第5章“爱养百姓”“全盛之时”(1)
第一节蠲租减赋普免全国钱粮。
一、民有恒产“本固邦宁”。
乾隆皇帝弘历多次下达抚爱百姓的谕旨，宣布自己即位以来，便“以爱养百姓为心”，为了“加意培养元元”，“爱养黎元”，“加惠元元”，“爱养民生”而“朝乾夕惕”，日夜操劳，励精图治，革弊兴利。《清高宗实录》卷14，页5，卷90，页19，卷161，页1，卷172，页34，卷242，页9，卷243，页7.为什么乾隆帝如此地“爱养百姓”？这些话是言而不行的陈词滥调，还是略有实情？看来还需仔细分析他的一道重要谕旨。
雍正十三年九月二十五日，刚即帝位二十二天的乾隆皇帝给庄亲王允禄、果亲王允礼、大学士鄂尔泰与张廷玉等总理事务王大臣下了一道类似施政纲领的十分重要的长谕，现摘录如下：
“从来帝王抚育区夏之道，惟在教养两端。盖天生民而立之君，原以代天地左右斯民，广其怀保，人君一身，实亿兆群生所托命也。书称正德利用，厚生惟和，又云惟土物爱厥心臧。盖恒产恒心，相为维系，仓廪实而知礼义，理所固然，则夫教民之道，必先之以养民，惟期顺天因地，养欲给求，俾黎民饱食？衣，太平有象，民气和乐，民心自顺，民生优裕，民质自驯，返朴还淳之俗可致，庠序孝悌之教可兴，礼义廉耻之行可敦也。……皇祖圣祖仁皇帝，六十余年，久道化成，重熙累洽，所以惠养元元，礼陶乐淑者，至周至备。惟是国家承平日久，生齿日繁，在京八旗及各省人民，滋生繁衍，而地不加广，此民用所以难充，民产所以难制也。……今朕缵承大统，身为人主，衣租食税，……安忍己垂裳而听天下之民之有寒不得衣，己玉食而听天下之民有饥不得食者乎。……朕日夜兢兢，时廑本固邦宁之至虑。……爰赖中外诸臣，共体朕心，以成朕志，于民生日用所由阜成，民生乐利所由丰豫之处，在在求其实际，事事谋其久远，……勿民生以厚己生……”《清高宗实录》卷3，页30―33.
乾隆帝在这道诏谕中，讲了四个问题。其一，“本固邦宁”。他着重指出，自己日夜操劳，兢兢业业，“时廑本固邦宁之至虑”，时时刻刻考虑本固邦宁之事。他在策试天下贡生之制书中又强调说：“盖君之于民，其犹舟之于水耶。舟不能离水而成其功，人主亦不能离民而成其治。”《清高宗实录》卷164，页1、2.这君民之间的舟水关系，最早是唐太宗李世民提出来的。太宗教导太子李治说：“舟所以比人君，水所以比黎庶，水能载舟，亦能覆舟”。李世民的这一名言，是在正确总结隋炀帝杨广因残暴荒淫劳民虐民而亡国的经验教训时讲的，从此以后，成为后代欲图有所作为的君主的座右铭。乾隆帝引用前朝“本固邦宁”与君民犹如舟水的铭言，就是讲要处理好君民关系，要“爱养元元”，要让百姓能够过上比较安定的日子，不致饥寒交迫，无以维生，铤而走险，揭竿起义，危及大清王朝。
他这样说，是因为确有前车之鉴。汉唐以来中原王朝兴衰之例姑且不谈，就以清朝而言，这位每日必读太祖、太宗、世祖、圣祖、世宗五朝实录的乾隆皇帝，对本朝之龙兴、开国、安邦、治国的历史，是十分熟悉的。《清太宗实录》卷三记载得非常清楚：天聪元年(1627年)，由于“国中大饥，斗米价银八两，人有相食者”，因而“盗贼繁兴，偷窃牛马，或行劫杀”。群臣奏请按律严惩，以图止息，太宗拒绝说，因“年饥乏食，致民不得已而为盗耳”。遂大发帑银，“散赈饥民”。《清圣祖实录》卷二百九十三、二百九十四、二百九十五记述朱一贵大起义情形时载称，台湾知府王珍纵役生事，滥捕无辜人民，游击周应党“纵番妄杀”，台民愤怒，朱一贵率众起义。康熙帝谕告台湾百姓说：尔等俱系内地之民，“或为饥寒所迫，或因不肖官员刻剥”，遂致生变，“原其致此之罪，俱在不肖官员”，尔等宜停战就抚。他又下旨，严厉斥责“台湾府文职官员平日并不爱民，但知图利苛索”，“但知肥己，刻剥小民，激变人心，聚众叛逆”，令将道职以下文官全部捉拿，审明后即行正法。这些活生生的事例，就是乾隆帝强调“本固邦宁”的历史依据。
其二，“恒产恒心”。乾隆帝认为，要想做到“本固邦宁”，就必须使民有恒产，因为，恒产与“恒心”是“相为维系”的，有了恒产，便能产生恒心，百姓有吃有穿，“饱食暖衣”，仓有余粮，才能“知礼义”，“民生优裕”，“民质自驯”，这样，民心顺，四海安宁，“太平有象”，如果民贫如洗，饥不得食，寒不得衣，哪怕酷刑滥杀，民亦将起而反抗，天下难以太平了。有一次举行仲春经筵时，讲官三泰、任兰枝讲解孟子的一个重要论点，谈到圣人治天下，“使有菽粟如水火，菽粟如水火，而民焉有不仁者”。乾隆帝完全赞同孟子之论，宣谕说：“民为邦本，安定的日子，不致饥寒交迫，无以维生，铤而走险，揭竿起义，危及大清王朝。
他这样说，是因为确有前车之鉴。汉唐以来中原王朝兴衰之例姑且不谈，就以清朝而言，这位每日必读太祖、太宗、世祖，圣祖，世宗五朝实录的乾隆皇帝，对本朝之龙兴、开国、安邦、治国的历史，是十分熟悉的。《清太宗实录》卷三记载得非常清楚：天聪元年(1627年)，由于“国中大饥，斗米价银八两，人有相食者”，因而“盗贼繁兴，偷窃牛马，或行劫杀”。群臣奏请按律严惩，以图止息，太宗拒绝说，因“年饥乏食，致民不得已而为盗耳”。遂大发帑银，，“散赈饥民”。《清圣祖实录》卷二百九十三、二百九十四、二百九十五记述朱一贵大起义情形时载称：台湾知府王珍纵役生事，滥捕无辜人民，游击周应党“纵番妄杀”，台民愤怒，朱一贵率众起义。康熙帝谕告台湾百姓说；尔等俱系内地之民，“或为饥寒所迫，或因不肖官员刻剥”，遂致生变，“原其致此之罪，俱在不肖官员”，尔等宜停战就抚。他又下旨，严厉斥责“台湾府文职官员古平日并不爱民，但知图利苛索”，“但知肥己，刻剥小民，激变人心，聚众叛逆”，令将道职以下文官全部捉拿，审明后即行正法。这些活生生的事例，就是乾隆帝强调“本固邦宁”的历史依据。TT其二，“恒产恒心”。乾隆帝认为，要想做到“本固邦宁”，就必须使民有恒产，因为，恒产与“恒心”是“相为维系”的，有了恒产，便能产生恒心，百姓有吃有穿，“饱食暖衣”，仓有余粮，才能“知礼义”，“民生优裕”，“民质自驯”，这样，民心顺，四海安宁，“太平有象”，如果民贫如洗，饥不得食，寒不得衣，哪怕酷刑滥杀，民亦将起而反抗，天下难以太平了。有一次举行仲春经筵时，讲官三泰，任兰枝讲解孟子的一个重要论点，谈到圣人治天下，“使有菽粟如水火，菽粟如水火，而民焉有不仁者”。乾隆帝完全赞同孟子之论，宜谕说：“民为邦本，食乃民天，菽粟如水火，斯民敦礼让之习，户有盈宁之象，仁风于是乎兴焉。” 《清高宗实录》卷86，页2.
