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第24章 斯诺登上天安门！中美解冻北京城(24)
由于中苏边境冲突后，苏联已把持续的军事集结当成对中国政策的一个中心组成部分，因而在最初考虑中国问题时，尼克松政府最担心的是中国的软弱，他们害怕苏联通过征服中国将会从根本上改善它本身在国际力量均衡中的地位，而对美国不利。基辛格认为：“如果莫斯科得逞，使北京屈服而陷于无能为力的地步，苏联的全部军事压力就要转向西方。在那种情况下，苏联冷酷无情，而美国软弱无力，那就会促使日本和西欧去迁就苏联的其他要求，至于苏联周围的许多小国那就更不用说了。”
于是，三角外交的首要任务就是确保三角关系不要瓦解，如果这个任务得以完成，那么苏联同中国的“纠缠”就有可能成为遏制苏联的工具。正如1971年10月，基辛格第二次到中国前对尼克松所说的那样：“我们要使我们的对华政策向莫斯科显示一下，它不能代表所有的共产主义国家说话；同我们达成协议对他们是有利的；他们必须考虑美国与中华人民共和国合作的可能性――这一切并没有过分触犯苏联的偏执狂。我们这次对中国采取主动行动得到的最大的好处也许就是对苏联的影响。”
基辛格认为，三角外交战略的运用，一是“要塑造一个全球的均衡”，这种“均衡可以保证大国之间的稳定”；二是利用美国同中国建立友好关系的前景，以便在解决越战问题上得到苏联的帮助，“借助于三角外交来解决战争是可能的。这两个共产党强国，都因为害怕我们可能全力以赴地支持其中一个，而不能在越南问题上冒和我们决裂的风险，这一点已经是明确无疑了。”
1971年7月，基辛格秘密访华使三角关系公开化，从此，三国政府就不得不在计划他们的政策时考虑到结成新的联盟的可能性。当接到访华的邀请时，基辛格向尼克松夸口说：“现在形势变了，我们开始见到国际新秩序的轮廓了……我们现在已完成这件事，我们已经把各部分全都连接在一起了。”
基辛格认为，三角关系建立起来后，需要非常小心谨慎地把中苏之间的敌意转化为对美国有利的条件。“这场游戏的名称就叫做均势”，“这是一场有三方参加的游戏，然而任何简单化都有可能导致一场大灾难。如果我们表现出犹豫不决或倾向于莫斯科，北京就会被迫与苏联和解。然而，如果我们采纳中国的看法，我们甚至可能不是在帮助北京，实际上，我们可能会诱使苏联对中国发动一场先发制人的进攻，从而面临巨大危险的后果。”而要实行他提出的这样一种建立在难以捉摸、微妙、均衡、不带任何感情色彩等基础上的政策，并且还要在中苏两边都得到最大限度的好处，最行之有效的方法就是走一条中间路线。基辛格打中国牌取得成功的证明之一就是美苏关于柏林和限制进攻性战略武器的谈判在“陷入僵局达好几个月后像魔术一般地解冻了”，而且苏联人很快向尼克松发出了访问莫斯科的正式邀请，甚至三个月前苏联就这样访问所提出的一些条件也取消了。
总之，在尼克松―基辛格时代，美国外交政策的重要特点之一是更加注意地缘政治方面的考虑和推行均势外交。他们认为，利用中苏分歧，实现美中和解，不仅会使美国在全球战略上得到巨大的好处，而且还能制衡苏联，这在具有历史意义的上海公报中得到了充分的体现：“任何一方都不应该在亚洲太平洋地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力。”这一声明微妙而又明确地表明了中美两国反对苏联推行扩张主义的共同利益和立场。
由于尼克松政府对华政策的调整及美中的和解，美国在对苏关系上获得了巨大的好处，它不仅加强了美国对付苏联的实力，而且还使苏联不得不在70年代加紧同美国实行缓和，使美国在全球力量的重新组合中获得了战略上的种种利益，在国际舞台上取得了相对的主动。但是，利用中国因素来实现其对苏政策方面的目标还是有种种困难和局限性的。
