美国国会立法的过程
金宝瑜：关于美国民主问题的讲座（七）
第四讲 美国国会立法的过程
我们还可以从美国国会通过法案的程序来认识美国的“民主政治 ” 。美国的参议员、众议员，或美国的总统都可以在国会里提出法案，所提出的法案在参议院和众议院经过讨论再投票，如果有多数议员赞成则通过而立法。两院通过的法案，总统可以否决。被否决了的法案可以再次送到国会投票，如果赞成票数超过三分之二通过仍然可以立法。法案一旦通过成为法律，就由司法机构来监督执行。由此看来，当初美国的建国元老们的考虑确实很周到，他们想尽了各种办法来预防总统专制。同时因为不只一个政党，像目前有民主党和共合党在参众两院中都有它们的代表，这样的程序也可以防止一党专政。
这样的程序有什么不好呢？程序本身没什么不好，问题在于国会的议员们是否能代表选民的利益，其中包括美国人民短期与长期的利益。这里先说几个简单的例子，再用一个立法的个案来较详细地说明美国老百姓的利益如何被搁置在这个立法程序之外的。
这里有几个简单的例子：如今困扰许多美国家庭的一个大问题，就是如何负担自己的医药费用。美国这样一个富有的国家有近五千万人没有健康保险，他们生了病无法看医生，小病拖久了变成大病，最后只有等死。另外，有保险的家庭中有很大一部份，如果生了大病，保险公司多半不负责， 就连中等收入的家庭都会因为生了大病而倾家荡产，有时连住房都得卖掉来偿还欠医院的债。还有就是一些人长期生病，保险公司认为医药费过多了，就将他们退保。保险公司只保健康的和不生大病的人，因此是赚钱的好生意，但是却苦了一般老百姓。在所有经济发达的资本主义国家中，美国是唯一没有全民健保的国家，这么多年来，美国国会就是通不过一项有益于国民健康的法案。
再一个例子是，自上世纪七十年代石油出口国将石油涨价后，美国的政治家就不停地叫着美国一定得节省能源，这本应是好事，因为美国必须大量进口石油来满足它庞大的需求，美国的石油大部份消耗在私人汽车上。七十年代初石油涨价后，美国国会也通过一些法律规定汽车每加仑汽油要走一定的哩数，并且哩数要逐年增加。但是没过多久这个规定就松了绑，之后就等于完全解除了。近些年来，美国汽车公司生产了最赚钱的大型汽车 (sport utility vehicle, SUV)，这种车每加仑只走十几哩，耗油量是小型车的一倍以上，但是国会也没通过任何法律来加以限制。
另外一个例子是美国国会在2001年到 2003年通过的布什总统的减税法案。布什上任不久就提出了这项减税法案，经国会通过成为立法，并确定这减税法案将延续在十年内有效。一般比较公平的评论家都指出布什的减税法案特别照顾富有的人。根据一个计算，减税的结果，在2004年，占家庭总数仅0.2% 的百万富翁会获得减税总额的15.3% ，平均每户可得十二万三千六百美元，而收入在中间的 20%的家庭仅获得减税总额的 8.9%，每户平均仅得六百四十七美元。（资料来自Center on budget and Policy Priorities) 除此之外，这项法律还把免遗产税的上限提高，从六十万美元提高到2006年时的一百万美元，而美国只有富有的少数人的遗产会在六十万元以上。美国的议员是大多数人选出来的，但是他们通过的法律却给富有的人不成比例的优待。这项减税法除了增加了贫富之间的差距外，更进一步加大了美国联邦政府的财政赤字。根据同一个估计，因为这项减税法，2004年的联邦政府收入减少了两千七百六十亿美元，还要再加上为了多借债而付的两百亿美元的利息。这项减税法还有另一个负效果， 按凯恩斯的经济政策，在经济萧条时联邦政府可以用削减税收的方法来增加一般人的收入，以便使他们可以多消费来刺激经济，或者政府可以扩大开支来刺激经济。 如今美国经济进入萧条，美国国会又再次通过减税的立法，但是在没减税前联邦政府的赤字已经过高，这项立法的结果只会使赤字进一步深化。
议员是大多数人选出来的代表，但他们究竟为什么却不能为大多数人用立法的程序来争取利益呢？最后用一个案例来说明。
这就是2003年有关年老人买药保险的法案 (Medicare Prescription Drug, Improvement, and Modernization Act of 2003) 。长期以来美国的老年人因为买不起医生开的处方药而发愁，因为虽然老年人有国家的健康保险，但这保险不包括买药的费用。而美国的医生专门会开很昂贵的药，再加上许多药的价格每年上涨百分之十以上，使得许多老年人即使是中等收入的，只好自己想各种办法来解决吃药难的问题。离加拿大边境近的地方，常有一些教会租个大车组队带年老人过境到加拿大买药，也有人在网上从加拿大买药。加拿大有全民健保，他们的政府要大批为健保的病人买药，因此美国的大药厂给加拿大政府优待，同样的药价格往往会便宜一半以上。去加拿大买一次药可以省下好几百美元。
