全是国安惹的祸（上）

在美国政治中，将某件事标记为“国家安全”会自动提升其重要性（下图 LAWFIRE/NYUPRESS）。美国对国家安全的定义随着时间的推移而发生了巨大波动。冷战开始时，联邦政府在1947年《国家安全法》通过后大大扩大了这一范围，但该法律从未对这一术语本身进行定义。20世纪60年代末与莫斯科的紧张局势缓和后，国家安全的范围开始缩小。但1973年的石油禁运开始，能源安全成为国家安全的一部分。此后国家安全的定义不断扩大，直到冷战结束。从1991年苏联解体到2001年9/11恐怖袭击，已无直接竞争对手的美国，国家安全它就不足挂齿。但“反恐战争”以来，国家安全又变得时髦起来 - 从气候变化到勒索软件，从个人防护设备到关键矿物到人工智能，现在一切都是国家安全。

会哭的孩子有奶吃（下图 facebook/Linkedin）。为将自己的议程（agenda）列入优先事项从而获得更多关注和资源，政见相异的政策企业家都希望政府、国会议员和其他美国外交政策制定者将他们的问题联系到国家安全。例如，传统基金会的“2025项目”被视为川普赢得今年大选后第二届特朗普政府的蓝图，该项目呼吁对国内大型科技公司和TikTok等外国公司进行监管，因为它们是潜在的国家安全威胁。 问题是如果一切都被定义为国家安全，那么所有的事项都需要优先处理，实际上也就没有什么国家安全优先事项可言了。像这样无轻重缓急地胡子眉毛一把抓，华盛顿可能因资源分散到过于广泛的问题上，什么都做但啥也干不成，还忽略了对美国的真正安全威胁。

塔夫茨大学（Tufts University）国际政治杰出教授德雷兹纳近日在《外交事务》杂志撰文，建议美国政策制定者要抵制泛化国家安全的趋势，严谨区分国家安全威胁大小，时间紧迫程度以及主动与被动性质等，以便将有限的资金用于迫在眉睫的严重挑战。以下为文章主要内容（因篇幅较长，分为上、下两部分）：

语义丛林

理论上，任何直接挑战美国主权或生存的恶意跨国威胁或崛起大国都构成了有效的国家安全关切。强大的外国军队显然会威胁国家安全，港口、能源工厂和其他脆弱的经济基础设施可能会带来国家安全问题；会威胁到迈阿密和纽约等沿海大城市经济的气候变化也是如此。但是，促进跨性别权利和禁止批判性种族理论与国家安全有关吗？

随着美国在20世纪上半叶开始确立自己作为世界主要强国的地位，其外交政策话语在两种观点之间交替：一种认为美国必须派遣军队到海外保护不断扩大的美国利益；另一种则认为美国优先的孤立主义姿态最能维护和平（下图 PRESSTV/The American Conservative）。但直到冷战爆发，“国家安全”一词才融入美国政治话语之中。对苏联威胁的认识促使人们创建了一系列致力于研究国家安全的研究中心、智库和大学项目。

“国家安全”对不同的人来说可能意味着不同的东西。20世纪50年代和60年代初，苏联威胁毫无疑问关系到美国国家安全。但越南战争时期，国防部长麦克纳马拉 (Robert McNamara)告戒美国官员不要 “迷失在语义丛林中”，将国家安全与武器采购等严格的军事问题混为一谈。冷战结束苏联解体后，对国家安全的担忧反倒稳步增加：能源安全、核扩散、毒品贩运和恐怖主义等。9/11之后，这一趋势有增无减，政客和政策制定者越来越重视国家安全以及可能影响国家安全的许多因素。先是疫情预防，接着是中国大陆的崛起，然后加上俄罗斯的复仇野心。在将新威胁纳入国家安全概念的同时，美国政府仍然对先前（或许已经消失）的担忧不离不弃，如“投入更多资源摧毁跨国犯罪组织”， 对全球粮食安全保持警惕并采取行动，等等。