首先，尼克松政府内部存在分歧。以尼克松和基辛格为代表的一些人主张以发展美中关系来制衡苏联，认为这会促使苏联更加愿意同美国和解。但政府内也有一些人主张应把改善美苏关系置于优先地位，他们认为任何改善对华关系的努力都可能使美苏合作告吹。正是由于这样，当美中关系处于十分微妙的时刻，尼克松政府在对华政策上不时出现一些自相矛盾的看法，造成了政策上的一些混乱。
其次，虽然尼克松政府要借助中国的力量来抗衡苏联，但他并未改变把中国作为敌对性国家的政策。1969年3月，在就部署反弹道导弹问题作出决定时，尼克松仍强调需要对付中国可能的核攻击。3月14日，在宣布决定时他说：“我认为苏联同我们一样，不愿把他们的国家置于中共潜在的威胁之下。”这种说法实际上表明在遏制中国方面美苏还是有共同的利益。
第三，利用中国因素制衡苏联还要受到美苏关系的制约。尽管基于美中两国对苏联威胁的共同担忧实现了双方的和解，但尼克松政府极力避免给人以美中联合反苏的印象，基辛格多次表明：“我们并不想与中国联合起来和苏联进行挑衅性的对抗。”在中美双方和解后，尼克松政府又希望通过改善美苏关系，使它的对华和对苏政策得到某种平衡，并使美中和解不致损害美苏缓和的利益。
第四，尼克松政府利用中国因素制衡苏联的政策存在着根本的矛盾。他试图利用苏联对美中合作的担心，压苏联以妥协姿态同美国谈判与合作，以便在有利于美国的条件下实现美苏缓和。但中国也要制约美苏缓和，防止它们合谋反对中国。因此，中国的安全利益同美苏缓和之间的矛盾使尼克松政府处于左右为难的境地，使它不得不谨慎从事，在美中关系和美苏关系两方面都不能走得太远。
福特雷声大，雨点小
福特入主白宫时，美苏缓和正面临严峻考验，对其打击最沉重的无疑是“水门”事件。此时，共和党政府在国内外已失去了为推行缓和政策所必须的那种政治上强有力地位，在几乎两年半的时间里，福特政府无论是在处理和苏联还是中国的关系方面都没有什么新的东西。不可否认，苏联由于对中国的担忧而产生的不安全感加强了美国在谈判中的地位，这种全球力量的均衡的改变是尼克松和基辛格的最重要成就。的确，同一个20多年来与美国处于敌对状态的没有邦交的亚洲大国――中华人民共和国建立起新的关系，不仅是尼克松外交政策中具有历史意义的最重要的突破，而且也是战后美国外交史上一个惊人的转折。
但是，苏联对此问题的担忧并未随着它对缓和发生兴趣而终止，它为处理中国问题所采取的军事措施不应仅仅被看作是反华，这些措施也有针对美国的意图。苏联为针对中国的持续的军事集结不仅充实了它的现代武器库，并且还日益增强了苏联抵抗美国及其盟国的能力。
另一方面，在美国国内反对缓和的势力正在增长，在国会，以参议员杰克逊为代表的强硬派坚持把给予苏联最惠国待遇同要求苏联放宽犹太人移民联系起来的做法使缓和上空笼罩阴云。在政府内，以国防部长施莱辛格为代表的反对缓和的势力强调苏联的威胁，要求建立强大的国防力量，并在战略武器谈判中采取强硬立场。
1975年，美国国内就中国在美国对苏战略中的作用展开了一场辩论，其中关键的问题是中美军事关系。以杰克逊和施莱辛格为代表的强硬派主张联合中国对付苏联。他们认为，向中国出售某些先进武器或转让某些先进军事技术，可以增强中国的军事力量，提高中国遏制苏联的能力，在远东更多地牵制苏联的常规兵力，减少其在西线对北约的压力，而且和中国建立军事关系，还可以迫使苏联在限制战略武器谈判和其他双边关系方面作出让步，并且还能增加中苏间的猜疑和紧张，使中国采取倾向美国的政策，防止中苏和好。然而，负责掌管美国外交的以基辛格为代表的缓和派则对此持谨慎态度，作为基辛格的地缘政治战略，就是要利用苏联对美中联合抗苏的担忧来压苏联作出妥协。他认为，发展同中国的军事关系不是以此来过分刺激苏联，使其对美国采取更加强硬的方针，危及美苏缓和，而仅仅是增强美国在对苏关系中的地位，发展同中国的关系必须服从与苏联的缓和这一利益。
