第6章“爱养百姓”“全盛之时”(2)
乾隆帝一向注重国家财政收支情形，当然不会不知道普蠲将会导致库银的暂时减少，财政上可能遇到一些困难，但他高瞻远瞩，将此视为实现其使民有恒产、“本固邦宁”的目标之有效措施，坚决贯彻执行。他特下专谕，严厉斥责赫泰“逞其私智小慧，妄议朝廷重大政务”，“悖谬已极”。他再次重申爱民之意，宣谕说：“朕以爱养百姓为心，早夜思维，惟期薄海内外，家给人足，共享升平之福，故特颁发谕旨，将天下钱粮通行蠲免，……俾海滋山陬，无人不被其泽也。”他以赫泰不能体己“爱民之心”，“而生异议”，交部严加议处，降二级调用。《清高宗实录》卷243，页7、8.这样一来，就制止了异议之风，为使普蠲钱粮之旨顺利执行起了重大作用。
其三，成效显著。“朝廷粮赋”，岁岁缴纳，违令抗粮，严惩不饶。有清一代，年年都有数十万、数百万贫苦农民和中小地主因欠交国赋而惨遭贪官污吏豪横差役残酷鞭笞和百般勒索。除了额定正赋，还有各种分外苛派，常数倍于正额。一旦明谕免赋，正额固然不纳，苛派也无从收起，对占有小块土地的自耕农和中小地主，确是一大福音，因此受到广大百姓的赞颂。家居江苏昆山的巢林散人龚炜，出身书香门第，父系进士，岳父家乃娄东望族，本人喜经史，工诗文，善丝竹，然屡试不第，著书自娱。这样一位怀才不遇颇有牢骚之雅士，对乾隆帝之普蠲天下钱粮却极力称赞，专门写了如下颂词：
“乾隆十年上谕，本年各省地丁钱粮按次全蠲，与民休息。诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋，岁收稍薄，辄费天庾，水患偶乘，动支国帑，天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。我侪小人，惟是祝丰年急公税，稍申媚兹之忱，乃更沐非常溥博之泽于望外，苍生何福以当之。自惟草茅，无以报效，衢歌不足颂扬，祗有清香一炷，祷祝上苍，惟皇子子孙孙永保民。”龚炜：《巢林笔淡》卷4，《乾隆十年全蠲丁粮》。
普蠲之诏下达之日，“万方忭舞”，这是对乾隆帝大蠲租赋之最好赞扬，可见此举之深得人心，对促进农业的发展，繁荣社会经济，改善中小地主、小自耕农的处境，均起了不可忽视的积极作用。
第二节奖劝农桑赈灾治河。
一、“重农务农劝农”。
乾隆帝记取前代帝君重农务本之历史经验，十分重视奖劝农桑，促进农业生产。乾隆二年五月十三日，他特下两道谕旨，强调务农劝农。一谕专讲“重农务本”。他着重指出：“食为民天，一夫不耕，或受之饥，一女不织，或受之寒，而耕九余三，虽遇灾年，民无菜色。”目前，国中尚有未耕之弃地，种稻、黍的方法，“水耨火耕之异”，南方人尚多不谙习，北方民人更不讲求，此皆牧民之官的责任。各省督抚，罕有以身为倡，“课百姓以农桑本务者”。他宣布，从现在起，“欲驱天下之民，使皆尽力南亩”，要求督抚牧令“身先化导”，督抚以民务农桑与否，定州县官员之短长，帝以此考核督抚之优劣。北方五省之民，“于耕耘之术，更为疏略”，因而常闹灾荒，令户都会同九卿，详议劝民垦种、提高北方生产技术、奖惩地方官员的办法，使“劝课有成”，广大百姓“家有盖藏”，这样，礼乐刑政之教，方可“渐于讲习”。《清高宗实录》卷42，页18、19、20.
过了二十天，乾隆二年六月初二日，九卿遵旨议奏教农之事说：“明农教稼，所以务本也。我皇上轸恤民瘼，恩膏屡沛，洞悉久安长治之道，先筹家给人足之源，特颁谕旨，首重农桑，以力田为小民之切务，以劝课为官吏之责成，诚禹贡王制之良经”，应令各省督抚督促地方官员认真教导，若有成效，“地辟民勤，谷丰物阜”，交部议叙，如教戒无方，则交部议处，如此，则吏民“皆知所劝”，可收耕九余三之效。帝从其议。《清高宗实录》卷44，页6、7.