其三，“生齿日繁”，“民用难充”。乾隆帝清醒地分析了当前形势，认为民间现状颇为严峻，在谕中着重指出，满汉人民“生齿日繁”，“地不加广”，人多地少，因而“民用难充”，“民产难制”。因为这是一道纲领性的谕旨，不可能详细阐述，所以他只这样原则性地讲了几句，话虽不多，却包含了丰富的内容，有在此前后大量的数字和事例为其依据。先就“生齿日繁”而言，这是乾隆朝的一大难题。明万历六年(1578年)，全国在册人口为一千零六十二万余户，六千零六十九万余口，经过明末清初长期征战，清顺治八年在册人丁下降为一千零六十三万余丁。康熙帝、雍正帝励精图治，人口逐渐增加，康熙六十一年在册人丁为二千五百三十万余丁，到雍正十二年又增加了一百一十余万丁。乾隆一朝，人口猛烈增长，乾隆六年在册人口为一亿四千三百四十余万人，二十七年突破两亿大关，为二亿零四十余万人，再过三年，又增加了六百五十余万人，此后还在迅速增长。
人口激增，田地却未能如此相应增加。明万历六年全国在册民田为七百零一万余顷，加上屯田五十九万顷和官田，约为七百七八十万顷。过了将近二百年，乾隆十八年全国在册民田七百零八万余顷，加上屯田、学田、旗地、官田，约为七百五十二万余顷，不仅没有增加，反而比万历六年减少了二十余万顷。当然，这是官方所载征收赋税之土地数，实际数字肯定还要更多，乾隆时的耕地总数必然超过了一百九十余年前万历六年的田地数量，但上引这些数字也可表明，田地增加的速度，远远不如人口滋生之快。
人多地少的直接后果，就是康熙中年以后，尤其是乾隆年间，社会生活中出现了两大令人震惊的奇怪现象，即地价上涨，粮食昂贵。以号称鱼米之乡的江苏无锡为例，顺治初，一亩良田不过卖银二三两，康熙年间涨至四五两，至乾隆初年，价又渐长，到二十九年、三十年，涨至七八两一亩，多者十余两一亩。湖南平江县朱谦益于康熙五十七年绝买田三十五亩，价银三十五两，乾隆十年绝卖予人，得银五百四十两，二十七年内，田价增长了十四倍。乾隆帝曾因谷米价昂专门下谕给各省督抚，询问其情和原因，督抚之奏，大同小异，皆一致认为粮价太贵，且与人多地少田贵密切相关。比如，江西巡抚开泰奏称：“米贵之故，……大抵由于生齿日繁，地方官奉行未善，各省田亩，初值银数两者，今值十数两。”云贵总督张允随说：“米贵之由，一在生齿日繁，一在积贮失剂。……天下沃野，首称巴蜀，在昔田多人少，米价极贱，雍正八九年间，每石尚止四五钱，今则动至一两外。……国家定蜀百余年，(外省去川之人)户口之增不下数十百万，而本地生聚，尚不在此数，一省如此，天下可知，此时势之不得不贵者。”贵州按察使介锡周呈称，雍正四年，“人烟疏散”，京斗米一石价银四钱五分，现人口日增，厂矿人员一二十万，米价上涨，丰年亦需七八九钱一石，歉岁则卖一两二钱至二两左右。②《清高宗实录》卷311，页28、29、44、46.署理湖北巡抚彭树葵说，康熙年间，“户口未繁”，上游之四川、湖南，“人少米多，商贩日至”，因此米价低贱，湖北“遂号称产米之乡”，现在户口增加，田价渐贵，粮价“年复一年，有长无落”。②湖南巡抚杨锡绂更道出了粮价、地价与土地兼并集中的内在联系，认为米谷之贵，主要由于“户口繁滋”和“田归富户”。他说：康熙年间，稻谷登场时，每石谷不过二三钱，雍正时需四五钱，今则必需五六钱，“盖户口多则需谷亦多”。清初，“地余于人，则地价贱”，“承平既久，人余于地，则地价贵”，以往每亩一二两者，今卖七八两。“近日田归富户者，大约十之五六，旧时有田之人，今俱为佃户，岁入难敷一年口食，必须买米接济”。《清高宗实录》卷311，页34―37；《清史列传》卷18，《杨锡绂传》。
其四，“勤政爱民”。乾隆帝认为，要想克服困难，使民有恒产恒心，达到“本固邦宁”，人君必须勤理国政，为民兴利，内外官员必须善体帝心，实现君之志愿，讲求利民富民之法，不得欺压百姓盘剥民人，“民生以厚己生”。他很了解贪官污吏损民利己的弊端，对此深恶痛绝。就在上述之谕下达后的第四月，乾隆元年正月初二日，他给总理事务王大臣下了一道专谕，责令督抚“务休养，戒废弛”。他首先强调说：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去其累民者”，使其能“各谋其生，各安其业”，然后才可见其富足之日。紧接着，他斥责督抚大臣或“以苛察为才能”，或昏庸寡识，为属员蒙蔽，以致“累民之事，往往而有”。他具体指出各种弊端：催征钱粮，“而差票之累，数倍于正额”，拘讯讼狱，“而株连之累，数倍于正犯”；抽分关税，“而落地、守口，给票、照票，民之受累，数倍于富商巨贾”。“如此等者，不可枚举”。“以此扰累吾民，无怪乎民多不得自安其生业，而朝廷之德施，终不能尽致闾阎于康阜也”。他要求督抚董率属员，“务以休养吾民为本”，尽除“一切扰累之事”。《清高宗实录》卷10，页2、3.
乾隆帝即位之初颁下的这道谕旨，是他执政期间的重要施政纲领，在相当长的时间里，他确是在努力这样作，勤理国政，“爱养百姓”，革弊兴利，以图达到民有恒产恒心，本固邦宁。他在乾隆四年四月十二日谕告群臣说；“朕自维即位四年以来，食昂贵。以号称鱼米之乡的江苏无锡为例，顺治初，一亩良田不过卖银二三两，康熙年间涨至四五两，至乾隆初年，价又渐长，到二十九、三十年，涨至七八两一亩，多者十余两一亩。湖南平江县朱谦益于康熙五十七年绝买田三十五亩，价银三十五两，乾隆十年绝卖与人，得银五百四十两，二十七年内，田价增长了十四倍。乾隆帝曾因谷米价昂专门下谕给各省督抚，询问其情和原因，督抚之奏，大同小异，皆一致认为粮价太贵，且与人多地少田贵密切相联。比如，江西巡抚开泰奏称：“米贵之故，……大抵由于生齿日繁，地方官奉行未善，各省田亩，初值银数两者，今值十数两。”云贵总督张允随说：“米贵之由，一在生齿日繁，一在积贮失剂。……天下沃野，首称巴蜀，在昔田多人少，米价极贱，雍正八九年间，每石尚止四五钱，今则动至一两外。……国家定蜀百余年，(外省去川之人)户口之增不下数十百万，而本地生聚，尚不在此数，一省如此，天下可知，此时势之不得不贵者。”贵州按察使介锡周呈称，雍正四年，“人烟疏散”，京斗米一石价银四钱五分，现人口日增，厂矿人员一二十万，米价上涨，丰年亦需七八九钱一石，歉岁则卖一两二钱至二两左右。《清高宗实录》卷311，页28、29，44，46.署理湖北巡抚彭树葵说，康熙年间，“户口未繁”，上游之四川、湖南，“人少米多，商贩日至”，因此米价低贱，湖北“遂号称产米之乡”，现在户口增加，田价渐贵，粮价“年复一年，有长无落”。《清高宗实录》卷311，页33.湖南巡抚杨锡绂更道出了粮价、地价与土地兼并集中的内在联系，认为米谷之贵，主要由于“户口繁滋”和“田归富户”。他说：康熙年间，稻谷登场时，每石谷不过二三钱，雍正时需四五钱，今则必需五六钱，“盖户口多则需谷亦多”。清初，“地余于人，则地价贱”’“承平既久，人余于地，则地价贵”，以往每亩一二两者，今卖七八两。“近日田归富户者，大约十之五六，旧时有田之人，今俱为佃户，岁入难敷一年口食，必须买米接济”。《清高宗实录》卷311，页34―37，《清史列传》卷18，《杨锡绂传》。
其四，“勤政爱民”。乾隆帝认为，要想克服困难，使民有恒产恒心，达到“本固邦宁”，人君必须勤理国政，为民兴利，内外官员必须善体帝心，实现君之志愿，讲求利民富民之法，不得欺压百姓盘剥民人，“股民生以厚己生”。他很了解贪官污吏损民利己的弊端，对此深恶痛绝。就在上述之谕下达后的第四月，乾隆元年正月初二日，他给总理事务王大臣下了一道专谕，责令督抚“务休养，戒废弛”。他首先强调说：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去其累民者”，使其能“各谋其生，各安其业”，然后才可见其富足之日。紧接着，他斥责督抚大臣或“以苛察为才能”，或昏庸寡识，为属员蒙蔽，以致“累民之事，往往而有”。他具体指出各种弊端：催征钱粮，“而差票之累，数倍于正额”，拘讯讼狱，“而株连之累，数倍于正犯”，抽分关税，“而落地、守口、给票、照票，民之受累，数倍于富商巨贾”。“如此等者，不可枚举”。“以此扰累吾民，无怪乎民多不得自安其生业，而朝廷之德施，终不能尽致闾阎于康阜也”。他要求督抚董率属员，“务以休养吾民为本”，尽除“一切扰累之事”。《清高宗实录》卷10，页2、3.