在强硬派的压力下，1975年12月，福特和基辛格访华时不得不朝着和中国建立军事关系的方向作出了一个姿态，他们赞同英国向中国出售喷气飞机发动机并在西安建立一个制造发动机的工厂。
1976年是个不祥之年。首先，由于苏联加紧干涉安哥拉，美苏限制战略武器谈判中的僵局迟迟不能打破，福特―基辛格的缓和路线遇到了严重的挑战。其次，这一年恰逢美国大选，从年初起，情况就极不利于福特的竞选连任。两党保守派和自由派中的“新保守派”民主党人正联合起来对缓和发起攻击。为此，福特政府不得不对限制战略武器谈判采取更为谨慎的态度，到3月，限制战略武器条约实际上已被搁置起来。3月5日，福特在一次讲话中宣布：“我们将忘掉使用缓和这个词。”从此，福特政府开始以“实力求和平”的政策取代了缓和政策，在美苏关系的各个领域里，美国也开始执行较以前强硬的政策。
此时的中国也发生了巨大的变化。周恩来总理和毛泽东主席相继逝世，邓小平被解除了领导职务。福特政府是密切地注视着中国政局的变化，他们担心中国领导层的变动会导致中国政策的改变而不利于美国。为此，美国通过继续支持中国反对苏联的威胁以及加强同中国的军事合作来表明它对中美关系的立场。10月12日，国家安全委员会批准向中国出售两部具有军事用途的Cyper-72型电子计算机，以此作为在中美军事合作方面的进一步行动。
虽然如此，福特政府在支持中国反对苏联威胁方面仍然是小心谨慎的，其支持也主要是停留在口头上，它并不意味着美国将采取联华反苏的方针。相反，福特政府不愿因中美关系的发展尤其是中美在军事上的合作促使苏联作出强烈反应，从而危及美苏关系。1976年9月，基辛格还在一次谈话中否认了施莱辛格关于可能向中国出售武器的建议，他说：“我们从未同中国就防务问题进行过讨论，我预计今后也不会有这种讨论。”由于美国对苏和对华政策间的相互制约，使福特政府不得不谨慎从事，其结果是在对苏与对华关系两方面都进退两难，难以取得重大进展。此时，中美关系甚至出现了某种停滞不前的现象，尤其是在实现关系正常化方面没能取得突破。
卡特的“中国牌”打得越来越高明
1977年1月，卡特一上台就在处理对外政策的方法上显示出对基辛格的现实政治相当反感，他在作总统候选人时就曾抨击过它，他提出以加强美欧日三边同盟和改善同第三世界国家的关系来阻遏苏联的扩张，维护美国在世界各地的既得利益。卡特对国务卿万斯第一次出访中国前所作的指示中就表达了与过去对外政策决裂的意向：“我们不能奉承他们。”卡特说，“不能像尼克松和基辛格那样做。”万斯本人也表达了这种在不使苏联受损害的情况下与中国发展关系以获取某些三角利益的后现实政治的观点。他认为美国和中苏两个对手的关系不一定要联系在一起，他赞成同中国关系正常化，因为中国“是一个将在20世纪的最后25年中起重要作用的大国，而不仅仅是一个能成为对苏联的一种有益的抗衡的国家”。但实际上，万斯开始把同中国的关系看作是对美苏关系不断增加的威胁。
然而另一方面，卡特政府又继续推行尼克松―福特―基辛格的缓和政策，希望以此来谋求一个稳定的世界局面。他上任之初就致信勃列日涅夫，表示要“在互惠、相互尊重和互利的基础上同苏联改善关系”，希望尽早举行美苏最高级会谈。在军备控制方面，卡特政府也迫切需要同苏联达成第二阶段限制战略武器协定，以稳定业已形成的美苏战略均势。
由于卡特政府对于推行美苏缓和并没一个明确和统一的方针，以国务卿万斯为代表的一派更多地重视美苏合作的可能性，以国家安全事务助理布热津斯基为代表的一派则强调美苏竞争的一面。因此，美国在处理战略三角关系上具有了新的特色：因在对待中苏两国其中一国的政策上的意见不一致影响到对另一国的政策制定。
此外，卡特的人权外交同他的缓和政策也是矛盾的。人权外交反映了民主党的理想主义外交政策传统和卡特本人强烈的道德观。这和尼克松―基辛格的现实主义外交政策形成了鲜明对照。在苏联看来，卡特的人权外交对苏联的国内政治构成了巨大挑战，因而它同缓和精神是不一致的。