乾隆帝于五月十三日下的另一上谕，是要求编写农书。他在谕中着重指出，“农桑为致治之本”，皇祖曾绘耕织图，“以示劝农德意”，皇父屡下劝农之诏，亲耕田。自古以来，“为耒耜，教树艺”，皆系古之圣人。其播种的方法，耕耨的节候，备旱驱蝗之术，散见于各种经籍，“至详至备”，其后农家之学说，亦各有可取之处，应当荟萃成书，颁布中外，“庶三农九谷，各得其宜，望杏瞻蒲，无失其候”。他谕令南书房翰林和武英殿翰林编纂进呈。《清高宗实录》卷42，页20.到乾隆六年，此书完成，共七十八卷，他命名为《授时通考》，并亲写序言说：“(朕)日与中外臣工，为斯民筹食用至计，胼胝机杼之苦，日廑于怀”，因检阅前人之《农桑通诀》、《农政全书》等书，“嘉其用意勤而于民事切”，故命内廷词臣广加搜辑，从各书中，“举物候早晚之宜，南北土壤之异，耕耘之节”，储备之方，蚕织畜牧之利，荟萃成编，以期闾阎务农，“阜成海宇之至愿”。《清文献通考》卷218.
此后，乾隆帝多次下谕，宣谕重农务农的重要性，责令督、抚、州县官员课劝农桑，发展农业生产。他还采取了劝农的具体措施，就是减粮免科，以改善农业生产条件，刺激务农者的积极性。就在他即位之后不久，户部尚书、总理陕西巡抚事史贻直上疏说：“荒地难于报垦”，请将永寿县原报“缺荒地”二千零五十四顷，以四亩五亩折征一亩，折地四百五十七顷，照五等地粮科征；淳化县原报“缺荒可垦地”一千三百零九顷，以四亩五亩折合一亩，折地二百七十九顷，“俱照铁地科征”；澄城县原报缺荒可垦地七百一十二顷，照下下地科粮；阳县原报缺荒可垦地一千三百三十七顷，以三等地减作五等、以五等地减作七等征收税粮。户部议复，乾隆帝批准其议。《清高宗实录》卷8，页20、21.这六七千顷荒地大量减收国赋，定会促使人们踊跃将其开垦成熟。
影响更大的是乾隆五年七月的一道上谕。五年七月二十六日，乾隆帝特下开垦闲地减粮免科之谕。他谕“命开垦闲旷地土”说：
“从来野无旷土，则民食益裕。即使地属畸零，亦物产所资，民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储，乃往往任其闲旷，不肯致力者，或因报垦则必升科，或因承种易滋争讼，以致愚民退缩不前。前有臣工条奏及此者，部臣从国家惟正之供，无不赋之土，不得概免升科，未议准行。朕思则壤成赋，固有常经，但各省生齿日繁，地不加广，穷民资生无策，亦当筹划变通之计。向闻边省山多田少之区，其山头地角，闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植，即使科粮纳赋，亦属甚微，而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土不成段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜。用是特降谕旨，凡边省内地零星地土可以开垦者，嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺，俾民有鼓舞之心，而野无荒芜之壤。其在何等以上，仍令照例升科，何等以下，永免升科之处，各省督抚悉心定议具奏，务令民沾实惠，吏鲜阻挠，以副朕子惠元元之至意。”《清高宗实录》卷123，页22、23.
各省督抚遵旨议奏，户部复议，经帝批准，制定了下列规定：“悉听民间垦种”，免征赋粮的土地有：直隶零星地土数量在二亩以下，不成段者；山东中则以上不及一亩、下则一亩以外之山头地角及河滨溪畔地；山西开垦十亩以下为数畸零不成段之瘠薄下地；河南不及一亩之上等地，不及五亩之中等地(山坡上岭，土薄力微，收获无多)；江苏未垦之山头地角硗瘠荒地，不成段之沟畔田埂畸零隙地；安徽畸零不成段之一亩以下的水田和二亩以下的旱田；山西二亩以下之山头地角地，山岭水涯高低不齐坍涨不一之地；福建不及一亩之奇零田地；浙江临溪傍崖零星不成段之硗瘠地；湖北只能种杂粮、植树之山头地角硗瘠地，旱地不及二亩，水田不足一亩；湖南畸零土地，种稻不及一亩、种杂粮不及二亩之溪涧高滩地；陕西、甘肃之山头地角地；四川不及五分之上田、中田，不足一亩之下田上地、中地，山头地角间石杂砂之瘠地(不论顷亩)；广东之山梁岗地；广西上则、中则水田一亩以下旱田三亩以下；云南砂石硗瘠水耨火耕地；贵州山头地角畸零土地。山西、河南等省开垦地亩较多者，减则纳租。这道开垦闲地免征、减赋的上谕及其具体规定，对促进闲旷土地的开垦，起了很大的作用。