乾隆帝即位之初颁下的这道谕旨，是他执政期间的重要施政纲领，在相当长的时间里，他确是在努力这样做，勤理国政，“爱养百姓”，革弊兴利，以图达到民有恒产恒心，本固邦宁。他在乾隆四年四月十二日谕告群臣说：“朕自维即位四年以来，朝乾夕惕，无非以爱养民生为念，凡有利民之政，无不兴举，害民之事，靡不革除，寤寐焦劳，惟恐一夫不获其所。”《清高宗实录》卷90，页19.这不仅是他对自己登基四年来治政的自我总结，在以后相当长时间里，他也是这样自勉自责和努力的。
二、蠲租为“爱民”之首务。
乾隆帝认为，使民有恒产、对民最为有利的事，是轻徭薄赋，减免钱粮。他曾下谕明确讲道：“朕爱养元元，时以轻徭薄赋为念，凡遇各省应免钱粮之处，一经查确，即予蠲除，以纾民力。”《清高宗实录》卷93，页20.他又谕告王公大臣说：“诚以民为邦本，治天下之道，莫先于爱民。爱民之道，以减赋蠲租为首务也。”《清高宗实录》卷9，页3.
乾隆朝蠲免钱粮次数之多和数量之多，在历代封建王朝中，可以说是空前绝后。蠲租的理由和方式，多种多样，主要有四类：一为灾蠲。或倾盆大雨，洪水泛滥，河堤决口，一片汪洋，冲塌村庄，淹死人畜；或久旱不雨，田地龟裂，赤地千里，颗粒无收；或蝗虫蔽天遮日，百万虫军席卷大地，所过庄稼尽遭摧残；或发大震，天崩地裂，房屋倒塌，黎民死伤，等等灾荒，均可减免赋租。二为恩蠲。新皇登极，太后、天子五旬、六旬、七旬、八旬万寿，恭上帝后徽号，庆贺武功，等等大喜之日，常下恩诏，蠲租减税。三为事蠲。或系遣军出征，用兵所在州县供应军需，劳民伤财；或系皇帝出巡，沿途供办皇差，耗银费力；或因修建宫殿陵园，工程浩大，有关地方疲累不堪，等等，也可分别减免。四为“逋蠲”。额征钱粮，历年积欠，年复一年，愈欠愈多，根本无力缴纳，到了一定时间，被恩准减免。另外，还有其他情形，如旧额赋重，予以减少；无地“浮粮”，免于征收，等等。蠲租数量也多少不一，有的全免，有的免一定的比例，但总的说来，数量是很大的。
雍正十三年九月初三日乾隆帝举行登极大典，特颁恩诏大赦天下，其中专有一条，规定“各省民欠钱粮，系十年以上者，著该部查明具奏，候旨豁免”。《清高宗实录》卷2，页8.过了二十天，九月二十三日，他又谕总理事务王大臣，再免民欠，宣谕说：欲继皇考“惠养黎元之至德，俾服畴力穑之人，均沐恩膏，积逋全释”，故特行降旨，“将雍正十二年以前各省钱粮实在民欠者，一并宽免”。从前江南积欠钱粮内之“官侵吏蚀二项”，系从民欠中分出来的，当时承办之官员处理很不妥当，现在将此欠粮亦“照民欠例宽免”。《清高宗实录》卷3，页15.这次蠲免的范围很广，数量很大，全国各州县，凡有拖欠钱粮者，均一律免除。虽然目前尚未发现有关此次免除欠赋总数的材料，但可以肯定，其数是很大的，姑举二例为证。邻近畿辅的山东省，雍正二年在册土地为九十六万余顷，应征田赋银三百万零七千余两、米四十七万余石、麦三万余石，从康熙五十八年至雍正十二年，积欠银三百余万两，经河东总督王士俊、山东巡抚岳奉雍正帝之旨严厉催征，收了一百七十余万两，其余一百二十余万两，根据上述恩诏，全部蠲除。江南省(江苏、安徽)逋赋情况十分严重，雍正帝严令大臣清查，雍正十年查明，从康熙五十一年至雍正九年，所属州县积欠钱粮银一千零一十一万余两，其中，“官侵”(官员侵占)、“吏蚀”(吏胥吞蚀)为四百七十二万余两，“实在民欠者”为五百三十九万余两。这“民欠”五百余万和“官侵”、“吏蚀”四百余万，总共一千万余两，相当于全国一年田赋总数的三分之一强，这笔巨额欠赋，亦为乾隆帝全部免掉。《清世宗实录》卷115，页4，《清高宗实录》卷3，页15.
乾隆二年，免甘肃全省田赋和陕西田赋的一半，约赋银一百二三十万两。四年三月二十二日，乾隆帝特下蠲免直隶、江苏、安徽三省田赋诏谕说：“朕切念民生，时廑宵旰”，或各省督抚陛见，或遇司道官员请训，“务以编氓疾苦，备细咨询，惟期海隅仓生，培固元气，庶臻家给人足之风”。近年畿辅歉收，江南上年遇旱，“遂使吾民有乏食之虞”，因此，特颁谕旨，将直隶地丁钱粮银蠲除九十万两，蠲苏州巡抚所属地丁钱粮银一百万两，免安徽六十万两赋银。《清高宗实录》卷89，页8.七年，他又下谕：雍正十三年，江苏、安徽、福建三省民欠正项钱粮银十七万余两，甘肃、福建、江苏三省欠米、豆、粮九万余石，甘肃欠草一百零七万余束，江浙二省欠漕项银七万余两、米二万余石，等等，皆一律免征，“务令闾阎均沾实惠”。《清文献通考》卷14.
乾隆帝多次离京，到奉天、承德、山西、山东、江苏、浙江等省区谒祖陵、行围、祭孔、巡幸，每次都要蠲免所在州县钱粮。乾隆二年至易州安葬“皇考”世宗，他以沿途七个州县民人“趋役勤慎”，谕免今年田赋。六年，因北京至热河、木兰行围所过州县“安营除道”，“有资民力”，命减今年额赋十分之三。八年，往盛京拜谒祖陵，照行旧例，免所过州县本年额赋十分之三，又免盛京户部庄头七年所欠米豆草束和八年应交仓粮。十一年至山西五台，十三年往山东曲阜，十五年到易州，至河南祥符、登封二县，皆分别蠲减租赋。十六年出巡江浙，免除江苏省乾隆元年至十三年积欠地丁银二百二十余万两及安徽欠银三十万两，蠲浙江省本年额赋银三十万两。这还不包括登极恩诏所蠲一二千万两积欠田赋和乾隆十年的普免全国钱粮，可见蠲赋次数之多，数量之大。
除这些临时蠲减外，乾隆帝还多次下谕，豁除不少州县无法缴纳的“虚粮”。江浙苏州、松江、嘉兴、湖州四府州，因系明初籍富民之田为官田，按其私租定为官赋，故赋税特重，世宗有所豁免，乾隆帝又下谕“再除江省浮粮银二十万，以纾民力”。江苏淮安府桃源县、徐州府宿迁县和睢宁县，濒临黄河，沿河地亩潦涸不常，雍正五年河复故道，旧潦之地涸出，河道总督以此为新淤田产，三县共报升科地一万二千九百余顷，经雍正帝委员查核，豁除七千二百余顷，其余五千七百余顷按则纳粮。乾隆帝对此下谕说：“朕以爱养百姓为心”，既知真情，“自当加恩开除”，将此三县所谓新淤地钱粮全部豁免。安徽泗州原报新淤地九千八百余顷，雍正帝开除八千六百余顷，乾隆帝以此处水势涨落不定，收成难保，将剩下的一千二百余顷新淤地田赋免除。灵璧县五湖田地低洼，被淹之区极难涸出，应纳粮地二千五百余顷，其赋亦予开免。山东郯城等二十八个州县遭大水灾之后的“沙存冲压地”一千三百余顷，需纳地丁银五千余两，以及章丘县“缺额粮银”三千九百余两，亦予永远豁免。江苏高淳县，明朝有草场田五千余顷，现因其田久非马户承耕，民人既纳田赋又交场租，特令除其赋额。山东济宁州、鱼台县水淹地土九百七十余顷，海丰、利津等州县“水冲沙压地”九百八十余顷，额征粮银一概免除。《清高宗实录》卷8，页20，卷24，页12；《清文献通考》卷4；王庆云：《石渠余纪》卷1，《纪免科》。乾隆三十年以前，共开豁浮粮、虚赋数十万两。这一切，对减轻民间困苦，起了不小的作用。
三、五次“普免天下钱粮”蠲免赋银二万万两。
以减租蠲赋为“爱民”之“首务”的乾隆皇帝弘历，不仅多次地、大规模地按地区蠲减各处正额租赋，而且还于乾隆十年、三十五年、四十三年、五十五年及嘉庆元年(1796年)五次下达普免全国一年钱粮的谕旨，而且还三次全免南方漕粮(一次为米四百万石)，累计蠲免赋银二万万两，相当于将近五年的全国财赋收入，数量之多，是空前绝后的。现将第一次乾隆十年正月初六日免赋的上谕摘录如下，作些分析，以便更好地了解这位英君下旨免赋的原因、目的和影响。乾隆帝在这道旨中宣谕说：
“……朕临天下，十年于兹，抚育蒸黎，民依念切，躬行俭约，薄赋轻徭。……今寰宇敉宁，既鲜靡费之端，亦无兵役之耗，所有解部钱粮，原为八旗官兵及京员俸饷之所需，计其所给，较之宋时养兵之费，犹不及十之一二。至于各处工程，为利民之举者，亦只取给予存公银两，即朕偶有巡幸，赏赉所颁，亦属无几，是以左藏尚有余积。……朕思海宇安，民气和乐，持盈保泰，莫先于足民。况天下之财，止有此数，不聚于上，即散于下。仰惟我皇祖在位六十一年，蠲租赐复之诏，史不绝书，又曾特颁恩旨，将天下钱粮普免一次。……朕以继志述事之心，际重熙累洽之候，欲使海山陬，一民一物，无不均沾大泽，为是特降谕旨，将丙寅年(十一年)直省应征钱粮，通行蠲免。其如何办理之处，著大学士会同该部，即速定拟具奏。”《清高宗实录》卷242，页9、 10.
