凭栏野思 · 走向专制

我们的祖先有过一个远离权力，熙熙而乐的时代吗？
集权制是多民族大一统帝国产生的条件吗？
家天下是皇权专制产生的温床吗？
集权与专制异化为维持一个多民族大一统帝国的目的了吗？

一

《易》的第一卦是《乾》，《乾》的第一爻说“潜龙勿用”。那个时候没有皇帝。那个时候的天子还不能专天下之大权。那个时候天子还只是一条潜伏的幼龙，并不知道其终将成为人世间的绝对主宰。

“天子”这个意思出现得很早。《诗经 · 大雅》道：“徐方既同，天子之功。”什么是“天子”？《礼记》曰：“君天下曰天子。”君天下是统治权，管理权，那么天下的所有权是谁的？不太清楚。君权神授，君权天授，天下的所有权大概属天。反正天子要看天的脸色行事，若遭天弃，即失天下。那个时候，天子信这个，百姓信这个，这是迷信，是政治哲学，不仅仅就是欺骗。所以，天子经常不敢为所欲为。其实他们也无力为所欲为。

上古时期的权利结构，我们只能合理推断了。禹改变了前人的逊让方式，开始了第一个家族世袭王朝。不论是兄终弟及还是父死子传，天下的统治权始归于一家。但是，权利如何运作，我们无法知道。从《尚书 · 尧典》看，虞廷已在百揆（宰相）之下设九官，分掌水、农、工、司法、教化、礼乐等等。但是，《尧典》是伪书，一并连《舜典》、《大禹谟》《皋陶谟》都是伪书，不足为据。直到周立朝以后，事情的轮廓才渐渐清楚起来。

殷商已经开始了分封制度，华夏大地上一时曾有二百余国。周天子封建的事迹更加确凿，主要诸侯国的世系和版图也十分清晰。封建制度就是当时的权力政治制度。那么，封建制度很可爱吗？

封建制度的特点，诸国并存，天下共主。中央行政不及地方，便是没有中央行政；地方财政不上缴中央，便是没有中央财政。文王武王因为统治着一个强大的军事集团而情况有所特殊，从周成王以后的周天子们，则更像一个大一统邦联的象征。虽说天子食贡，诸侯食国，卿大夫食邑，但是周天子财政主要仰赖于自留地，各国的进贡首先是对邦联、对共主的认同，“礼”的意义远远大于财政意义。各诸侯国行政与国防独立，国际间关系由中央协调，譬如仲裁和攻伐。而各诸侯国内部情况也与此相似，诸侯行政主要限于王城，出城以外就是贵族地主家庭统治，国是须要经各贵族家族间共同协商。所以，从《春秋》透露出来的周朝封建制度，基本上是一种原始的邦联基础上的贵族民主制度。在一个种族、文化相近的巨大的邦联内，一个虚化的中央权力和诸多实体化的地方权力的之间的平衡是难以维持的，权力的天平或者倒向中央形成集权，或者倒向地方形成分裂。而《春秋》所描绘出的正是周天子的中央权力逐渐消解，地方诸侯势力逐渐壮大的过程。平衡打破以后，东周乱于西周，战国乱于春秋，和平与稳定的民生便从此失去了。

二

商鞅变法的历史性的伟大意义，并不在于所谓“重刑法、均税赋、奖农战”。商鞅变法，开阡陌，设郡县，压缩贵族权利，使之归于秦的中央政府，在中国历史上第一次建立了达及地方的中央行政，第一次建立了真正意义上的中央财政。所以，从秦孝公往后的近一百年里，秦国的迅速强大，主要是中央行政效率提高以后的中央财政积累以及由此而来的国家军事力量的迅速强大，并不一定意味着民生的真正富足，甚至是国富民穷。因为在这一百年里，秦国在生产技术和农垦面积上相对于诸国没有革命性的变化。但是，无论如何，秦国是强大了。强大为秦国带来了新的欲望，秦国也看到了它实现这个欲望的可能。于是，“见龙在田”了。

秦的灭亡，肇因于民力的过度使用。汉王朝建立以后，对秦的政治实行了矫枉革新，保留了秦始皇建立的权力制度，又将这个制度分解为中央行政与地方行政的合理平衡，帝权与相权的合理制衡，成为中国历史上第一个成熟的大一统集权帝国。