在卡特政府执政的第一年，他把中美关系放在了美苏关系之后。他希望先和苏联达成限制战略武器协议，然后再解决中美关系正常化问题。但布热津斯基却主张利用“中国牌”来推动美苏关系。1977年3月，当万斯访苏时被苏联拒绝了美国提出的关于限制战略武器问题的建议并谴责卡特的人权外交后，国家安全委员会、国防部和中央情报局的官员赞成同中国建立军事关系，以此对苏联施压。但万斯和国务院的官员则反对这样做，他们认为这会对苏联太有挑衅性，他们不希望中美关系的发展妨碍美苏缓和以及限制战略武器谈判取得进展。1977年，美国政府内部的争论以拒绝打“中国牌”而告终，万斯一派取得了暂时的胜利。
到了1978年，形势的变化却迫使卡特政府开始对苏联采取较以前强硬的路线。
首先，苏联和古巴对非洲三角的干涉及苏联相继在阿富汗、南也门、印度支那等地连连得手严重地威胁到美国的全球利益，迫使美国政府不得不采取措施，加强同苏联的抗争。
其次，苏联在限制战略武器谈判中的不妥协态度和它在第三世界的行为，使卡特在国内受到越来越大的压力，其缓和政策也受到更多的批评。人们要求他增加防务开支，在军控谈判中持更为强硬的立场，而且对苏联在非洲的干涉作出强有力的反应。
第三，中国政府也激烈地批评美国国内的“绥靖主义”思潮，指责美国政府的一些人企图使苏联转向东方，以牺牲其他国家安全的办法来使自己解除来自苏联的威胁。
1978年3月17日，卡特在韦克福雷斯特大学发表了主要由布热津斯基起草的演说，他着重指出，由于苏联加速发展军事力量，美国有必要加强自身的军事建设，以适应安全方面的需要，美国“不会允许任何其他国家取得对我们的军事优势”，“如果苏联不在发展核武器和其他地区冲突中表现克制，美国公众对美苏合作的支持必将大大削弱。”这篇讲话标志着美国政府开始调整对苏政策。
为此，美国政府采取了一系列实际步骤：增加了北约的防务预算；推动埃以和解，削弱苏联在中东的影响；加紧向非洲和中东一些国家提供经济、军事援助以及放慢从南朝鲜撤军。其中最重要的措施之一是进一步调整对华政策，加快实现美中关系正常化。这几乎成了美国政府当时用来对付苏联惟一有效的一张牌。卡特本人此时也看到了中国潜在的价值：“与中国建立友好关系更令人感兴趣的潜在利益之一是中国具有暗中支配一些第三世界国家的能力，而对这些国家我们却难以与之建立联系。”
1978年4月，卡特宣布美国承认一个中国的概念，同中国建立正式外交关系符合美国的最大利益。他不顾万斯的反对，派布热津斯基于1978年5月访华，这标志着美国愿意加快与中国关系正常化的步伐。访问期间，布热津斯基表示，“美国并不把它同中国的关系看作权宜之计。我们认识到中国决心抵抗任何国家寻求建立全球霸权或地区霸权的努力，我们也有这种决心”。他还表示美国愿意接受中国提出的建交三原则。中美双方还讨论了向中国出售与军事有关的技术和西方武器问题，美方还向中方详细介绍了关于美苏第二阶段限制战略武器谈判的情况。这次访问是中美关系正常化进程中一个新的转折点，双方在战略观点上的一致也使停滞不前的中美关系获得了新的推动力。此后，中美双方经过半年的谈判，终于达成协议，建立起了正式外交关系。这为70年代末在苏联咄咄逼人的扩张形势下中美联合抗苏格局的出现准备了条件。
然而，尽管中美建交大大改善了美国在同苏联对抗中的地位，但是，卡特在打“中国牌”方面仍然是有限度的。其中主要的原因有：
第一，美国政府并没有放弃对苏缓和的基本方针。卡特希望在中美建交后，通过和苏联达成新协议来保持美国在中苏间的平稳，并且实现美苏首脑会晤，提高自己的政治地位，为竞选连任创造条件。