乾隆帝这次普免钱粮的谕旨及其实施办法，表明了三个问题。其一，效法皇祖。乾隆帝对祖父玄烨十分崇拜，常讲“以皇祖之心为心”，“以皇祖之事为事”，以皇祖为楷模，效其所行，法其所事，达到皇祖所取得的伟大成就，在此基础上有所发展，功勋更著，是他毕生追求的一个重要目标。他把蠲租作为“爱民”之“首务”，亦与此有着密切的联系。康熙帝读过汉文帝《赐民田租诏》后曾着重指出：“蠲租乃古今第一仁政，下至穷谷荒陬，皆沾实惠，然必宫廷之上力崇节俭，然后可以行此。”王庆云：《石渠余纪》卷1，《纪蠲免》。祖、孙对蠲租之同样重视，显然是贤孙继承祖志仿其所行。
康熙四十九年十月初三日，圣祖玄烨谕告户部普免全国一年钱粮说：
“……(朕)每思民为邦本，勤恤为先，政在养民，蠲租为急。……百姓足，君孰与不足，朝廷恩泽，不施及于百姓，将安施乎！……而民生所以未尽殷阜者，良由承平既久，户口日蕃，地不加增，产不加益，食用不给，理有必然。朕洞瞩此隐，时深轸念，爰不靳敷仁，用苏民力。……自明年始，于三年以内，通免一周，俾远近均沾德泽。直隶、奉天、浙江、福建、广东、广西、四川、云南、贵州所属，除漕运钱粮外，康熙五十年应征地亩银共七百二十二万六千一百两有奇，应征人丁银共一百一十五万一千两有奇，俱著查明全免，并历年旧欠共一百一十八万五千四百两有奇，亦俱著免征。其五十一年、五十二年应蠲省份，至期候旨行。”《清圣祖实录》卷244，页2―4.
过了三十四年，圣祖钟爱之贤孙乾隆帝弘历，亦下了同样的谕旨，专门讲到皇祖全免一年钱粮之事，宣布普蠲全国一年租赋，其实施办法亦沿此例。大学士、一等公讷亲等遵旨于乾隆十年六月二十四日议奏：查康熙五十一年蠲免天下钱粮，将各省分作三年全免一周。查全国地丁钱粮额银共二千八百二十四万余两，请将直隶、奉天、江苏、西安(陕西)、甘肃、福建、四川、湖南、云南、贵州等省银一千零四十二万余两，于十一年全免，浙江、安徽、河南、广东、广西等省银八百六十二万余两于十二年全免，山东、湖北、江西、山西等省银九百一十九万余两于十三年免除。耗羡银照旧输纳，留充地方公用。帝从其议。不久又规定，原来不在蠲免范围内的甘肃“番粮草束”，福建、台湾之粟米，四川之“夷赋”，陕西、西宁的马贡，河南官庄义田，广东官租学租，浙江滨海之租谷租银，直隶固安、霸安之旗户屯粮，奉天之米豆，山西之本色兵饷，遇该省届免之年，一律停其输纳。《清高宗实录》卷243，页14；《石渠余纪》卷1，《纪蠲免》。将此和康熙免租相比较，确是十分类似，只不过康熙四十九年十月之诏还免了各省积欠和应届漕运钱粮，而乾隆十年之谕未提此事，仅此差别而已。
其二，知难而进。普免全国一年钱粮，并非轻而易举，没有一定的物质条件，没有很大的勇气，是不能施此特恩的。经过十年的苦心经营，国家财政进一步好转，国库存银有所增加，“左藏尚有余积”，为乾隆帝普免租赋提供了一定的必要条件。但是，十年的时间，并不太长，积累的帑银毕竟有限，兼之，租赋已蠲免上千万两，乾隆七年黄河、淮河涨水，赈济江苏、安徽饥民用银一千余万两，各项支出又大量增加，财经状况不能说可以使人安枕无忧。乾隆六年，户部左侍郎梁诗正奏述收支情形说：“度支经费，莫大于兵饷”，每年春、秋二拨解部银，多则七八百万两，少则四五百万，而京中各项支销，合计须一千一二百万，入不敷出。因为，八旗兵饷和绿营军费日增，雍正元年以前各省绿营总额为五十八万余名，后用兵准噶尔及苗疆，增设十一万六千余名，比康熙时岁增饷银五六百万两。八旗生齿日繁，衣食维艰。应当裁减冗兵，遣派北京闲散旗人往东北屯垦田地。过了四年，已升户部尚书的梁诗正，又上疏说：“每岁天下租赋，以供官兵俸饷各项经费，惟余二百余万，实不足备水旱兵戈之用。今虽府库充盈，皇上宜以节俭为要，勿兴土木之工、黩武之师，应以持盈保泰。”《清史稿》卷303，《梁诗正传》。
姑且按每年余银二百万两计算，十年也不过二千万，除去乾隆七年赈济江苏、安徽一千万两，新增余银仅只一千万两左右，加上即位时世宗遗下库银二千四百万两，大致估算，此次乾隆帝宣布普免全国钱粮时，库存帑银约有四千多万两。如若年成正常，每岁田赋、丁银、盐课、关税等项收入四千万两，扣除各项开支，略有节余，那么，这四千余万两的库银，确是相当可观的数字，有了这笔巨额余银，遇到遣兵出征、水旱大灾等非常事件，就不会惊慌失措，无银支付。乾隆十三年十二月二十五日，乾隆帝言需及早停止征大金川的理由时讲到，部库存银仅二千七百余万两(《清高宗实录》卷331，页52)。扣除十一、十二、十三三年余银八九百万两，为一千八九百万两，加上乾隆帝继位时父皇所遗钱粮，库存帑银约四千余万两。但是，这项帑银设若作为普免全国钱粮的储备资金，则显然不太充足，仅免征七百余万顷的地丁银就为二千八百余万两，加上广东官租学租等，大致少收银三千万两，一下子就使存银减少到一千余万，很难应付突然发生的各项急需，正如梁诗正所说“实不足备水旱干戈之用”。
因此，在这时下谕全部免除一年钱粮，必然引起一些才识短浅重利轻仁之人的议论，要知道，康熙帝是当了四十九年皇帝之后才降普蠲之旨，而今皇上刚执政十年就行此举，未免过分匆忙。御史赫泰竟公然上疏谏阻，力言“国家经费，有备无患，今当无事之时，不应蠲免一年钱粮”。《清高宗实录》卷243，页7.