尤需专门讲述的是，乾隆帝对台湾的开发，从田赋丁银的征收上，给予了很大的支持和照顾。乾隆元年八月初八日，他特下减台湾丁银之谕说：“朕爱养元元，凡内地百姓，与海外番民，皆一视同仁，轻徭薄赋，使之各得其所。”闻听台湾丁银，每丁征银四钱七分，加上火耗，达五钱余，比内地丁银增加一二倍。著将台湾四县丁银照内地例“酌中减则”，每丁征银二钱，“以纾民力”，“永著为例”。《清高宗实录》卷24，页7.二年正月初五日，他又谕告总理事务王大臣，令减台湾“番饷”及澎湖、淡水二厅丁银。他宣谕说：以往台湾丁银重于内地，已经减征。现闻“台地番黎”，大小计九十六社，每年输纳“番饷”，按丁征收，有多至二两、一两余及五六钱者，“朕思民番皆吾赤子，原无歧视”，所输“番饷”，即系百姓丁银，著照民丁之例，每丁征银二钱，其余悉行裁减。澎湖厅、淡防厅之额编人丁，原每丁征银四钱余，著照台湾四县之例减征。
乾隆三年十月二十一日，又免台湾、凤山等厅县额征社饷并粟石折价钱八千四百余两，免各社鹿皮折价银一百余两，减征台属各县“厅番地贴”饷银一半。六年五月十四日，乾隆帝再下恩谕，以台湾上年缺雨现今米贵，而蠲免台湾县自雍正十三年至乾隆三年未完人丁正杂钱粮饷税银二千余两、未完供粟四万三千余石，免凤山县三年未完钱粮七百余两和供粟五千余石，免诸罗县未完供粟二千六百余石及官庄银四百余两，使海疆百姓共受蠲赋之益。
乾隆九年，台湾田赋制度作了重大调整。台湾统一于清之前，南明郑成功父子执政时，上田一甲(折合内地十一亩三分余)征赋粟十八石，中田十五石六斗，下田十石零二斗。康熙二十三年改为上田一甲征粟八石八斗，中田七石四斗。雍正九年规定，自雍正七年以后新垦田园及自报升科者，改照福建省泉州府同安县下沙则地纳赋，上田一甲纳粟一石七斗五升，上园一甲一石七斗一升，中下田园递减。此后，户部认为，这一规定“科则过轻”，奏请按照台湾旧额(上田一甲八石八斗)输纳。乾隆帝于九年下诏，否定其议说：“朕念台民远隔海洋，应加薄赋，以昭优恤”，除从前(指雍正七年以前)开垦田园照依旧额不减外，雍正七年以后报垦之地，仍照原定之同安下则地科征(即上田一甲一石七斗五升)，从现在起，新垦田园，令地方官确勘肥瘠，照同安县则例，分别以上、中、下则定额征收，“俾台民输纳宽舒，以昭加惠边方之至意”。《清文献通考》卷4；范咸：乾隆《台湾府志》卷4，《赋役一》。随即具体规定，上田一甲征粟二石七斗四升，中田二石零八升，下田一石七斗五升，上园一甲二石零八升，中园一石七斗五升，下园一石七斗一升六合。这个规定，一直延续到晚清光绪十二年(1886年)。
乾隆帝所说征收“薄赋”以“加惠边方”，并非夸张之词，亦非一般圣谕之陈词滥调，确系实情之表述。虽然台湾按同安县则例一样输纳，但台湾土地肥沃，水利发达，产量远远高于同安县。康熙末年，台湾县新垦之地，因其土肥，一甲之田，“上者出粟六七十石，最下者亦三四十石”。陈文达：康熙《台湾县志》卷7，《赋役志》。在彰化县、淡水厅，“田皆近溪，一年两熟，约计一甲田可收谷四五十至七八十石不等，丰稔之年，上田有收至百余石”。《台湾汇录》甲集，《大学士阿桂奏台湾叛产入官酌定章程折》。雍正十年彰化县一张地契载明，佃人李恩仁、赖束、李禄亭、梁学俊等租垦业户李朝荣之荒地，言定“成田之日，限定经丈八十五石满斗为一甲，每一甲经租八石”。《清代台湾大租调查书》二章一节第三号。台湾一甲田相当于内地十一亩三分。上田一甲收谷七八十石至一百余石，姑按八十石计算，仅纳国赋粟二石七斗四升，业户(地主、自耕农)有上田一甲，每年可收入粟七八十石，十甲为七八百石。可见，台湾田赋确系“薄赋”，这对促进台湾的开发和农业生产的发展，产生了重大的作用。
二、大赈灾民兴修水利。
乾隆皇帝弘历不愧为名君，对赈灾之事十分重视。乾隆四年四月初七日，他特下一道禁止地方官员匿灾不报的谕旨。他在谕中讲道：
“朕御极以来，仰体皇考诚求保赤视民如伤之至意，广咨博访，庶几民瘼得以上闻。至于水旱灾荒，尤关百姓之身命，更属朕心之所急欲闻知而速为经理补救者，是以数年中颁发谕旨，不可胜数，务令督抚藩臬等飞章陈奏，不许稽迟，亦不许以重为轻，丝毫粉饰，倘或隐匿不陈，或言之不尽，朕从他处访闻，必将该督抚等加以严谴。盖年岁丰歉，本有不齐之数，惟遇灾而惧，尽人事以挽之，自然感召天和，转祸为福，若稍存讳灾之心，上下相蒙，其害有不可胜言者，是以孜孜不怠，惟恐民隐不能上达，即天下想亦洞悉朕心矣。……夫民瘼所关，乃国家第一要务，用是特颁谕旨，通行宣示，嗣后督抚等，若有匿灾不报，或删减分数，不据实在情形者，经朕访闻，或被科道纠参，必严加议处，不少宽贷。该部即遵谕行。”《清高宗实录》卷90，页10、11.
