时候，
威信将因之减少，权力将因之降低，而他们意见不同
，又可使一切计划与一切工作随之破坏。」（註五一
）。美国制宪之时，即因採取了此种理论，而形成其
总统制。美国总统為国家元首而兼行政首长，国务
员由总统任命，对总统负责。总统虽常召集国务会议
，但国务会议「祇备总统的諮询，或对总统贡献意
见，国务员不能依自己的见解，而作任何独立的决议
，纵令有此决议，也没有拘束总统的效力，其採用
与否，总统可以自由选择。林肯 (A. Lincoln) 曾
有一次召集部长开会，虽然全部部长无不反对林肯
的主张，而林肯竟说﹕『七人反对，一人赞成，赞成
者通过 (Seven nays, one aye, the ayes have it)
；』」（註五二）。今日美国的总统，可谓独揽行政
大权，然而拉斯基教授尚认為美国总统的权力不足；
他认為只有在战时或国家危险时，总统的地位与权力
才提高，即在平时他亦主张提高总统的地位与权力
，他说﹕「最近四十年来世界政治的演变，近代国家
一方面需要强有力的行政元首，另一方面要有一个
代表人民的立法机关。」「美国需要强有力的政府，
需要强有力的领袖建立强有力的政府，只有总统才
有做这种领袖的资格。」「要想达到这个目的，政党
一定要集中他的领导权，所谓集中领导权，就是权
要集中到总统手里。」「这就是我之所以认為将来美
国总统，在宪法上的地位与他的权力，要比现在大
。」（註五三）。再就英国今日的内阁制而言，内阁
虽由许多阁员组成，国务总理為其领袖，而能统制其
他诸人；「按实际情况，意见分歧之事却不多覯。因
為国务总理乃是政党的领袖，可以政党领袖的资格
，控制其他阁员，使他们接受国务总理的意见。万一
阁员关於某种问题，意见不能一致，国务总理又可
使反对者辞职，以维持内阁之统一。」（註五四）。
民主政治固然不要求某一人单凭自己的意志，决定国
家的政策，倘政府权力分散，一国三公，论政之际，
是非群起，莫之所从。故民主政府，须有一个强有
力的政治领袖，能够於最后关头作最后的决定，俾政
府内部的意见统一，以收哈美尔顿所谓「活动力、
第三款 民主主义新理论的优缺点
基於以上的分析，民主政治并无非个人主义不可
的理由；
这一句有三个否定﹕无、非、不
「民主政治并无非个人主义不可的理由」
「非个人主义不可」是「一定要个人主义」
「无非个人主义不可」是「不一定要个人主义」
原句简化為
「民主政治并不一定要个人主义的理由」
二十世纪的政治观念，已由个人转移到社
会全体，这正说明个人主义的没落。现代欧美民主国
家，有永矢咸遵的宪法，以保障人民的基本权利，
规定政府的组织与职权；有分权制度，因而有代表民
意的议会，有对人民负责的政府，有公正而尊严的
法官，与传统的陪审制度；社会上有终年嚣腾的舆论
；有与政府当局旗鼓相当的在野党；有全民参政用
以更换政府决策人的普选原则。这些都足以说明民主
主义的新理论除具有前述个人主义的各项优点外，
还有下列四项优点。
一、注重公共利益﹕民主主义的新理论乃针对个
人主义的流弊而產生，其主张国家干涉，乃以公共
利益為目的；其对自由、平等、财產新的解释，亦以
社会公共福利為基础；国家职务的扩大，与政府权
力的增加，皆在积极的谋取全民的幸福生活。正如迦
纳教授所言﹕「全体的利益较高於少数人的利益，
个人一己的幸福应附属多数而求最大多数的利益。」
（同註三五）。民主政治是公意政治，自当以实现公
共利益為目的；「但是『什麼是人民的福利』、『如
何促进人民的福利』，这个问题若不由人民决定，
而由政府决定，那末，这种政治只可以称為开明专制
。反之，『什麼是人民的福利』、『如何促进人民
的福利』，这个问题若不由政府决定，而由人民决定
，那末，这种政治才可以称為民主政治。……民主
政治则如林肯所说﹕Democracy means government of