一、民有恒产“本固邦宁”。
乾隆皇帝弘历多次下达抚爱百姓的谕旨，宣布自己即位以来，便“以爱养百姓为心”，为了“加意培养元元”，“爱养黎元”，“加惠元元”，“爱养民生”而“朝乾夕惕”，日夜操劳，励精图治，革弊兴利。《清高宗实录》卷14，页5，卷90，页19，卷161，页1，卷172，页34，卷242，页9，卷243，页7.为什么乾隆帝如此地“爱养百姓”？这些话是言而不行的陈词滥调，还是略有实情？看来还需仔细分析他的一道重要谕旨。
雍正十三年九月二十五日，刚即帝位二十二天的乾隆皇帝给庄亲王允禄、果亲王允礼、大学士鄂尔泰与张廷玉等总理事务王大臣下了一道类似施政纲领的十分重要的长谕，现摘录如下：
“从来帝王抚育区夏之道，惟在教养两端。盖天生民而立之君，原以代天地左右斯民，广其怀保，人君一身，实亿兆群生所托命也。书称正德利用，厚生惟和，又云惟土物爱厥心臧。盖恒产恒心，相为维系，仓廪实而知礼义，理所固然，则夫教民之道，必先之以养民，惟期顺天因地，养欲给求，俾黎民饱食？衣，太平有象，民气和乐，民心自顺，民生优裕，民质自驯，返朴还淳之俗可致，庠序孝悌之教可兴，礼义廉耻之行可敦也。……皇祖圣祖仁皇帝，六十余年，久道化成，重熙累洽，所以惠养元元，礼陶乐淑者，至周至备。惟是国家承平日久，生齿日繁，在京八旗及各省人民，滋生繁衍，而地不加广，此民用所以难充，民产所以难制也。……今朕缵承大统，身为人主，衣租食税，……安忍己垂裳而听天下之民之有寒不得衣，己玉食而听天下之民有饥不得食者乎。……朕日夜兢兢，时廑本固邦宁之至虑。……爰赖中外诸臣，共体朕心，以成朕志，于民生日用所由阜成，民生乐利所由丰豫之处，在在求其实际，事事谋其久远，……勿民生以厚己生……”《清高宗实录》卷3，页30―33.
乾隆帝在这道诏谕中，讲了四个问题。其一，“本固邦宁”。他着重指出，自己日夜操劳，兢兢业业，“时廑本固邦宁之至虑”，时时刻刻考虑本固邦宁之事。他在策试天下贡生之制书中又强调说：“盖君之于民，其犹舟之于水耶。舟不能离水而成其功，人主亦不能离民而成其治。”《清高宗实录》卷164，页1、2.这君民之间的舟水关系，最早是唐太宗李世民提出来的。太宗教导太子李治说：“舟所以比人君，水所以比黎庶，水能载舟，亦能覆舟”。李世民的这一名言，是在正确总结隋炀帝杨广因残暴荒淫劳民虐民而亡国的经验教训时讲的，从此以后，成为后代欲图有所作为的君主的座右铭。乾隆帝引用前朝“本固邦宁”与君民犹如舟水的铭言，就是讲要处理好君民关系，要“爱养元元”，要让百姓能够过上比较安定的日子，不致饥寒交迫，无以维生，铤而走险，揭竿起义，危及大清王朝。
他这样说，是因为确有前车之鉴。汉唐以来中原王朝兴衰之例姑且不谈，就以清朝而言，这位每日必读太祖、太宗、世祖、圣祖、世宗五朝实录的乾隆皇帝，对本朝之龙兴、开国、安邦、治国的历史，是十分熟悉的。《清太宗实录》卷三记载得非常清楚：天聪元年(1627年)，由于“国中大饥，斗米价银八两，人有相食者”，因而“盗贼繁兴，偷窃牛马，或行劫杀”。群臣奏请按律严惩，以图止息，太宗拒绝说，因“年饥乏食，致民不得已而为盗耳”。遂大发帑银，“散赈饥民”。《清圣祖实录》卷二百九十三、二百九十四、二百九十五记述朱一贵大起义情形时载称，台湾知府王珍纵役生事，滥捕无辜人民，游击周应党“纵番妄杀”，台民愤怒，朱一贵率众起义。康熙帝谕告台湾百姓说：尔等俱系内地之民，“或为饥寒所迫，或因不肖官员刻剥”，遂致生变，“原其致此之罪，俱在不肖官员”，尔等宜停战就抚。他又下旨，严厉斥责“台湾府文职官员平日并不爱民，但知图利苛索”，“但知肥己，刻剥小民，激变人心，聚众叛逆”，令将道职以下文官全部捉拿，审明后即行正法。这些活生生的事例，就是乾隆帝强调“本固邦宁”的历史依据。
其二，“恒产恒心”。乾隆帝认为，要想做到“本固邦宁”，就必须使民有恒产，因为，恒产与“恒心”是“相为维系”的，有了恒产，便能产生恒心，百姓有吃有穿，“饱食暖衣”，仓有余粮，才能“知礼义”，“民生优裕”，“民质自驯”，这样，民心顺，四海安宁，“太平有象”，如果民贫如洗，饥不得食，寒不得衣，哪怕酷刑滥杀，民亦将起而反抗，天下难以太平了。有一次举行仲春经筵时，讲官三泰、任兰枝讲解孟子的一个重要论点，谈到圣人治天下，“使有菽粟如水火，菽粟如水火，而民焉有不仁者”。乾隆帝完全赞同孟子之论，宣谕说：“民为邦本，安定的日子，不致饥寒交迫，无以维生，铤而走险，揭竿起义，危及大清王朝。
他这样说，是因为确有前车之鉴。汉唐以来中原王朝兴衰之例姑且不谈，就以清朝而言，这位每日必读太祖、太宗、世祖，圣祖，世宗五朝实录的乾隆皇帝，对本朝之龙兴、开国、安邦、治国的历史，是十分熟悉的。《清太宗实录》卷三记载得非常清楚：天聪元年(1627年)，由于“国中大饥，斗米价银八两，人有相食者”，因而“盗贼繁兴，偷窃牛马，或行劫杀”。群臣奏请按律严惩，以图止息，太宗拒绝说，因“年饥乏食，致民不得已而为盗耳”。遂大发帑银，，“散赈饥民”。《清圣祖实录》卷二百九十三、二百九十四、二百九十五记述朱一贵大起义情形时载称：台湾知府王珍纵役生事，滥捕无辜人民，游击周应党“纵番妄杀”，台民愤怒，朱一贵率众起义。康熙帝谕告台湾百姓说；尔等俱系内地之民，“或为饥寒所迫，或因不肖官员刻剥”，遂致生变，“原其致此之罪，俱在不肖官员”，尔等宜停战就抚。他又下旨，严厉斥责“台湾府文职官员古平日并不爱民，但知图利苛索”，“但知肥己，刻剥小民，激变人心，聚众叛逆”，令将道职以下文官全部捉拿，审明后即行正法。这些活生生的事例，就是乾隆帝强调“本固邦宁”的历史依据。TT其二，“恒产恒心”。乾隆帝认为，要想做到“本固邦宁”，就必须使民有恒产，因为，恒产与“恒心”是“相为维系”的，有了恒产，便能产生恒心，百姓有吃有穿，“饱食暖衣”，仓有余粮，才能“知礼义”，“民生优裕”，“民质自驯”，这样，民心顺，四海安宁，“太平有象”，如果民贫如洗，饥不得食，寒不得衣，哪怕酷刑滥杀，民亦将起而反抗，天下难以太平了。有一次举行仲春经筵时，讲官三泰，任兰枝讲解孟子的一个重要论点，谈到圣人治天下，“使有菽粟如水火，菽粟如水火，而民焉有不仁者”。乾隆帝完全赞同孟子之论，宜谕说：“民为邦本，食乃民天，菽粟如水火，斯民敦礼让之习，户有盈宁之象，仁风于是乎兴焉。” 《清高宗实录》卷86，页2.