他还曾多次讲道：“国家之正供，原出于闾阎，今地方被灾，应行赈恤，以取之于民者用之于民，是属理之当然，虽多何所吝惜。”《清高宗实录》卷175，页2、3.
乾隆帝所说“水旱灾荒，尤关百姓之身命”，系其急欲闻知速为赈救之大事，为此，大发帑银，以取之于民者用之于民，其言可嘉，其行应赞。纵观两千年封建王朝的历史，赈灾次数之多、范围之广、规模之大、发放银米数量之巨，乾隆帝可谓历代帝君之魁。此非空论，有大量事实为证，姑取数例。
乾隆元年，乾隆帝下谕：地方发生水旱灾荒，其勘察户口造具册籍，皆由胥役吏保经手，他们所需饭食舟车纸张等费用，皆“派累民间”，甚至还需索于灾民，扰得民间不得安宁。从今以后，饭食等项用费，均“动用存公银两”，不许“丝毫派累地方”。三年，他因省府州县各学贫寒书生领银有限，一遇歉岁，“不能自给，往往不免饥馁”，“深可悯念”，令今后每逢受灾发赈之时，饬教官开具贫生名籍，送地方官核实，于存公银两内发给银米，资其饮食。四年正月初五日，因上年江南地方“收成歉薄，民食维艰”，他“宵旰焦劳，多方筹划，惟恐一夫不获其所”，于当日连下两道上谕，命存留江苏漕粮数十万石，“以备接济平粜之用”。原来户部与江南督抚议定，极贫之户，赈四个月，次贫赈三月，又次贫赈二月，现今改为，下江地方极贫之民加赈一月，上江歉收更为严重，将被灾五分以上的州县之极贫、次贫民人加赈一月，被灾四分以下州县加赈极贫之民一月。《清高宗实录》卷84，页5、6.
乾隆三十年以前，灾情最重费银最多的，是七年江苏、安徽二省的水灾。七年六、七、八月，江南黄河、淮河同时涨水，“水势漫溢，甚于往时”，江苏、安徽的江、海、淮、徐、凤、颍、扬、泗等府所辖五十余州县灾情严重，扬州“民间自中人之家，以至极贫之户，皆流离四散”。安徽凤阳府、泗州、颍州所属州县灾民多达二百二十余万人，江苏更倍于此数。乾隆帝闻悉扬州灾情，十分着急，立谕督抚说：“似此情形，实非寻常被灾可比，朕心深为轸恻”。他责令督抚“不得拘于常例，务须多方设法，竭力拯救，使灾黎稍可资生”，水退之后，定要“倍加抚绥，俾得安其故业，毋致失所”。②《清高宗实录》卷172，页4、5，32.他除了下谕免除被水州县本年额赋以外，又特派直隶总督高斌、刑部侍郎周学健为钦差大臣，前往江南，“办理赈恤水利事务”。八月十一日，因凤阳等十九州县“于积困之余，又罹灾患，非加恩于常格之外，不足以拯阽危”，他谕命除照定例应赈月份以外，加赈二月三月。②。
乾隆帝先后颁发数十道谕旨，谕令大学士、江南督抚和漕运总督、河道总督筹拨银米，赈济灾民，排泄洪水，兴修水利。八月，发赈银二百五十余万两救济灾民。九月初一日，他下谕给大学士说：江南淮安、徐州、凤阳、颍州等处，“今年被水甚重，民人困苦，朕宵旰忧劳，百端筹划，为养民裕食之计”。江南赈济，“需米正多”，两江总督德沛、江苏巡抚陈大受已将江南各州县仓谷三十万石及淮安府、徐州等处存谷二十四万石拨为赈恤平粜之用，又借浙江仓粮十万石，江苏、安徽巡抚前又发银十万两赴河南买麦，现令将山东截留漕米十万石运送江南备用，再发山东登州贮谷六万石海运至江淮，不知能否足用？需米若干，命德沛、陈大受、张楷(安徽巡抚)通盘计算，具折速奏。《清高宗实录》卷174，页1、2.九月十六日他又下谕说：江南被水，“需费浩繁”，已陆续拨下江藩、粮、盐三库存银九十四万两，米谷一百十一余万石，上江藩库存银八十余万两，米谷一百二十万石，今年盐课存库银一百三十万两，以及本年运京漕粮酌量存留，两省现存银米五百余万，因“赈恤之务，必须接济”，“期于充裕”，令邻省再拨银一百万两，备明春之用。此后继续增拨，合计江苏所属二十九州县卫共发给灾民米一百五十六万余石，银五百零五万余两，安徽所属二十四州县赈银二百三十三万余石，米八十三万余石，总计用银一千余万两，赈济灾民七八百万人。《清高宗实录》卷175，页1、2、29；《清文献通考》卷46.此时，江苏在册民田为六十八万余顷，征赋银三百三十余万两、粮二百一十余万石，安徽民田三十余万顷，征赋银一百六十余万两、粮八十余万石，合计约为银七百万两左右，而此次赈银一千余万两，为二省额征赋银一倍半，可见，乾隆帝之所说取之于民用之于民，并非虚谈。