汉朝仍然实行分封，但是根本性的差别是，诸藩国之外更广大的地区直接受制于中央政府。而到武帝削藩以后，中央对全国各地的统治便彻底完成并不可动摇。此后的诸藩王在封地只有采食权而无行政权。中央政令通过郡、县两级政府达及地方，以保证中央权利的实质化。同时，中央给予地方以充分的自主权。郡守有兵权、财权和选拔任用权，俨然一方诸侯，惟无世袭权，须服从中央任命及调动。这使得各地可以在中央政令的基础上，从变从权，实施更为切合实际的地方行政。

帝权和相权的制衡，是汉王朝的一大发明。汉朝设三公九卿，宰相执政统御九卿，包括专管皇家财务的少府，太尉掌军，御史大夫管行政监察，三公中尤以宰相为首，是为外廷。皇帝退居内朝，就像一个产业的拥有者，一个董事长，将经营权交给宰相，惟保留着对宰相的任用权。尤为微妙的是，御史大夫下设的御史中丞，专司对皇室的监察，而隶属于宰相，可见汉朝相权之重。

由于汉初中央与地方的合理分权，帝权与相权的合理制衡，造就了自高祖经文、景二帝到汉武帝近一百年的稳定政局与和谐社会，也造就了自张良以后的萧何、曹参诸名相。但随着雄才大略的汉武帝将这两种权力的合理平衡打破以后，汉王朝的盛世局面就一去不复返了。

强人的出现是打破权力制衡的重要原因。汉武帝英年继位以后，相权便就开始被削弱。武帝临终前，因为昭帝年幼，便杀昭帝生母，并改变制度，以霍光为大司马大将军，对内辅政，对外牵制宰相，从此开启外戚专权的局面。大司马大将军隔断了帝与相的联系，皇帝便要纠合宦官与外戚作斗争，以致外戚宦官乱政的情形，终有汉一朝而不能已。

三

经过魏晋南北朝的长期战乱，李唐王朝建立以后，对汉以来形成的政治权力分配格局进行了较大的变革。但是这种变革在制度设计时便包藏了皇帝的私心，并不是寻求尽可能合理的权力制衡，而是将权力的天平悄悄地拨向了帝权和中央权力一侧。这里的要诀便是，分解相权，繁化地方行政体制以削弱地方政府行政的自主权。

唐朝的中央政府分为中书、门下、尚书三省，就是将汉朝宰相的权力一分为三。中书省司政令，与皇帝相联系；门下省司封驳副署，有对所拟政令的否决权和副署权；而统有六部的尚书省只有行政的执行权，于三省中地位最低。虽然重大国务有三省联席的“政事堂”制度，但是相权的分散只会有利于帝权对相权的制约。还有一个微妙的变化，就是将汉朝时的御史大夫从宰相属下独立出来，成为御史台，对皇帝负责，专门监督政府行政，不再有权监察皇室。

唐朝地方政府分州县两级，与汉朝相似。但是其享有的权力与汉相比，已经不能同日而语。唐实行府兵制，虽类似于地方军区，但调度权属大将军，州县不得预闻；地方官员的简任权均属中央。为了更加强对地方政府的监视控制，朝廷向各地派出巡回的观察使，并逐渐演变为常驻地方的一个新的权力层次－－节度使－－中央特派全权代表，接管了地方的军、政、人、财大权，使地方权力迅速向中央集中。至于聪明反被聪明误，节度使权力膨胀以后反过来与中央抗衡，最后酿成安史之乱，并拖累唐王朝走向覆灭，则是朝廷在制度设计时完全没有想到的。

四

经历了唐末至五代十国的军阀混战以后，宋王朝在力防军人专权以外，基本继承了唐朝的政治制度和权力分配格局。而且在削弱相权和地方政府的行政权力上，走出了更大的一步。

宋朝中央政府将唐朝三省的门下、尚书两省降格为职能机构，仅保留中书省担负宰相职能，另设枢密院统军，将兵权从宰相手里拿走了。同时，另一个大的变化是政令不再出自宰相。汉、唐时期，政令由宰相草拟交皇帝签发。到了宋朝，政令的提出逐步转由皇帝，宰相便不再是执政，而沦为仅只是行政。从此时起，皇权日重。

宋朝的立国形势十分被动。石敬瑭出卖幽云十六州，使宋立国后北方门户洞开，辽、金随时可以饮马黄河。兵源与财政是宋廷的极大负担。所以，宋朝虽有地方政府，但为了兵饷便捷，而刻意加强了中央对地方的管制。宋朝的地方政府分为路、州府、县三级，较初唐的两级政府多出一层，同时朝廷仿照唐代观察使制度，在各路设帅、漕、宪、仓四大监司官，分掌兵工民政、转运、司法和救济，遂造成宋代地方有政府无行政的局面，全国行政悉归中央。宋朝地方官也因为除了上级地方官以外还有四大监司需要巴结，成了中国历史上最可怜的地方官。