这项新的立法就是为了解决老年人买不起药的问题。但是在立法的过程中主要考虑的却不是老年人的福利，而是制药公司和健康保险公司的利润。而且参加保险的选择极为复杂，很多老年人都被搞得糊里糊涂，不知如何办才好。首先为了照顾私人保险公司的利益，政府不直接插手，而由医药保险公司来承包。另外为了照顾制药公司的利益，法律规定政府不得像加拿大政府一样要求制药公司给予降低药价的优待。因为私人保险公司有好多家，在一定的地区内，常常有十几家甚至多到几十家，而每一家都有他们的一套规定。像每月收费有高有低，还有就是要在病人付了一定数额后（像两百美元或更多，但每个公司都有不同的数额）保险公司才开始付。另外，每一次买药，病人要付一部份（像十元、二十元或更多不等），更复杂的是不同的保险公司有不同的一张清单列出哪些药该公司付，哪些药不该公司付，有些药付得多有些药付得少。事实上不是一张清单，简直是一本书。
老年人在选择保险公司时必须要面对着这些必要的考虑，所以要做个决定是很困难的。而且他们所吃的药会随时有可能改变，保险到底付不付和付多少都令人担忧。老人们每月支付的保险费负担也不轻，除了付保险公司还得付政府，而所得到的利益却不足减轻他们买药的负担。这个法律的另一项奇怪的规定是，如果老年人每年的买药费用在两千两百五十美元之下，保险公司负担一部分，但在两千两百五十美元到五千一百美元之间的花费，则全部由病人自己支付（共两千八百五十美元）。超过五千一百美元，保险公司全付。这样一来对每年买药开支在两千多元以上却不到五千元的老年病人来说，能够得到的帮助是微不足道的。从不同的民意调察来看，对这项保险满意的老人占少数。除此之外，这项立法又增加了美国政府的负担，估计在十年的开支总额将超过四千亿美元甚至高达六千亿美元。
这样的一项立法怎么会在国会通过呢？
2006年初，美国几位民主党议员给当时国会众议院的代表发言人（共和党的）哈斯特 (J. Dennis Hastert) 写了一封信，这封信叙述了这项法律通过的过程，并称这项法律是华盛顿腐败文化的产物。因为当时国会的两位共和党议员——迪雷（Tom Delay）和阿布姆欧夫（Jack Abramoff）正因为贪污案件而受审查，这封信指出，这两位议员因为个人的利益而介入了这项法律通过的过程，事情的真像就因此而被暴露了出来。
这项法律的通过是受了大型制药公司的影响，这些公司花了两千多万美元雇用了一家名叫亚历山大游说公司（Alexander Strategy Group) 。有趣的是这家公司的游说家如迪 (Tony Rudy) 曾是上面所提的两位议员的助手。如迪借着他在国会中的关系展开了对议员的游说，以便通过这项对制药公司极为有利的立法。并且在政府与制药公司还在协商时，政府方面的代表就已经在进行他未来将去一家保险公司工作的高薪职位。另外两位共和党的议员也都在法案通过后离职去大制药厂高就了。这封信很清楚地表明这些议员们为了自身的利益受贿于制药公司而通过了这项法律。
这又是一个资产阶级民主的例子，这些背着老百姓的勾当是在民主党和共和党之间的矛盾中暴露了出来。这些官商勾结的事例实在太多了，只是大部份都是合法的而已。就像第三讲中所说的，在美国，没有资本家的支持是不可能当选总统或议员的，而政府中的重要官僚又是这些手中握有大权的人指派的，大公司的总裁和政府中的重要官员，包括大学的校长都是经常互相替换的。像军队中的高级军官退了伍就去武器制造公司当总裁或顾问都是很寻常的事，他们靠着关系去国会游说来争取政府增加军事预算和为他们的公司争取合同。就像前面所说的美国的副总统切尼从国防部部长卸任后就当了哈里伯顿的总裁，然后再回去政府当副总统，等明年他从副总统退下来如果还活着（切尼有严重的心脏病），又可能去那家大公司作总裁。
就像上一讲中所说的，美国的官员和在游说团中任重要职位的人也是相互替换的。美国的外交官在位时结交了许多外国的重要官员，等退了下来后往往就会去作外国国家的顾问，或是在专门为外国游说的公司内任高职，这些人在位时代表美国，卸任后转个身就来同美国争取利益为别的国家服务，说这些人有奶便是娘实在一点都不过分。