乾隆皇帝还因有些灾民流往他省，而责令所在地方官员妥善安顿。他于八月十五日下谕说：今年上下两江“水灾甚重”，“朕宵旰忧劳，百端筹划，以拯吾民之困厄”。但思此等穷民携家四出觅食于邻省邻郡者“亦复不少”，著江南、河南、山东、江西、湖广等省督抚，严饬地方官员，遇到江南灾民，即随地安顿留养，或借用寺庙，或盖篷厂，“使有栖止之所”，计口授粮《清高宗实录》卷172，页37、38.。下旬，山东巡抚晏斯盛奏：江省被灾流民，“就食来多，待哺甚急”，已饬令州县官员查明，“每日计口给米，总期宁滥无遗”，并欲让灾民留养一段时间。乾隆帝赞其办事得当说：“此奏与朕意符合，嘉悦览之。”③《清高宗实录》卷173，页39，41.河南巡抚雅尔图亦奏：上下两江今年水灾，“多有穷民就食豫省”，已动支公款，买米分设粥厂，每日计口散给，待其省水涸，即分别资送回籍。③ 。
不仅对赤地千里一片汪洋的水旱灾荒进行赈济，就是对虫灾、地震、风灾等灾害，乾隆帝也同样调拨大量银米，赈济灾民。乾隆三年十一月二十四日，甘肃、宁夏发生了大地震，十二月十三日再震，水涌新渠县，宝丰县城沉没，宁夏“满城官兵房屋尽皆坍塌”。乾隆帝于十二月初九日看到宁夏将军阿鲁的奏折，知道此事后，立即下谕，表示“朕心深为轸念”，责令将军和州县官员作速查明灾民，“加恩赈恤”，“毋致一夫失所”。⑤《清高宗实录》卷82，页20，20、28、29.过了三天，十二日他又下谕说：续据阿鲁奏报，此次“地动甚重，官署民房倾圮，兵民被伤身毙者甚多，文武官弁亦有伤损者，朕心甚为惨切”，着令兵部侍郎班第迅即前往，拨兰州藩库银二十万两，对灾民逐户赈济，“急为安顿，无使流离困苦”。⑤ 除了发放银米外，他又豁免宁夏满兵借支藩库收拾军器银和应扣驼价银一万九千余两。因宁夏城塌，他下谕命迅速重修，随即议定，宁夏满城旧址低洼，难以重建，移于汉城之西十里平湖桥之东南，汉城旧城单薄，改照满城高厚之式，于旧址内收进二十丈建筑，所圈民地，按户给价，或拨换官地。被灾满汉官民五万户，除赐予房价外，因其器具多被损毁，每户再赏银一两。到乾隆四年三月，用于赈济宁夏灾民及重建城池招集流移缮修民房，已拨帑银数百万两。
乾隆帝痛恨匿灾不报和救灾不力的官员，予以申饬和处治。宁夏总兵杨大凯，地震之时，总兵大印皆未保存住，被火烧掉，震后又“怠忽殊甚”，帝立命将其交部严加议处，另委新总兵。《清高宗实录》卷83，页41，42.甘肃巡抚元展成延缓行期，未立赴宁夏办赈，斥其“尚在睡梦之中”，难“称封疆之任”。②《清高宗实录》卷83，页42，41.对于敢于任事为民减苦的贤能官员，他则嘉奖备至。以大学士兼川陕总督查郎阿得知宁夏地震，立即从西安“星驰前往”，比驻地更近的巡抚元展成早动身早到达，他甚为称赞，嘉其“闻报即前往，甚属可嘉”。②山东平度州知州颜希深，因州遭大水，城几尽没，“灾民嗷嗷，流冗载道”，其母闻之恻然，命发仓粟尽数赈饥，“民赖以苏”。上司以其擅动仓谷，奏劾其过，欲革其官。乾隆帝览疏大怒说：“有此贤母好官，为国为民，宜保反劾，何以示劝。”立擢颜希深为知府，赐其母三品封。⑥陈康祺：《郎潜纪闻初笔》卷7，《颜中丞母发仓粟赈饥》。颜希深后官至巡抚，子检任直隶总督，孙伯焘为闽浙总督。原宁夏提督俞益谟之子武生俞汝亮，捐制钱二千串、银一千两、羊一百五十只及当铺内所存皮棉夹衣二千九百余件，交予官府，以为灾民赈饥御寒之用，乾隆帝嘉其“念切灾伤，好善乐施”，下谕授俞汝亮为守备。《清高宗实录》卷85，页10、11.