第二，美中关系的发展在美国国内遇到了很大的政治压力。美中建交后不久，美国方面很快从建交公报所宣布的立场后退了。1979年1月26日，卡特向美国国会提交了《与台湾关系法》，4月10日，在参众两院分别通过该法后，卡特签署了这一法案，使之成为美国法律。《与台湾关系法》多处违背中美建交公报，它实际上使美国继续为台湾的“安全”承担义务，从而损害了中美关系正常化的政治基础，为中美关系的继续发展制造了严重的障碍。这就不能不使美国借助中国抗衡苏联的方针受到很大的削弱。
于是，三角外交的首要任务就是确保三角关系不要瓦解，如果这个任务得以完成，那么苏联同中国的“纠缠”就有可能成为遏制苏联的工具。正如1971年10月，基辛格第二次到中国前对尼克松所说的那样：“我们要使我们的对华政策向莫斯科显示一下，它不能代表所有的共产主义国家说话；同我们达成协议对他们是有利的；他们必须考虑美国与中华人民共和国合作的可能性――这一切并没有过分触犯苏联的偏执狂。我们这次对中国采取主动行动得到的最大的好处也许就是对苏联的影响。”
基辛格认为，三角外交战略的运用，一是“要塑造一个全球的均衡”，这种“均衡可以保证大国之间的稳定”；二是利用美国同中国建立友好关系的前景，以便在解决越战问题上得到苏联的帮助，“借助于三角外交来解决战争是可能的。这两个共产党强国，都因为害怕我们可能全力以赴地支持其中一个，而不能在越南问题上冒和我们决裂的风险，这一点已经是明确无疑了。”
1971年7月，基辛格秘密访华使三角关系公开化，从此，三国政府就不得不在计划他们的政策时考虑到结成新的联盟的可能性。当接到访华的邀请时，基辛格向尼克松夸口说：“现在形势变了，我们开始见到国际新秩序的轮廓了……我们现在已完成这件事，我们已经把各部分全都连接在一起了。”
基辛格认为，三角关系建立起来后，需要非常小心谨慎地把中苏之间的敌意转化为对美国有利的条件。“这场游戏的名称就叫做均势”，“这是一场有三方参加的游戏，然而任何简单化都有可能导致一场大灾难。如果我们表现出犹豫不决或倾向于莫斯科，北京就会被迫与苏联和解。然而，如果我们采纳中国的看法，我们甚至可能不是在帮助北京，实际上，我们可能会诱使苏联对中国发动一场先发制人的进攻，从而面临巨大危险的后果。”而要实行他提出的这样一种建立在难以捉摸、微妙、均衡、不带任何感情色彩等基础上的政策，并且还要在中苏两边都得到最大限度的好处，最行之有效的方法就是走一条中间路线。基辛格打中国牌取得成功的证明之一就是美苏关于柏林和限制进攻性战略武器的谈判在“陷入僵局达好几个月后像魔术一般地解冻了”，而且苏联人很快向尼克松发出了访问莫斯科的正式邀请，甚至三个月前苏联就这样访问所提出的一些条件也取消了。
总之，在尼克松―基辛格时代，美国外交政策的重要特点之一是更加注意地缘政治方面的考虑和推行均势外交。他们认为，利用中苏分歧，实现美中和解，不仅会使美国在全球战略上得到巨大的好处，而且还能制衡苏联，这在具有历史意义的上海公报中得到了充分的体现：“任何一方都不应该在亚洲太平洋地区谋求霸权，每一方都反对任何其他国家或国家集团建立这种霸权的努力。”这一声明微妙而又明确地表明了中美两国反对苏联推行扩张主义的共同利益和立场。
由于尼克松政府对华政策的调整及美中的和解，美国在对苏关系上获得了巨大的好处，它不仅加强了美国对付苏联的实力，而且还使苏联不得不在70年代加紧同美国实行缓和，使美国在全球力量的重新组合中获得了战略上的种种利益，在国际舞台上取得了相对的主动。但是，利用中国因素来实现其对苏政策方面的目标还是有种种困难和局限性的。
首先，尼克松政府内部存在分歧。以尼克松和基辛格为代表的一些人主张以发展美中关系来制衡苏联，认为这会促使苏联更加愿意同美国和解。但政府内也有一些人主张应把改善美苏关系置于优先地位，他们认为任何改善对华关系的努力都可能使美苏合作告吹。正是由于这样，当美中关系处于十分微妙的时刻，尼克松政府在对华政策上不时出现一些自相矛盾的看法，造成了政策上的一些混乱。