其三，“生齿日繁”，“民用难充”。乾隆帝清醒地分析了当前形势，认为民间现状颇为严峻，在谕中着重指出，满汉人民“生齿日繁”，“地不加广”，人多地少，因而“民用难充”，“民产难制”。因为这是一道纲领性的谕旨，不可能详细阐述，所以他只这样原则性地讲了几句，话虽不多，却包含了丰富的内容，有在此前后大量的数字和事例为其依据。先就“生齿日繁”而言，这是乾隆朝的一大难题。明万历六年(1578年)，全国在册人口为一千零六十二万余户，六千零六十九万余口，经过明末清初长期征战，清顺治八年在册人丁下降为一千零六十三万余丁。康熙帝、雍正帝励精图治，人口逐渐增加，康熙六十一年在册人丁为二千五百三十万余丁，到雍正十二年又增加了一百一十余万丁。乾隆一朝，人口猛烈增长，乾隆六年在册人口为一亿四千三百四十余万人，二十七年突破两亿大关，为二亿零四十余万人，再过三年，又增加了六百五十余万人，此后还在迅速增长。
人口激增，田地却未能如此相应增加。明万历六年全国在册民田为七百零一万余顷，加上屯田五十九万顷和官田，约为七百七八十万顷。过了将近二百年，乾隆十八年全国在册民田七百零八万余顷，加上屯田、学田、旗地、官田，约为七百五十二万余顷，不仅没有增加，反而比万历六年减少了二十余万顷。当然，这是官方所载征收赋税之土地数，实际数字肯定还要更多，乾隆时的耕地总数必然超过了一百九十余年前万历六年的田地数量，但上引这些数字也可表明，田地增加的速度，远远不如人口滋生之快。
人多地少的直接后果，就是康熙中年以后，尤其是乾隆年间，社会生活中出现了两大令人震惊的奇怪现象，即地价上涨，粮食昂贵。以号称鱼米之乡的江苏无锡为例，顺治初，一亩良田不过卖银二三两，康熙年间涨至四五两，至乾隆初年，价又渐长，到二十九年、三十年，涨至七八两一亩，多者十余两一亩。湖南平江县朱谦益于康熙五十七年绝买田三十五亩，价银三十五两，乾隆十年绝卖予人，得银五百四十两，二十七年内，田价增长了十四倍。乾隆帝曾因谷米价昂专门下谕给各省督抚，询问其情和原因，督抚之奏，大同小异，皆一致认为粮价太贵，且与人多地少田贵密切相关。比如，江西巡抚开泰奏称：“米贵之故，……大抵由于生齿日繁，地方官奉行未善，各省田亩，初值银数两者，今值十数两。”云贵总督张允随说：“米贵之由，一在生齿日繁，一在积贮失剂。……天下沃野，首称巴蜀，在昔田多人少，米价极贱，雍正八九年间，每石尚止四五钱，今则动至一两外。……国家定蜀百余年，(外省去川之人)户口之增不下数十百万，而本地生聚，尚不在此数，一省如此，天下可知，此时势之不得不贵者。”贵州按察使介锡周呈称，雍正四年，“人烟疏散”，京斗米一石价银四钱五分，现人口日增，厂矿人员一二十万，米价上涨，丰年亦需七八九钱一石，歉岁则卖一两二钱至二两左右。②《清高宗实录》卷311，页28、29、44、46.署理湖北巡抚彭树葵说，康熙年间，“户口未繁”，上游之四川、湖南，“人少米多，商贩日至”，因此米价低贱，湖北“遂号称产米之乡”，现在户口增加，田价渐贵，粮价“年复一年，有长无落”。②湖南巡抚杨锡绂更道出了粮价、地价与土地兼并集中的内在联系，认为米谷之贵，主要由于“户口繁滋”和“田归富户”。他说：康熙年间，稻谷登场时，每石谷不过二三钱，雍正时需四五钱，今则必需五六钱，“盖户口多则需谷亦多”。清初，“地余于人，则地价贱”，“承平既久，人余于地，则地价贵”，以往每亩一二两者，今卖七八两。“近日田归富户者，大约十之五六，旧时有田之人，今俱为佃户，岁入难敷一年口食，必须买米接济”。《清高宗实录》卷311，页34―37；《清史列传》卷18，《杨锡绂传》。
其四，“勤政爱民”。乾隆帝认为，要想克服困难，使民有恒产恒心，达到“本固邦宁”，人君必须勤理国政，为民兴利，内外官员必须善体帝心，实现君之志愿，讲求利民富民之法，不得欺压百姓盘剥民人，“民生以厚己生”。他很了解贪官污吏损民利己的弊端，对此深恶痛绝。就在上述之谕下达后的第四月，乾隆元年正月初二日，他给总理事务王大臣下了一道专谕，责令督抚“务休养，戒废弛”。他首先强调说：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去其累民者”，使其能“各谋其生，各安其业”，然后才可见其富足之日。紧接着，他斥责督抚大臣或“以苛察为才能”，或昏庸寡识，为属员蒙蔽，以致“累民之事，往往而有”。他具体指出各种弊端：催征钱粮，“而差票之累，数倍于正额”，拘讯讼狱，“而株连之累，数倍于正犯”；抽分关税，“而落地、守口，给票、照票，民之受累，数倍于富商巨贾”。“如此等者，不可枚举”。“以此扰累吾民，无怪乎民多不得自安其生业，而朝廷之德施，终不能尽致闾阎于康阜也”。他要求督抚董率属员，“务以休养吾民为本”，尽除“一切扰累之事”。《清高宗实录》卷10，页2、3.
乾隆帝即位之初颁下的这道谕旨，是他执政期间的重要施政纲领，在相当长的时间里，他确是在努力这样作，勤理国政，“爱养百姓”，革弊兴利，以图达到民有恒产恒心，本固邦宁。他在乾隆四年四月十二日谕告群臣说；“朕自维即位四年以来，食昂贵。以号称鱼米之乡的江苏无锡为例，顺治初，一亩良田不过卖银二三两，康熙年间涨至四五两，至乾隆初年，价又渐长，到二十九、三十年，涨至七八两一亩，多者十余两一亩。湖南平江县朱谦益于康熙五十七年绝买田三十五亩，价银三十五两，乾隆十年绝卖与人，得银五百四十两，二十七年内，田价增长了十四倍。乾隆帝曾因谷米价昂专门下谕给各省督抚，询问其情和原因，督抚之奏，大同小异，皆一致认为粮价太贵，且与人多地少田贵密切相联。比如，江西巡抚开泰奏称：“米贵之故，……大抵由于生齿日繁，地方官奉行未善，各省田亩，初值银数两者，今值十数两。”云贵总督张允随说：“米贵之由，一在生齿日繁，一在积贮失剂。……天下沃野，首称巴蜀，在昔田多人少，米价极贱，雍正八九年间，每石尚止四五钱，今则动至一两外。……国家定蜀百余年，(外省去川之人)户口之增不下数十百万，而本地生聚，尚不在此数，一省如此，天下可知，此时势之不得不贵者。”贵州按察使介锡周呈称，雍正四年，“人烟疏散”，京斗米一石价银四钱五分，现人口日增，厂矿人员一二十万，米价上涨，丰年亦需七八九钱一石，歉岁则卖一两二钱至二两左右。《清高宗实录》卷311，页28、29，44，46.署理湖北巡抚彭树葵说，康熙年间，“户口未繁”，上游之四川、湖南，“人少米多，商贩日至”，因此米价低贱，湖北“遂号称产米之乡”，现在户口增加，田价渐贵，粮价“年复一年，有长无落”。《清高宗实录》卷311，页33.湖南巡抚杨锡绂更道出了粮价、地价与土地兼并集中的内在联系，认为米谷之贵，主要由于“户口繁滋”和“田归富户”。他说：康熙年间，稻谷登场时，每石谷不过二三钱，雍正时需四五钱，今则必需五六钱，“盖户口多则需谷亦多”。清初，“地余于人，则地价贱”’“承平既久，人余于地，则地价贵”，以往每亩一二两者，今卖七八两。“近日田归富户者，大约十之五六，旧时有田之人，今俱为佃户，岁入难敷一年口食，必须买米接济”。《清高宗实录》卷311，页34―37，《清史列传》卷18，《杨锡绂传》。
其四，“勤政爱民”。乾隆帝认为，要想克服困难，使民有恒产恒心，达到“本固邦宁”，人君必须勤理国政，为民兴利，内外官员必须善体帝心，实现君之志愿，讲求利民富民之法，不得欺压百姓盘剥民人，“股民生以厚己生”。他很了解贪官污吏损民利己的弊端，对此深恶痛绝。就在上述之谕下达后的第四月，乾隆元年正月初二日，他给总理事务王大臣下了一道专谕，责令督抚“务休养，戒废弛”。他首先强调说：“为治之道，在于休养生民，而民之所以休养，在乎去其累民者”，使其能“各谋其生，各安其业”，然后才可见其富足之日。紧接着，他斥责督抚大臣或“以苛察为才能”，或昏庸寡识，为属员蒙蔽，以致“累民之事，往往而有”。他具体指出各种弊端：催征钱粮，“而差票之累，数倍于正额”，拘讯讼狱，“而株连之累，数倍于正犯”，抽分关税，“而落地、守口、给票、照票，民之受累，数倍于富商巨贾”。“如此等者，不可枚举”。“以此扰累吾民，无怪乎民多不得自安其生业，而朝廷之德施，终不能尽致闾阎于康阜也”。他要求督抚董率属员，“务以休养吾民为本”，尽除“一切扰累之事”。《清高宗实录》卷10，页2、3.