乾隆帝对于赈济受灾之民，确系异常重视，不吝银米。乾隆二十一年正月十九日，以江苏常熟县民朱思藻“因灾望赈”而发怨言，乾隆帝特下谕旨，讲述自己大发帑银米谷赈救灾民之事。他说：
“朕自即位以来，刻以爱民为念，偶遇地方荒歉，多方赈恤，惟恐一夫失所，此实上可以质之天、祖，而下可以对之黎庶者。即如上年命户部查奏，雍正十三年之间，江南赈项，凡用一百四十三万，已不为不多，而乾隆元年至十八年，用至二千四百八十余万，米称是。”《清高宗实录》卷505，页3；钱泳：《履园丛话》卷17、《孽报》。
这段材料，是很有说服力的。乾隆帝效法皇祖康熙帝，大力赈济灾民，对减少军民损失，恢复灾区生产，促进社会经济发展，起了相当大的作用，也受到了官民的称赞。史称其擢用颜希深后，“天下翕然，颂圣天子如天如神焉”。⑥ 此语虽不无夸扬圣德之意，但也能说明一些问题。
乾隆帝十分重视兴修河工防治水灾，将“河工海防”视为“民生之最要”，先后拨银万万两，委任治河能臣稽璜、高斌、高晋等为河东河道总督、江南河道总督，大力兴修直隶、山东、江苏、安徽、浙江、河南等省河工，成效显著。详见第四章第三节《六下江南》。
第三节“天下业户、佃户，皆吾(帝)赤子”。
一、“劝减佃租”。
雍正十三年十二月十七日，继位为君三月余的乾隆皇帝弘历，下达了“劝减佃租”的谕旨。他在谕中讲道：
“治天下之道，莫先于爱民。爱民之道，以减赋蠲租为首务也。惟是输纳钱粮，多由业户，则蠲免之典，大概业户邀恩者居多，彼无业贫民，终岁勤动，按产输粮，未被国家之恩泽，尚非公溥之义。若欲照所蠲之数，履亩除租，绳以官法，则势有不能，徒滋纷扰，然业户受朕惠者，十苟捐其五，以分惠佃户，亦未为不可。近闻江南已有向义乐输之业户，情愿捐免佃户之租者，闾阎兴仁让之风，朕实嘉悦。其令所在有司，善为劝谕各业户，酌量减彼佃户之租，不必限定分数，使耕作贫民，有余粮以赡妻子。若有素丰业户，能善体此意，加惠佃户者，则酌量奖赏之，其不愿者听之，亦不得勉强从事，此非捐修公项之比。有司当善体朕意，虚心开导，以兴仁让而均惠泽，若彼刁顽佃户，借此观望迁延，则仍治以抗租之罪。朕视天下业户、佃户，皆吾赤子，恩欲其均也。业户沾朕之恩，使佃户又得拜业户之惠，则君民一心，彼此体恤，以人和感召天和，行见风雨以时，屡丰可庆矣。”《清高宗实录》卷9，页2、3、4.
这道谕旨十分重要，可以说是乾隆帝处理主佃减租之事的基本文件，虽然后来有时小有修改，但大体上乾隆年间是以此为据的，而且还延续到嘉庆、道光以后，故需要略加分析。这道谕旨主要讲了三个问题。其一，田土多为地主占有。在以农立国的当时，土地是最主要的生产资料，土地占有的情况，是朝廷确定国策的基本依据之一，必须对其有一深刻的正确的了解。乾隆帝对此作了相当准确的高度概括，认为钱粮多由“业户”输纳，蠲赋之时“业户邀恩者居多”。联系到后边所言“无业贫民”，便可知晓，这是指的田土多为不事耕耘的地主占有。这一概括是符合当时土地占有的实际情况的，清初土地占有相对分散、自耕农相当多的局面，到了乾隆年间，已因近百年激烈的土地兼并而一去不复返了，皇室、贵族、缙绅、富商、高利贷者集中了全国的大多数土地，自耕小农大批破产，出卖祖业，租种原田，沦为佃农。详见拙著《清代租佃制研究》。
其二，蠲赋之时不减佃租。乾隆帝所说“无业贫民终岁勤动，按产输粮，未被国家之恩泽”，是蠲赋之时地主多不减佃租之情的真实写照。从后面的论述及所引的史料可以看出，乾隆帝的这一概括，又是与实际情形相当吻合的。
其三，是劝减而非令减。虽然知悉贫苦佃农不能分享蠲赋之益，但乾隆帝仍仅只责成地方官员“善为劝谕各业户”酌量减租，而不硬性规定必按蠲赋之数“履亩除租，绳以官法”。这样的精神，这样的规定，不会对促使业主减租产生强烈的影响。既然是劝减，不是强迫减租，业主完全可以自行其是不减佃租。当然，会有一些田多家富的“业户”，欲图博取皇上的欢心，戴上善人的桂冠，而“加惠佃户”，以求朝廷恩赏，也会有一些中小地主慑于佃农抗租斗争的威力，于灾荒之时，酌减租谷租银，但前者毕竟为数极少，而后者又与此旨没有什么关系。因此，尽管乾隆帝强调“天下业户、佃户，皆吾赤子”，欲让佃户也沾蠲赋之恩，但实际情形却远非如此，广大贫苦佃农很难从这道圣谕中得到什么好处。