宋朝皇帝为加强皇权，还玩了一个小小的伎俩。唐朝虽将御史台独立于相权之外，专司对政府的监察，但还在门下省保留了谏议大夫、拾遗、补阙等谏官，留心于对皇帝的劝谏，是以相权对帝权仍保留一线牵制。到了宋朝，皇帝令谏垣独立，并自领谏官的选拔任用，于是言官一体转向，不再规劝皇帝，而专事麻烦宰相。范仲淹王安石两次变法，虽有皇帝支持，仍不得不在保守政团的反对和御史、言官的捣乱下终归于流产。宋朝宰相是中国历史上最无奈的宰相。

五

如果说，宋朝的权利格局已经明显的是帝权压制相权，中央权力压制地方权力，制衡的天平已经明显地偏向一方，那么，从明朝开始，这个天平就几乎不复存在了。

明朝从蒙元手中夺回政权。在明政权中，元朝的痕迹还是清楚地留了下来。元朝因为是外族统治，是一个落后小民族对大民族的统治，因此它在制度上不能有所建树，在统治上充满戒心。元代继承了宋的体制，中央设三省，地方设路、州、县。但是，元朝在地方另设了若干个“行中书省”，即行动中的中书省，代表中央政府实际接管了地方行政。明代继承了这一行省制，改名为承宣布政使司，另设提刑按察使管司法，都指挥使管武装。这三司既作为中央的三个派出所，又是地方上的常设权力层次，使地方政府的管理层次更加复杂，而各级地方政府的自主行政空间完全淹没。另外在有特殊需要的时候，朝廷还向地方临时派出总督、巡抚，随时干预地方。

明朝真正骇人听闻的制度创新是废宰相。朱元璋以宰相胡惟庸谋反案为借口，废除了中书省，也就永远废除了宰相职位，使得帝、相权力制衡中的一极从此消失。

皇帝兼任宰相，设立内阁为秘书处，亲自统领政府各部院，这是明朝的一大奇观。但是皇帝未必就是宰相人才。从成祖以后，明朝诸代皇帝多无力胜任宰相职能。而制度的荒谬造成皇帝和整个文官集团的尖锐矛盾，皇帝为此屡屡怠工，数年不朝竟成家常便饭。明朝斩杀大臣数量为史上各朝之最。但是，尽管代价是如此的沉重，中国历史上真正的中央集权和皇权专制相统一的政治体制最终还是建立起来，从此，“飞龙在天”了。

六

满清立朝以后，在明朝政治集权与专制的道路上又向前迈出一大步，把中国集权与专制的政治制度推倒了顶峰。

清朝的特殊性与蒙元相同，都是以落后的小民族入主中原。因此压制地方势力、汉人势力，被列为维护统治的当务之急。满清的地方政府，在县、府、道、和行省三司使之上，又将总督、巡抚衙门由临时机构转设为常任机构，叠梁架椽，以县、府、道、省、都抚构成中国历史上最为复杂，也是最无效率的地方权力结构，以期其不能与朝廷相抗衡。

清庭进入紫禁城，承袭了明朝中央政府的结构，同时不再设立宰相一职。所不同的是，明帝自任宰相，而清帝则只是皇帝，寰中万般仰赖独断，中央政府中就连宰相的影子也不见了。看起来这些似乎没有差异，似乎很难理解，但是如果我这样说，可能就会显得清楚一些：明帝亲自领导中央政府各部院并通过部院指导地方行政；清帝则以一人领导全国，中央政府各部院完全沦为皇帝私人的秘书或办事机构。天下从此不再有“公器”。再进一步说，明帝领导中央政府，其行政须遵守既定的基本的程序规则，具有程序合法性；清帝则全凭一人喜恶，政令惟出一人，全无程序规则。清朝政令权在皇帝，由皇帝本人或指定人拟就发布。清庭的政令方式有“廷寄”一项，即皇帝政令以密封方式直达基层，其上级政府或主管部院不得预闻，皇帝可以直接指挥到县官。所以，清朝的政治体制全无章法，一切系于皇帝一身。皇权专制发展到这个地步，已经无以复加。

清代的政治制度将集权与专制发展到了顶峰，已经无路可走。所以，当面临新的西方文明和觉醒了的中国人民的共同冲击，清王朝就轰然倒塌了。随着清王朝的灭亡，经由两千多年发展起来的集权专制制度这个庞然怪物，终于“亢龙有悔”了。