the people, by the people, for the people.这个
by the people 实是公意政治的特徵，而与开明专制
只有for the people，没有by the people 者不同。
」（註五五）。什麼是人民的福利，如何促进人民的
福利，都是由人民或人民的代表（议会）来决定，而
不是由政府来决定。三民主义中的民权主义也是如此
，凡事都由人民作主。 国父说﹕「中国自革命以
后，成立民权政体，凡事都是应该由人民作主的，所
以现在的政治又可以叫做民主政治。」（同註四一）
。 国父并常说﹕「兄弟所主张底三民主义，………
和美国大总统林肯所说的﹕of the people, by the
people, and for the people的话是相通的。这句话
的中文意思，没有适当的译文，兄弟就把它译作﹕民
有、民治、民享。……林肯所主张的这民有、民治和
民享主义，就是兄弟所主张底民族、民权、和民生
主义！」（註五六）。民权主义的政治，是以实现民
享為目的；亦即实现公共利益，谋取全民幸福生活。
国父说﹕「夫物质文明的标準，非私人之利益，乃公
共之利益，而其最直接之途径，不在竞争，而在互
助。」（註五七）。
二、加强国家管理﹕在个人主义為基础的资本制
度之下，财富為少数人所垄断，大多数人失去生存
的保障。因此，近代欧美实行民主社会主义之各国，
皆摈弃个人主义的放任政策，而管理社会与经济事
业，以实现社会公共利益，促进国民福祉。迦纳教授
举出许多实例﹕「英国国会已颁佈许多社会法，例
如工厂法、卫生法、平民住宅法、雇主责任法、工人
报酬法、年老抚恤法、学童保护法、失业救济法等
；同时地方政府更进而经营公共事业，例如自来水和
电灯厂，以及地方运输。现今英国的城市，大半管
有煤气、电灯、和自来水厂，有许多并管有轨市街车
、公共浴室、图书馆、音乐院等。国家不单管有邮
政，并且管理电报、电话、递送包件、邮政储金，以
及许多从前是由私人经营的事业。」「澳大利亚和
纽西兰，大多缺少私人资本，所以国家事业势必增加
，其范围的广大，可说是世界之冠。大部分的田地
，是由国家管有而租与农民；煤矿和森林，也多在国
家管理之下；国家并管理铁路、电报和电话；又有
政府的包件递送局，和储蓄银行。国家以低利息贷款
农民，并改进工人住房。此外又有国家保险，如死
亡、老年、和火险。政府设立劳工局和劳工问题仲裁
处，规定各种职业的工作时间，有时并进而规定工
资，公共建筑多用直接雇工，而不是包工，市政府多
半管有公共性质的產业。」「美国也好像其他国家
一样，已完全放弃放任主义的理论和事实了。在世界
大战时（按指一次大战），国家社会主义在交战国
有极大的发展。政府為作战便利起见，管理许多事业
，并直接举办某项產业，规定工资和价格，以及其
他的作业。」（同註三五）。下例还是就一次大战前
后而论，如就二次大战后的事实而言，那更是不胜枚
举。总之，上述诸事例皆在说明為了保障社会安全，
国家职务因之扩大，乃由政治而兼及经济、社会、
文化诸事业；国家和个人某些事业，不得不加以干涉
与限制。民权主义的政治是全民政治，為实现全民
利益，保障社会安全，国家的职务亦不仅限於政治，
国父认為﹕「今日所抱改造新世界之希望，则非
徒保民而已，举凡教民养民，亦当引為国家之责任。
」（註五八）。现代欧美各国经由民主政治实施各种
经济与社会改革，以消除资本主义弊害之多种作法，
国父早就主张如此，他说﹕「将来中国之实业，
建设於合作的基础之上。政治与实业皆民主化。每一
阶级，皆依赖其他阶级，而共同生活於互信互爱的
情形之下。……对於待开发之產业，人人皆得按其应
得之比例，以分沾其利益，享受其劳力结果之全部
，获得较优良的工作状态。并有餘暇之机会，可以思
及其他工作以外之事件。如此，劳工必能知识日进
，获得充分之娱乐与幸福。此类娱乐与幸福，本為一