乾隆帝此谕，对其皇祖之旨来说，是一个倒退。康熙四十九年十一月初一日，兵科给事中高遐昌奏称：凡遇蠲免钱粮之年，请将佃户田租亦酌量蠲免，著为例。康熙帝谕大学士：“蠲免钱粮，但及业主，而佃户不得沾恩，伊等田租亦应稍宽。但山东、江南田亩，多令佃户耕种，牛种皆出自业主，若免租过多，又亏业主，必均平无偏，乃为有益。此本著交部议。”户部遵旨议复：嗣后凡遇蠲免钱粮，合计分数，业主蠲免七分，佃户蠲免三分，永著为例。帝从其议。《清圣祖实录》卷244，页12、13.本来业、佃分免已“永著为例”，可是乾隆帝即位却下了一道“劝减佃租”之谕，显然在此问题上倒退了。
乾隆元年十一月二十八日，乾隆帝谕告总理事务王大臣：自京师至易州，共经过七个州县，“民人供应差役，急公可嘉”，已降旨将此七州县本年钱粮全部蠲免，“并晓谕业户等，酌宽佃人租粮，使伊等同沾恩泽”。今思尚有佃种入官田土的穷民，亦当加恩优恤，著将本年官地佃户租银，“照定例每一钱者，宽免三分”。《清高宗实录》卷31，页10.
对于帝之“劝减佃租”谕旨，一些官员并不赞同，他们提出了硬性规定减租分数的建议。五年六月初九日，河南巡抚雅尔图上疏，奏请制定交租之例，“以恤贫民”。他奏称：“豫省佃户，均系贫苦之人，而地主苛刻者多，宽厚者少，往往于被灾年分，照常征租，穷民无所出，有卖男鬻女以？租者。请酌定章程，如被灾五分，则收成止五分，自应止收五分之租，被灾六分，则收四分之租，甚至被灾十分，租息自应全免。”④《清高宗实录》卷118，页16，16.
乾隆帝读过此疏后，表示赞同，批示说：“著照所请行。至各省可否照此办理之处，大学士会同九卿议奏。”④ 本来这是一次改进处理主佃租务纠纷办法的好机会，皇上皆已亲自批准豫抚之请，并谕大学士、九卿商议可否推行于全国，硬性规定歉岁必让田主减租，实即表示要否定五年前下的“劝减佃租”之谕，如果理政大臣能善体帝意，为佃民着想，为缓和主佃矛盾和促进农业生产考虑，就应予以推动，施行于全国，这会对发展、巩固“康乾盛世”起相当大的作用。但是，此时的大学士是张廷玉、鄂尔泰、徐本、福敏、查郎阿、赵国麟，基本上是原来雍正帝任用之大臣，对佃民之利考虑很少，更着重于照顾业主的利益，迟迟未予复议。
不久，河南道监察御史陈其凝上奏，反对豫抚的主张。他说：河南巡抚雅尔图请定佃户交租之例，“奉旨允行”，“臣窃谓天下之田地，佃种交租，不出于分收、交纳之二法，虽上熟之年，田主亦不能收十分租谷，若有荒歉，惟照收成分数交租，田主断不能收租于分数之外，佃户亦止肯交租于分数之中。业户出田以养佃，佃户力作以交租，民间交易，情可相通，若官为立法，强以必从，则挟制争夺，势必滋扰，请民田佃种，照旧交收，不必官为定例。”②《清高宗实录》卷120，页6，6.
陈其凝之言，纯系诡辩。固然，丰收之岁业主不能收全租，歉收岁月照收成分数减租，此等事例，确实存在，而且有些地区还相当普遍，但另一方面，丰年业主于全租之外另行科索，灾荒岁月颗粒不减收取“铁板租”之地主，亦不乏其人，两种情况同时并存，基本上决定于主佃之间力量的对比。如果为佃民着想，为王朝的长治久安着想，官府当然应该干预此事，制止豪横业主虐佃行为，强制规定歉岁按收成分数减租。可是，户部尚书等大臣，却支持陈其凝之利于田主的主张，搬出五年前的圣谕，于闰六月初一复议此疏时奏称：“该御史所奏，似属平允，请敕下各省督抚，仍照雍正十三年十二月内谕旨，实力遵行，以杜纷扰”。更可恶的是，他们竟驳回了乾隆帝允准豫抚规定歉年减租的圣旨，要雅尔图“勿得拘泥原议”，要他饬令州县官员“加意抚绥劝勉，务使主佃相安，闾阎不扰”，实即给雅尔图扣上滋生事端、造成主佃纷扰的罪名。当政大臣的如此议论，使乾隆帝收回了成命，同意户部的意见，照旧执行“劝减佃租”的政策。②这些大臣目光短浅，气度褊狭，拖住了皇上，使其在此事的处理上未能前进，按当时封建官员的说法，他们可算是使“圣德有亏”了。
继河南巡抚雅尔图之后主张规定灾年和特恩蠲赋时减租的，还有给事中卫廷璞、御史孙灏和山东学政李因培。李因培于十四年春奏称：山东连遭荒歉，谕许积欠田赋分年带征，此恩“仅及有田有粮之人，而贫者未能沾溉”，请于麦秋收获之前，特颁谕旨，令抚臣广行劝谕，“有田者将本年粮粒，与佃民平分，积年宿逋，不得一概追索”。乾隆帝阅过此疏后，于十四年三月初七日下谕拒绝其议说：“佃民终岁勤动，固宜体恤”，“但有田之户，经营业产，纳粮供赋，亦图自瞻身家，岂能迫以禁令，俾其推以予人”。著令州县官善为开导，“使有田者好义乐从，佃民得沾惠济”。《清高宗实录》卷336，页16.