其次，虽然尼克松政府要借助中国的力量来抗衡苏联，但他并未改变把中国作为敌对性国家的政策。1969年3月，在就部署反弹道导弹问题作出决定时，尼克松仍强调需要对付中国可能的核攻击。3月14日，在宣布决定时他说：“我认为苏联同我们一样，不愿把他们的国家置于中共潜在的威胁之下。”这种说法实际上表明在遏制中国方面美苏还是有共同的利益。
第三，利用中国因素制衡苏联还要受到美苏关系的制约。尽管基于美中两国对苏联威胁的共同担忧实现了双方的和解，但尼克松政府极力避免给人以美中联合反苏的印象，基辛格多次表明：“我们并不想与中国联合起来和苏联进行挑衅性的对抗。”在中美双方和解后，尼克松政府又希望通过改善美苏关系，使它的对华和对苏政策得到某种平衡，并使美中和解不致损害美苏缓和的利益。
第四，尼克松政府利用中国因素制衡苏联的政策存在着根本的矛盾。他试图利用苏联对美中合作的担心，压苏联以妥协姿态同美国谈判与合作，以便在有利于美国的条件下实现美苏缓和。但中国也要制约美苏缓和，防止它们合谋反对中国。因此，中国的安全利益同美苏缓和之间的矛盾使尼克松政府处于左右为难的境地，使它不得不谨慎从事，在美中关系和美苏关系两方面都不能走得太远。
福特雷声大，雨点小
福特入主白宫时，美苏缓和正面临严峻考验，对其打击最沉重的无疑是“水门”事件。此时，共和党政府在国内外已失去了为推行缓和政策所必须的那种政治上强有力地位，在几乎两年半的时间里，福特政府无论是在处理和苏联还是中国的关系方面都没有什么新的东西。不可否认，苏联由于对中国的担忧而产生的不安全感加强了美国在谈判中的地位，这种全球力量的均衡的改变是尼克松和基辛格的最重要成就。的确，同一个20多年来与美国处于敌对状态的没有邦交的亚洲大国――中华人民共和国建立起新的关系，不仅是尼克松外交政策中具有历史意义的最重要的突破，而且也是战后美国外交史上一个惊人的转折。
但是，苏联对此问题的担忧并未随着它对缓和发生兴趣而终止，它为处理中国问题所采取的军事措施不应仅仅被看作是反华，这些措施也有针对美国的意图。苏联为针对中国的持续的军事集结不仅充实了它的现代武器库，并且还日益增强了苏联抵抗美国及其盟国的能力。
另一方面，在美国国内反对缓和的势力正在增长，在国会，以参议员杰克逊为代表的强硬派坚持把给予苏联最惠国待遇同要求苏联放宽犹太人移民联系起来的做法使缓和上空笼罩阴云。在政府内，以国防部长施莱辛格为代表的反对缓和的势力强调苏联的威胁，要求建立强大的国防力量，并在战略武器谈判中采取强硬立场。
1975年，美国国内就中国在美国对苏战略中的作用展开了一场辩论，其中关键的问题是中美军事关系。以杰克逊和施莱辛格为代表的强硬派主张联合中国对付苏联。他们认为，向中国出售某些先进武器或转让某些先进军事技术，可以增强中国的军事力量，提高中国遏制苏联的能力，在远东更多地牵制苏联的常规兵力，减少其在西线对北约的压力，而且和中国建立军事关系，还可以迫使苏联在限制战略武器谈判和其他双边关系方面作出让步，并且还能增加中苏间的猜疑和紧张，使中国采取倾向美国的政策，防止中苏和好。然而，负责掌管美国外交的以基辛格为代表的缓和派则对此持谨慎态度，作为基辛格的地缘政治战略，就是要利用苏联对美中联合抗苏的担忧来压苏联作出妥协。他认为，发展同中国的军事关系不是以此来过分刺激苏联，使其对美国采取更加强硬的方针，危及美苏缓和，而仅仅是增强美国在对苏关系中的地位，发展同中国的关系必须服从与苏联的缓和这一利益。
在强硬派的压力下，1975年12月，福特和基辛格访华时不得不朝着和中国建立军事关系的方向作出了一个姿态，他们赞同英国向中国出售喷气飞机发动机并在西安建立一个制造发动机的工厂。