总统国情咨文演讲中美国面临的新威胁似乎越来越多，范围越来越广。最初，恐怖主义、核扩散和流氓国家是核心问题；后来，气候变化、网络安全和太空已成为复杂的冲突地带。人工智能和量子计算是关键技术，因此是国家安全的优先事项。随着气候变化和化石燃料的转型导致全球对电池和其他清洁能源应用所需的稀土金属的需求不断增长，“关键矿物”的名单也在不断扩大。毒品、犯罪团伙、移民关系到国家安全。大国竞争中的关键供应链和关键生产技术，……。（下图 CSIS/Vifindia）

历届美国政府还增加了来自国内或在国内发生的威胁。2010年，国内极端主义首次出现在《国家安全战略》中。川普政府宣布美国南部边境进入国家紧急状态，理由是流入不断增加。拜登政府宣布与关键供应链（如钴供应链）相关的国家紧急状态，目的是“近岸化”关键生产技术。

孤立地看，这些担忧中的每一个都可以合理地被确定为国家安全优先事项。问题是，通过不断积累这些至关重要的担忧，行政部门已经让这个概念变得越来越没有意义。

优先事项激增

一旦确定了国家安全威胁，政府很少会降低其优先级，除了苏联解体后俄罗斯从国家安全战略文件中消失。随后，普京的领导下的俄罗斯再次成为威胁。1987年时将恐怖主义被视为主要的国家安全问题。在经历了二十年的“全球反恐战争”之后，美国官员降低了这一威胁的级别。然后，哈马斯于2023年10月7日在以色列发动的恐怖袭击再次使其成为优先事项。

核技术和弹道导弹技术的扩散，使构成重大风险的名单从大国（中国、俄罗斯），扩大至小国（伊朗、朝鲜）甚至非国家行为者（伊斯兰国、胡塞武装）（下图 NIKKEIAsia）。随着新技术的出现，在煤炭、石油和天然气之外，钴和锂被列为“关键矿物”。与此同时，气候变化的压力和碳排放的转变促使各国竞相追逐绿色技术所需的必要成分。

信息和通信技术有助于增强军队力量，并成为宣传和虚假信息的有力工具，因而事关国家安全。生物科学的突破可以拯救战场上的生命，但也增加了生物战的风险。不明空中现象因为美国高级官员无法解释而成为可能的安全威胁。佛罗里达州参议员马可·卢比奥就说，“任何进入不该进入的空域的东西都是威胁。”

越来越多的问题推到了国家安全层面。五角大楼的资金比国务院要充裕得多；向国会和美国人民推销安全比推销外交更容易。政策企业家更愿意将他们所关心的问题定性为国家安全问题，这样就更易获得国防部的资源。国际关系学者称这种现象为“证券化”。本世纪初，美国官员开始将艾滋病毒/艾滋病描述为国家安全问题，认为这种疾病会削弱非洲国家的经济，并威胁到非洲政府的统治。这种夸大因此成功地调动了包括总统艾滋病紧急救援计划在内的资源来抗击全球流行病，拯救了非洲数百万人的生命。

在国家安全辩论中，经济和技术问题往往最具吸引力。1957年苏联人造卫星书天，让政策制定者担心美国的技术优势会被另一个大国夺走。莫斯科于是成为美国的主要关注点（下图 CAP20）。

20世纪80年代和90年代，日本因为汽车和半导体而让美国人感受到日本人的威胁（下图 PBS）。

现在中国大陆在工业制造和经济总量都接近美国的GDP，美国政策制定者必须确保国家经济霸权至关重要的技术上 - 半导体和人工智能不能由北京掌握（下图 Linkedin）。从上可见，美国的国家安全优先事项在不断增加。

未完待续

参考资料

Drezner, D. W. (2024). How everything became national security. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-everything-became-national-security-drezner