乾隆帝即位之初颁下的这道谕旨，是他执政期间的重要施政纲领，在相当长的时间里，他确是在努力这样做，勤理国政，“爱养百姓”，革弊兴利，以图达到民有恒产恒心，本固邦宁。他在乾隆四年四月十二日谕告群臣说：“朕自维即位四年以来，朝乾夕惕，无非以爱养民生为念，凡有利民之政，无不兴举，害民之事，靡不革除，寤寐焦劳，惟恐一夫不获其所。”《清高宗实录》卷90，页19.这不仅是他对自己登基四年来治政的自我总结，在以后相当长时间里，他也是这样自勉自责和努力的。
二、蠲租为“爱民”之首务。
乾隆帝认为，使民有恒产、对民最为有利的事，是轻徭薄赋，减免钱粮。他曾下谕明确讲道：“朕爱养元元，时以轻徭薄赋为念，凡遇各省应免钱粮之处，一经查确，即予蠲除，以纾民力。”《清高宗实录》卷93，页20.他又谕告王公大臣说：“诚以民为邦本，治天下之道，莫先于爱民。爱民之道，以减赋蠲租为首务也。”《清高宗实录》卷9，页3.
乾隆朝蠲免钱粮次数之多和数量之多，在历代封建王朝中，可以说是空前绝后。蠲租的理由和方式，多种多样，主要有四类：一为灾蠲。或倾盆大雨，洪水泛滥，河堤决口，一片汪洋，冲塌村庄，淹死人畜；或久旱不雨，田地龟裂，赤地千里，颗粒无收；或蝗虫蔽天遮日，百万虫军席卷大地，所过庄稼尽遭摧残；或发大震，天崩地裂，房屋倒塌，黎民死伤，等等灾荒，均可减免赋租。二为恩蠲。新皇登极，太后、天子五旬、六旬、七旬、八旬万寿，恭上帝后徽号，庆贺武功，等等大喜之日，常下恩诏，蠲租减税。三为事蠲。或系遣军出征，用兵所在州县供应军需，劳民伤财；或系皇帝出巡，沿途供办皇差，耗银费力；或因修建宫殿陵园，工程浩大，有关地方疲累不堪，等等，也可分别减免。四为“逋蠲”。额征钱粮，历年积欠，年复一年，愈欠愈多，根本无力缴纳，到了一定时间，被恩准减免。另外，还有其他情形，如旧额赋重，予以减少；无地“浮粮”，免于征收，等等。蠲租数量也多少不一，有的全免，有的免一定的比例，但总的说来，数量是很大的。
雍正十三年九月初三日乾隆帝举行登极大典，特颁恩诏大赦天下，其中专有一条，规定“各省民欠钱粮，系十年以上者，著该部查明具奏，候旨豁免”。《清高宗实录》卷2，页8.过了二十天，九月二十三日，他又谕总理事务王大臣，再免民欠，宣谕说：欲继皇考“惠养黎元之至德，俾服畴力穑之人，均沐恩膏，积逋全释”，故特行降旨，“将雍正十二年以前各省钱粮实在民欠者，一并宽免”。从前江南积欠钱粮内之“官侵吏蚀二项”，系从民欠中分出来的，当时承办之官员处理很不妥当，现在将此欠粮亦“照民欠例宽免”。《清高宗实录》卷3，页15.这次蠲免的范围很广，数量很大，全国各州县，凡有拖欠钱粮者，均一律免除。虽然目前尚未发现有关此次免除欠赋总数的材料，但可以肯定，其数是很大的，姑举二例为证。邻近畿辅的山东省，雍正二年在册土地为九十六万余顷，应征田赋银三百万零七千余两、米四十七万余石、麦三万余石，从康熙五十八年至雍正十二年，积欠银三百余万两，经河东总督王士俊、山东巡抚岳奉雍正帝之旨严厉催征，收了一百七十余万两，其余一百二十余万两，根据上述恩诏，全部蠲除。江南省(江苏、安徽)逋赋情况十分严重，雍正帝严令大臣清查，雍正十年查明，从康熙五十一年至雍正九年，所属州县积欠钱粮银一千零一十一万余两，其中，“官侵”(官员侵占)、“吏蚀”(吏胥吞蚀)为四百七十二万余两，“实在民欠者”为五百三十九万余两。这“民欠”五百余万和“官侵”、“吏蚀”四百余万，总共一千万余两，相当于全国一年田赋总数的三分之一强，这笔巨额欠赋，亦为乾隆帝全部免掉。《清世宗实录》卷115，页4，《清高宗实录》卷3，页15.
乾隆二年，免甘肃全省田赋和陕西田赋的一半，约赋银一百二三十万两。四年三月二十二日，乾隆帝特下蠲免直隶、江苏、安徽三省田赋诏谕说：“朕切念民生，时廑宵旰”，或各省督抚陛见，或遇司道官员请训，“务以编氓疾苦，备细咨询，惟期海隅仓生，培固元气，庶臻家给人足之风”。近年畿辅歉收，江南上年遇旱，“遂使吾民有乏食之虞”，因此，特颁谕旨，将直隶地丁钱粮银蠲除九十万两，蠲苏州巡抚所属地丁钱粮银一百万两，免安徽六十万两赋银。《清高宗实录》卷89，页8.七年，他又下谕：雍正十三年，江苏、安徽、福建三省民欠正项钱粮银十七万余两，甘肃、福建、江苏三省欠米、豆、粮九万余石，甘肃欠草一百零七万余束，江浙二省欠漕项银七万余两、米二万余石，等等，皆一律免征，“务令闾阎均沾实惠”。《清文献通考》卷14.
乾隆帝多次离京，到奉天、承德、山西、山东、江苏、浙江等省区谒祖陵、行围、祭孔、巡幸，每次都要蠲免所在州县钱粮。乾隆二年至易州安葬“皇考”世宗，他以沿途七个州县民人“趋役勤慎”，谕免今年田赋。六年，因北京至热河、木兰行围所过州县“安营除道”，“有资民力”，命减今年额赋十分之三。八年，往盛京拜谒祖陵，照行旧例，免所过州县本年额赋十分之三，又免盛京户部庄头七年所欠米豆草束和八年应交仓粮。十一年至山西五台，十三年往山东曲阜，十五年到易州，至河南祥符、登封二县，皆分别蠲减租赋。十六年出巡江浙，免除江苏省乾隆元年至十三年积欠地丁银二百二十余万两及安徽欠银三十万两，蠲浙江省本年额赋银三十万两。这还不包括登极恩诏所蠲一二千万两积欠田赋和乾隆十年的普免全国钱粮，可见蠲赋次数之多，数量之大。
除这些临时蠲减外，乾隆帝还多次下谕，豁除不少州县无法缴纳的“虚粮”。江浙苏州、松江、嘉兴、湖州四府州，因系明初籍富民之田为官田，按其私租定为官赋，故赋税特重，世宗有所豁免，乾隆帝又下谕“再除江省浮粮银二十万，以纾民力”。江苏淮安府桃源县、徐州府宿迁县和睢宁县，濒临黄河，沿河地亩潦涸不常，雍正五年河复故道，旧潦之地涸出，河道总督以此为新淤田产，三县共报升科地一万二千九百余顷，经雍正帝委员查核，豁除七千二百余顷，其余五千七百余顷按则纳粮。乾隆帝对此下谕说：“朕以爱养百姓为心”，既知真情，“自当加恩开除”，将此三县所谓新淤地钱粮全部豁免。安徽泗州原报新淤地九千八百余顷，雍正帝开除八千六百余顷，乾隆帝以此处水势涨落不定，收成难保，将剩下的一千二百余顷新淤地田赋免除。灵璧县五湖田地低洼，被淹之区极难涸出，应纳粮地二千五百余顷，其赋亦予开免。山东郯城等二十八个州县遭大水灾之后的“沙存冲压地”一千三百余顷，需纳地丁银五千余两，以及章丘县“缺额粮银”三千九百余两，亦予永远豁免。江苏高淳县，明朝有草场田五千余顷，现因其田久非马户承耕，民人既纳田赋又交场租，特令除其赋额。山东济宁州、鱼台县水淹地土九百七十余顷，海丰、利津等州县“水冲沙压地”九百八十余顷，额征粮银一概免除。《清高宗实录》卷8，页20，卷24，页12；《清文献通考》卷4；王庆云：《石渠余纪》卷1，《纪免科》。乾隆三十年以前，共开豁浮粮、虚赋数十万两。这一切，对减轻民间困苦，起了不小的作用。
三、五次“普免天下钱粮”蠲免赋银二万万两。
以减租蠲赋为“爱民”之“首务”的乾隆皇帝弘历，不仅多次地、大规模地按地区蠲减各处正额租赋，而且还于乾隆十年、三十五年、四十三年、五十五年及嘉庆元年(1796年)五次下达普免全国一年钱粮的谕旨，而且还三次全免南方漕粮(一次为米四百万石)，累计蠲免赋银二万万两，相当于将近五年的全国财赋收入，数量之多，是空前绝后的。现将第一次乾隆十年正月初六日免赋的上谕摘录如下，作些分析，以便更好地了解这位英君下旨免赋的原因、目的和影响。乾隆帝在这道旨中宣谕说：
“……朕临天下，十年于兹，抚育蒸黎，民依念切，躬行俭约，薄赋轻徭。……今寰宇敉宁，既鲜靡费之端，亦无兵役之耗，所有解部钱粮，原为八旗官兵及京员俸饷之所需，计其所给，较之宋时养兵之费，犹不及十之一二。至于各处工程，为利民之举者，亦只取给予存公银两，即朕偶有巡幸，赏赉所颁，亦属无几，是以左藏尚有余积。……朕思海宇安，民气和乐，持盈保泰，莫先于足民。况天下之财，止有此数，不聚于上，即散于下。仰惟我皇祖在位六十一年，蠲租赐复之诏，史不绝书，又曾特颁恩旨，将天下钱粮普免一次。……朕以继志述事之心，际重熙累洽之候，欲使海山陬，一民一物，无不均沾大泽，为是特降谕旨，将丙寅年(十一年)直省应征钱粮，通行蠲免。其如何办理之处，著大学士会同该部，即速定拟具奏。”《清高宗实录》卷242，页9、 10.