1976年是个不祥之年。首先，由于苏联加紧干涉安哥拉，美苏限制战略武器谈判中的僵局迟迟不能打破，福特―基辛格的缓和路线遇到了严重的挑战。其次，这一年恰逢美国大选，从年初起，情况就极不利于福特的竞选连任。两党保守派和自由派中的“新保守派”民主党人正联合起来对缓和发起攻击。为此，福特政府不得不对限制战略武器谈判采取更为谨慎的态度，到3月，限制战略武器条约实际上已被搁置起来。3月5日，福特在一次讲话中宣布：“我们将忘掉使用缓和这个词。”从此，福特政府开始以“实力求和平”的政策取代了缓和政策，在美苏关系的各个领域里，美国也开始执行较以前强硬的政策。
此时的中国也发生了巨大的变化。周恩来总理和毛泽东主席相继逝世，邓小平被解除了领导职务。福特政府是密切地注视着中国政局的变化，他们担心中国领导层的变动会导致中国政策的改变而不利于美国。为此，美国通过继续支持中国反对苏联的威胁以及加强同中国的军事合作来表明它对中美关系的立场。10月12日，国家安全委员会批准向中国出售两部具有军事用途的Cyper-72型电子计算机，以此作为在中美军事合作方面的进一步行动。
虽然如此，福特政府在支持中国反对苏联威胁方面仍然是小心谨慎的，其支持也主要是停留在口头上，它并不意味着美国将采取联华反苏的方针。相反，福特政府不愿因中美关系的发展尤其是中美在军事上的合作促使苏联作出强烈反应，从而危及美苏关系。1976年9月，基辛格还在一次谈话中否认了施莱辛格关于可能向中国出售武器的建议，他说：“我们从未同中国就防务问题进行过讨论，我预计今后也不会有这种讨论。”由于美国对苏和对华政策间的相互制约，使福特政府不得不谨慎从事，其结果是在对苏与对华关系两方面都进退两难，难以取得重大进展。此时，中美关系甚至出现了某种停滞不前的现象，尤其是在实现关系正常化方面没能取得突破。
卡特的“中国牌”打得越来越高明
1977年1月，卡特一上台就在处理对外政策的方法上显示出对基辛格的现实政治相当反感，他在作总统候选人时就曾抨击过它，他提出以加强美欧日三边同盟和改善同第三世界国家的关系来阻遏苏联的扩张，维护美国在世界各地的既得利益。卡特对国务卿万斯第一次出访中国前所作的指示中就表达了与过去对外政策决裂的意向：“我们不能奉承他们。”卡特说，“不能像尼克松和基辛格那样做。”万斯本人也表达了这种在不使苏联受损害的情况下与中国发展关系以获取某些三角利益的后现实政治的观点。他认为美国和中苏两个对手的关系不一定要联系在一起，他赞成同中国关系正常化，因为中国“是一个将在20世纪的最后25年中起重要作用的大国，而不仅仅是一个能成为对苏联的一种有益的抗衡的国家”。但实际上，万斯开始把同中国的关系看作是对美苏关系不断增加的威胁。
然而另一方面，卡特政府又继续推行尼克松―福特―基辛格的缓和政策，希望以此来谋求一个稳定的世界局面。他上任之初就致信勃列日涅夫，表示要“在互惠、相互尊重和互利的基础上同苏联改善关系”，希望尽早举行美苏最高级会谈。在军备控制方面，卡特政府也迫切需要同苏联达成第二阶段限制战略武器协定，以稳定业已形成的美苏战略均势。
由于卡特政府对于推行美苏缓和并没一个明确和统一的方针，以国务卿万斯为代表的一派更多地重视美苏合作的可能性，以国家安全事务助理布热津斯基为代表的一派则强调美苏竞争的一面。因此，美国在处理战略三角关系上具有了新的特色：因在对待中苏两国其中一国的政策上的意见不一致影响到对另一国的政策制定。
此外，卡特的人权外交同他的缓和政策也是矛盾的。人权外交反映了民主党的理想主义外交政策传统和卡特本人强烈的道德观。这和尼克松―基辛格的现实主义外交政策形成了鲜明对照。在苏联看来，卡特的人权外交对苏联的国内政治构成了巨大挑战，因而它同缓和精神是不一致的。