切人类所应享。但在他国，劳工与穷苦之人，尝无
享受之权利耳。故在一个民族之中，须给人民全体以
生活之机会，并与以完全之自由。此即余之希望。
」（註五九）。民权主义的政治自由，与民生主义的
经济平等，二者并重并行，因此，国家对於社会经济
，不採放任主义。 国父说﹕「大凡社会现象，总不
能全听其自然，好像树木由他自然生长，定然支蔓
，社会问题，也是如此。」（同註四二）。他的平均
地权与节制资本，对个人都有干涉与限制之意。同时
经由民生主义的社会政策，以建设「自由安全的社会
」（註六○）。 蒋总统指出﹕「在这自由安全的社
会里，『法定男子五六岁入小学堂，以后自由国家教
之养之，至二十岁為止，视為中国国民之一种权利
，学校之中备各种学问，务令学成以后，可独立為一
国民，可有参政自由平等诸权。二十岁以后，当自
食其力。五十岁以后，年老无依者，则由国家给与养
老金，如生子多而无力养之者，亦可由国家资养。
此时家给人乐，则中国之文明康乐，不仅与欧美并驾
齐驱而已。』 总理这一段话，就是我们补述民生
主义育乐两篇的蓝图。」（註六一）。总之，民生主
义的全部实现，就是一个自由安全的社会。
三、提高行政效能﹕民主主义的新理论是增加政
府的权力，主张行政权集中。结果，现代各民主国
家的行政效率大為提高。浦薛凤教授指出﹕「健全民
主政治应付非常，亦具有能力。此可於美英两国在
两次世界大战中运用制度因应事机中见之。美英两国
先后不谋而合，发生下列五项适应，因而发挥战时
能力﹕即㈠立法受行政之指导；㈡行政的权限扩大；
㈢行政大权趋向集中於较少数人的手里；㈣掌握权
力者久居其位；㈤所有的政党彻底团结，一致对外。
」（註六二）。前述拉斯基教授认為，不仅在非常时
期，即在平时他亦主张提高美国总统的地位与职权。
一次大战后，美国罗斯福总统，应付经济危机，表
现了政府的高度有能；二次大战后，美国并非处於非
常时期，而国会授权总统之事，日见增加，复就今
日英国平常时期的政治而论，某党在下院选举中获得
过半数议席，即出而组阁，国务总理即為政党领袖
，政策由内阁制定，经由下院通过而成為国家法律，
在表面上是立法领导行政，在实际上是行政（内阁
）领导立法（下院）。故英美等国之政府，无论在平
时或非常时期，都逐渐增加了政府权力，提高了行
政效能，始足以应付日趋险恶的国际关系，与日益复
杂的国内社会经济等问题。民权主义主张人民有权
，政府有能。 国父说﹕「政府替人民做事，要有五
个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去作工
。……政府有了这样的能力，有了这些作工的门径，
才可以发出无限的威力，才是万能政府。」（同註四
一）。依权能区分的理论，与五权宪法的制度，才
能建立一个万能政府。有了為人民所管理的万能政府
，才能「建设一政治最修明人民最安乐之国家，為民
所有、為民所治、為民所享者也。」（註六三）。
四、实现责任政治﹕民主政治是公意政治、法治
政治，同时也是责任政治。所谓责任政治，即行政
权活动时，一是对违反公意的行為负责，二是对牴触
法律的行為负责。然而在个人主义时代的民主政治
，行政权是对议会负责，议会就未必能对人民负责。
如蒲徠士所说﹕「眾议院对谁负责呢？对选举人负
责。而强制眾议院负责的，则在总选举之时。但是人
民所希望的问题发生之时，不能每次举行总选举，
这是一个缺点。」（註六四）。而且在个人主义时代
的选举是限制选举，以财產為取得选举权的标準，在
此种选举制度之下所產生的议会，乃為资本家的工具
。故在个人主义时代的民主政治，尚不能谓完全实
现对全民负责任。今日民主政治则不同，由於资本主
义愈发展，劳动者的运动亦愈发达，由政治上的手
，以达到改造经济生活的目的，於是自二十世纪初
，各国无不废除限制选举，而实行全民普选制。在