乾隆帝这次普免钱粮的谕旨及其实施办法，表明了三个问题。其一，效法皇祖。乾隆帝对祖父玄烨十分崇拜，常讲“以皇祖之心为心”，“以皇祖之事为事”，以皇祖为楷模，效其所行，法其所事，达到皇祖所取得的伟大成就，在此基础上有所发展，功勋更著，是他毕生追求的一个重要目标。他把蠲租作为“爱民”之“首务”，亦与此有着密切的联系。康熙帝读过汉文帝《赐民田租诏》后曾着重指出：“蠲租乃古今第一仁政，下至穷谷荒陬，皆沾实惠，然必宫廷之上力崇节俭，然后可以行此。”王庆云：《石渠余纪》卷1，《纪蠲免》。祖、孙对蠲租之同样重视，显然是贤孙继承祖志仿其所行。
康熙四十九年十月初三日，圣祖玄烨谕告户部普免全国一年钱粮说：
“……(朕)每思民为邦本，勤恤为先，政在养民，蠲租为急。……百姓足，君孰与不足，朝廷恩泽，不施及于百姓，将安施乎！……而民生所以未尽殷阜者，良由承平既久，户口日蕃，地不加增，产不加益，食用不给，理有必然。朕洞瞩此隐，时深轸念，爰不靳敷仁，用苏民力。……自明年始，于三年以内，通免一周，俾远近均沾德泽。直隶、奉天、浙江、福建、广东、广西、四川、云南、贵州所属，除漕运钱粮外，康熙五十年应征地亩银共七百二十二万六千一百两有奇，应征人丁银共一百一十五万一千两有奇，俱著查明全免，并历年旧欠共一百一十八万五千四百两有奇，亦俱著免征。其五十一年、五十二年应蠲省份，至期候旨行。”《清圣祖实录》卷244，页2―4.
过了三十四年，圣祖钟爱之贤孙乾隆帝弘历，亦下了同样的谕旨，专门讲到皇祖全免一年钱粮之事，宣布普蠲全国一年租赋，其实施办法亦沿此例。大学士、一等公讷亲等遵旨于乾隆十年六月二十四日议奏：查康熙五十一年蠲免天下钱粮，将各省分作三年全免一周。查全国地丁钱粮额银共二千八百二十四万余两，请将直隶、奉天、江苏、西安(陕西)、甘肃、福建、四川、湖南、云南、贵州等省银一千零四十二万余两，于十一年全免，浙江、安徽、河南、广东、广西等省银八百六十二万余两于十二年全免，山东、湖北、江西、山西等省银九百一十九万余两于十三年免除。耗羡银照旧输纳，留充地方公用。帝从其议。不久又规定，原来不在蠲免范围内的甘肃“番粮草束”，福建、台湾之粟米，四川之“夷赋”，陕西、西宁的马贡，河南官庄义田，广东官租学租，浙江滨海之租谷租银，直隶固安、霸安之旗户屯粮，奉天之米豆，山西之本色兵饷，遇该省届免之年，一律停其输纳。《清高宗实录》卷243，页14；《石渠余纪》卷1，《纪蠲免》。将此和康熙免租相比较，确是十分类似，只不过康熙四十九年十月之诏还免了各省积欠和应届漕运钱粮，而乾隆十年之谕未提此事，仅此差别而已。
其二，知难而进。普免全国一年钱粮，并非轻而易举，没有一定的物质条件，没有很大的勇气，是不能施此特恩的。经过十年的苦心经营，国家财政进一步好转，国库存银有所增加，“左藏尚有余积”，为乾隆帝普免租赋提供了一定的必要条件。但是，十年的时间，并不太长，积累的帑银毕竟有限，兼之，租赋已蠲免上千万两，乾隆七年黄河、淮河涨水，赈济江苏、安徽饥民用银一千余万两，各项支出又大量增加，财经状况不能说可以使人安枕无忧。乾隆六年，户部左侍郎梁诗正奏述收支情形说：“度支经费，莫大于兵饷”，每年春、秋二拨解部银，多则七八百万两，少则四五百万，而京中各项支销，合计须一千一二百万，入不敷出。因为，八旗兵饷和绿营军费日增，雍正元年以前各省绿营总额为五十八万余名，后用兵准噶尔及苗疆，增设十一万六千余名，比康熙时岁增饷银五六百万两。八旗生齿日繁，衣食维艰。应当裁减冗兵，遣派北京闲散旗人往东北屯垦田地。过了四年，已升户部尚书的梁诗正，又上疏说：“每岁天下租赋，以供官兵俸饷各项经费，惟余二百余万，实不足备水旱兵戈之用。今虽府库充盈，皇上宜以节俭为要，勿兴土木之工、黩武之师，应以持盈保泰。”《清史稿》卷303，《梁诗正传》。
姑且按每年余银二百万两计算，十年也不过二千万，除去乾隆七年赈济江苏、安徽一千万两，新增余银仅只一千万两左右，加上即位时世宗遗下库银二千四百万两，大致估算，此次乾隆帝宣布普免全国钱粮时，库存帑银约有四千多万两。如若年成正常，每岁田赋、丁银、盐课、关税等项收入四千万两，扣除各项开支，略有节余，那么，这四千余万两的库银，确是相当可观的数字，有了这笔巨额余银，遇到遣兵出征、水旱大灾等非常事件，就不会惊慌失措，无银支付。乾隆十三年十二月二十五日，乾隆帝言需及早停止征大金川的理由时讲到，部库存银仅二千七百余万两(《清高宗实录》卷331，页52)。扣除十一、十二、十三三年余银八九百万两，为一千八九百万两，加上乾隆帝继位时父皇所遗钱粮，库存帑银约四千余万两。但是，这项帑银设若作为普免全国钱粮的储备资金，则显然不太充足，仅免征七百余万顷的地丁银就为二千八百余万两，加上广东官租学租等，大致少收银三千万两，一下子就使存银减少到一千余万，很难应付突然发生的各项急需，正如梁诗正所说“实不足备水旱干戈之用”。
因此，在这时下谕全部免除一年钱粮，必然引起一些才识短浅重利轻仁之人的议论，要知道，康熙帝是当了四十九年皇帝之后才降普蠲之旨，而今皇上刚执政十年就行此举，未免过分匆忙。御史赫泰竟公然上疏谏阻，力言“国家经费，有备无患，今当无事之时，不应蠲免一年钱粮”。《清高宗实录》卷243，页7.