在卡特政府执政的第一年，他把中美关系放在了美苏关系之后。他希望先和苏联达成限制战略武器协议，然后再解决中美关系正常化问题。但布热津斯基却主张利用“中国牌”来推动美苏关系。1977年3月，当万斯访苏时被苏联拒绝了美国提出的关于限制战略武器问题的建议并谴责卡特的人权外交后，国家安全委员会、国防部和中央情报局的官员赞成同中国建立军事关系，以此对苏联施压。但万斯和国务院的官员则反对这样做，他们认为这会对苏联太有挑衅性，他们不希望中美关系的发展妨碍美苏缓和以及限制战略武器谈判取得进展。1977年，美国政府内部的争论以拒绝打“中国牌”而告终，万斯一派取得了暂时的胜利。
到了1978年，形势的变化却迫使卡特政府开始对苏联采取较以前强硬的路线。
首先，苏联和古巴对非洲三角的干涉及苏联相继在阿富汗、南也门、印度支那等地连连得手严重地威胁到美国的全球利益，迫使美国政府不得不采取措施，加强同苏联的抗争。
其次，苏联在限制战略武器谈判中的不妥协态度和它在第三世界的行为，使卡特在国内受到越来越大的压力，其缓和政策也受到更多的批评。人们要求他增加防务开支，在军控谈判中持更为强硬的立场，而且对苏联在非洲的干涉作出强有力的反应。
第三，中国政府也激烈地批评美国国内的“绥靖主义”思潮，指责美国政府的一些人企图使苏联转向东方，以牺牲其他国家安全的办法来使自己解除来自苏联的威胁。
1978年3月17日，卡特在韦克福雷斯特大学发表了主要由布热津斯基起草的演说，他着重指出，由于苏联加速发展军事力量，美国有必要加强自身的军事建设，以适应安全方面的需要，美国“不会允许任何其他国家取得对我们的军事优势”，“如果苏联不在发展核武器和其他地区冲突中表现克制，美国公众对美苏合作的支持必将大大削弱。”这篇讲话标志着美国政府开始调整对苏政策。
为此，美国政府采取了一系列实际步骤：增加了北约的防务预算；推动埃以和解，削弱苏联在中东的影响；加紧向非洲和中东一些国家提供经济、军事援助以及放慢从南朝鲜撤军。其中最重要的措施之一是进一步调整对华政策，加快实现美中关系正常化。这几乎成了美国政府当时用来对付苏联惟一有效的一张牌。卡特本人此时也看到了中国潜在的价值：“与中国建立友好关系更令人感兴趣的潜在利益之一是中国具有暗中支配一些第三世界国家的能力，而对这些国家我们却难以与之建立联系。”
1978年4月，卡特宣布美国承认一个中国的概念，同中国建立正式外交关系符合美国的最大利益。他不顾万斯的反对，派布热津斯基于1978年5月访华，这标志着美国愿意加快与中国关系正常化的步伐。访问期间，布热津斯基表示，“美国并不把它同中国的关系看作权宜之计。我们认识到中国决心抵抗任何国家寻求建立全球霸权或地区霸权的努力，我们也有这种决心”。他还表示美国愿意接受中国提出的建交三原则。中美双方还讨论了向中国出售与军事有关的技术和西方武器问题，美方还向中方详细介绍了关于美苏第二阶段限制战略武器谈判的情况。这次访问是中美关系正常化进程中一个新的转折点，双方在战略观点上的一致也使停滞不前的中美关系获得了新的推动力。此后，中美双方经过半年的谈判，终于达成协议，建立起了正式外交关系。这为70年代末在苏联咄咄逼人的扩张形势下中美联合抗苏格局的出现准备了条件。
然而，尽管中美建交大大改善了美国在同苏联对抗中的地位，但是，卡特在打“中国牌”方面仍然是有限度的。其中主要的原因有：
第一，美国政府并没有放弃对苏缓和的基本方针。卡特希望在中美建交后，通过和苏联达成新协议来保持美国在中苏间的平稳，并且实现美苏首脑会晤，提高自己的政治地位，为竞选连任创造条件。
第二，美中关系的发展在美国国内遇到了很大的政治压力。美中建交后不久，美国方面很快从建交公报所宣布的立场后退了。1979年1月26日，卡特向美国国会提交了《与台湾关系法》，4月10日，在参众两院分别通过该法后，卡特签署了这一法案，使之成为美国法律。《与台湾关系法》多处违背中美建交公报，它实际上使美国继续为台湾的“安全”承担义务，从而损害了中美关系正常化的政治基础，为中美关系的继续发展制造了严重的障碍。这就不能不使美国借助中国抗衡苏联的方针受到很大的削弱。