普选制之下，人民将政治上一张选票（民权）和经济
上的一碗饭（民生）打成一片，谁為他们谋利益，
他们就选谁。同时现在的民主政治就是政党政治，政
党欲获得多数的选票，必须提出福国利民的政纲政
策，当选后，透过民主政治议会立法的程序，变為国
家的法令制度。下次选举时，人民则视该党实施其
政纲政策的成绩如何，以决定投票给那一党。所以在
普选制之下，全国人民在政治上一律平等，均有参
政之权，才能使政府直接对全民负责。故责任政治一
项优点，在今日各民主国家始能谓完全实施。民权
主义的政治，也是责任政治。 国父主张人民在地方
直接行使四种政权，选举罢免二权，使官吏议员对
人民负责，创制复决二权，使议会对人民负责。在中
央「五院对国民大会负责。」（註六五）。固然国
民大会并不等於人民，然各自治县之公民，对其代表
有罢免之权，由於罢免权所造成的威胁，使代表不
得不俯首听命於人民，以人民的公意视作代表的意见
，所以全国人民仍能直接控制中央政府，使政府对
人民负责。如 国父所说「政治主权在於人民，或直
接以行使之，或间接以行使之，其在间接行使之时
，為人民之代表者或受人民之委任者，祇尽其能，不
窃其权。予夺之自由，仍在人民，是以人民為主体
，人民為自动者。」（同註一六）。人民对代表有罢
免之权，就有予夺之自由，使国民大会代表对人民负
责。国民大会虽由代表组成，代表亦不过為自治县公
民与闻国政之媒介， 国父说﹕「令此三千县者，
各举一代表。此代表完全為国民代表，即用以开国民
大会，得选举大总统，其对於中央之立法亦得行使
其修正之权，即為全国之直接民权。」（註六六）。
故国民大会在民权行使的方式上虽為间接民权，但在
精神上仍為直接民权，使中央政府对全国人民负责。
现代民主政治，针对个人主义的缺点，不断地用
民主方法来寻求问题的解决，使民主政治成為进步
的、合理的生活方式或政治制度。但现代民主政治从
个人主义演变而来，有些地方仍摆脱不了个人主义
思想、旧制度的羈绊，如权能不分，三权分立之不足
，人民只有一种选举权管理政府的方法不完全，这
些仍為现代民主政治的缺点。近代西洋学者，针对个
人主义下的政府无能，主张增加政府的权力，但政
府的权力太大，人民又怕不能管理；民主主义的新理
论如趋向於极端，人民管理政府的方法倘只有一种
选举权，很可能有发生专制的危险。欧美政治思想的
发达，循环起伏；由君主专制而个人主义，再由个
人主义而集权。……………萨孟武教授指出﹕「欧洲
自文艺复兴以后，到了现在，社会的发展可以分做
三个阶段。第一阶段是重商主义时代，政治的目的在
求国家的统一，而其形式则為专制；第二阶段是工
业革命时代，政治的目的在保护人民的自由，而其形
式则為民主；第三阶段是帝国主义时代，政治的目
的在於干涉与统制，而其形式则為集权。」「民主与
集权各有其优点，也各有其缺点，民主的优点是政
治以民意為基础，而其劣点则為行政效率减低。集权
的优点是行政效率提高，而其劣点则為政治未必合
於民意。大凡政治要关顾民意者，行动不免迟缓，因
之效率减低，可以说是必然的结果。由此可知在民
主国，人民固然有『权』，而政府又往往无『能』。
反之，要提高行政效率者，其政府不免独断独行，
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因之，政治不能顾到民意，又何以说是当然的趋势。
由此可知在集权国，政府固然有『能』，而人民乃
往往无『权』。民主麼？人民有权政府无能。集权麼
？政府有能而人民无权。怎样把两者结合起来，成
為一种特殊制度，值得吾人研究。现在试引卢梭之言
以供读者参考。他说﹕『力之大小乃依意志集中之
强弱而不同，所以政治的权力纵是一样，而一人所组
织的政治比之其他政府，必更有能。反之，主权者
的人民若均是君主，一切公民若均是秉权的人，则团
体意志（政府意志）将与公意 (General will) 混
淆。公意的活动不甚灵敏，因之个人意志便代之发生
作用。这种政府纵有同一权力，而在活动方面最為
无能………我们这里乃说明政府能力之大小，而与政
府是否公正，没有关系。何以说呢？由另一方面看
来，秉权的人愈多，则团体意志（政府意志）愈与公
意接近。秉权的人少到只有一人，则团体意志（政
府意志）不过个人意志而已。各有利弊，各有得失，
為政者必须知道﹕要增进国家的最大利益，应於如
何程度之下，使政府的意志与政府的能力能够调和』
。」（註六七）。上述一段引言，足以说明欧美民主
政治所不能解决的难题；卢梭之意亦不过指出一个方
向，并无根本解决之方法。现代民主政治如无良好
的管制，则往往容易过度，过度的干涉与限制，必将
减少人民的自由，过度的集权，势将成為专制。法
国大革命之后，由於过分自由又恢复到帝制。德国虽
有威玛宪法而竟走向独裁，都是歷史的事实。现代
民主政治，权能不分，三权分立的不足，人民只有一
种选举权管理政府的方法不完全，又岂能保证政府
不走向专制之途？要使政府的意志与政府的能力调和
，则惟有 国父的民权主义，它不仅能使政府的意
志与政府的权力相调和，并能够同时防制「无能」的
毛病和「专制」的危险。 国父的分权理论极精微
，人民管理政府的方法很完全﹕权能区分，是将国家
的权力作纵的分配，即分為政权与治权，人民有四
种政权，管理政府的方法很完全，便不怕政府万能；
政府分成五个门径去做工，便可以发挥很大的威力
，造成一个万能政府，為全国人民谋幸福。「人民要
怎样管理政府，就是实行选举权、罢免权、创制权
和复决权。政府要怎样替人民做工夫，就是实行行政
权、立法权、司法权、考试权和监察权。有了这九
个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治
才算是有轨道。」（同註四一）。人民有了选举罢免
二权（管人），对官吏议员能放能收，有了创制复决
二权（管法），对议会的法律可创可改。既杜专制
，又防失职。人民以四个政权驾驭政府，正犹六轡在
手，指挥所向，莫不如意，虽有万能政府，亦不患
其压迫人民，人民管理政府的方法很完全，便可以改
变对政府的态度，政府亦因此有发展。 国父说﹕
「人民有了很充分的政权，管理政府的方法很完全，
便不怕政府的力量太大，不能管理。」（同上）。五
权宪法是将政府的权力作横的分配，政府分成五个门
径去做工，「政府替人民做事，要有五权，就是要
有五种工作，要分成五个门径去做工。………政府有
了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出
无限的威力，才是万能政府。」（同上）行政、立法
、司法三权，可以充分发挥功能，為人民办事，监
察权可以保证政府人员的「贤」，考试权可以保证政
府人员的「能」，有了贤能政府才能為人民谋幸福
。对於中央与地方事权的分配，採均权制度，「凡事
务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之
性质者，划归地方，不偏於中央集权或地方分权。」
（註六八）有全国一致性质的事务，人民透过国民
大会以指挥中央政府；有因地制宜性质的事务，人民
直接行使四权以指挥地方政府，故无论中央或地方
，人民的公意就是政府的意向。盖讨论贵在博採宏议
，执行贵在专一，人民有权，公意可以发挥；政府
有能，分成五个门径去做工，执行各有专责。民权主
义的分权理论，使人民管理政府的方法很完全，能
杜防专制的危险；使政府的意志与能力能够调和，不
仅防制无能，且可发挥极大的威力，為全国人民谋
幸福。所以民权主义没有现代民主政治的缺点，而且
有弥补这些缺点的理论与方法，因此我们可以说，
现代民主政治优於个人主义，而民权主义则又优於现
代民主政治。