其三，成效显著。“朝廷粮赋”，岁岁缴纳，违令抗粮，严惩不饶。有清一代，年年都有数十万、数百万贫苦农民和中小地主因欠交国赋而惨遭贪官污吏豪横差役残酷鞭笞和百般勒索。除了额定正赋，还有各种分外苛派，常数倍于正额。一旦明谕免赋，正额固然不纳，苛派也无从收起，对占有小块土地的自耕农和中小地主，确是一大福音，因此受到广大百姓的赞颂。家居江苏昆山的巢林散人龚炜，出身书香门第，父系进士，岳父家乃娄东望族，本人喜经史，工诗文，善丝竹，然屡试不第，著书自娱。这样一位怀才不遇颇有牢骚之雅士，对乾隆帝之普蠲天下钱粮却极力称赞，专门写了如下颂词：
“乾隆十年上谕，本年各省地丁钱粮按次全蠲，与民休息。诏下之日，万方忭舞。自上嗣服以来，大赦积逋，再减浮赋，岁收稍薄，辄费天庾，水患偶乘，动支国帑，天地犹有憾，皇仁蔑以加矣。我侪小人，惟是祝丰年急公税，稍申媚兹之忱，乃更沐非常溥博之泽于望外，苍生何福以当之。自惟草茅，无以报效，衢歌不足颂扬，祗有清香一炷，祷祝上苍，惟皇子子孙孙永保民。”龚炜：《巢林笔淡》卷4，《乾隆十年全蠲丁粮》。
普蠲之诏下达之日，“万方忭舞”，这是对乾隆帝大蠲租赋之最好赞扬，可见此举之深得人心，对促进农业的发展，繁荣社会经济，改善中小地主、小自耕农的处境，均起了不可忽视的积极作用。
第二节奖劝农桑赈灾治河。
一、“重农务农劝农”。
乾隆帝记取前代帝君重农务本之历史经验，十分重视奖劝农桑，促进农业生产。乾隆二年五月十三日，他特下两道谕旨，强调务农劝农。一谕专讲“重农务本”。他着重指出：“食为民天，一夫不耕，或受之饥，一女不织，或受之寒，而耕九余三，虽遇灾年，民无菜色。”目前，国中尚有未耕之弃地，种稻、黍的方法，“水耨火耕之异”，南方人尚多不谙习，北方民人更不讲求，此皆牧民之官的责任。各省督抚，罕有以身为倡，“课百姓以农桑本务者”。他宣布，从现在起，“欲驱天下之民，使皆尽力南亩”，要求督抚牧令“身先化导”，督抚以民务农桑与否，定州县官员之短长，帝以此考核督抚之优劣。北方五省之民，“于耕耘之术，更为疏略”，因而常闹灾荒，令户都会同九卿，详议劝民垦种、提高北方生产技术、奖惩地方官员的办法，使“劝课有成”，广大百姓“家有盖藏”，这样，礼乐刑政之教，方可“渐于讲习”。《清高宗实录》卷42，页18、19、20.
过了二十天，乾隆二年六月初二日，九卿遵旨议奏教农之事说：“明农教稼，所以务本也。我皇上轸恤民瘼，恩膏屡沛，洞悉久安长治之道，先筹家给人足之源，特颁谕旨，首重农桑，以力田为小民之切务，以劝课为官吏之责成，诚禹贡王制之良经”，应令各省督抚督促地方官员认真教导，若有成效，“地辟民勤，谷丰物阜”，交部议叙，如教戒无方，则交部议处，如此，则吏民“皆知所劝”，可收耕九余三之效。帝从其议。《清高宗实录》卷44，页6、7.
乾隆帝于五月十三日下的另一上谕，是要求编写农书。他在谕中着重指出，“农桑为致治之本”，皇祖曾绘耕织图，“以示劝农德意”，皇父屡下劝农之诏，亲耕田。自古以来，“为耒耜，教树艺”，皆系古之圣人。其播种的方法，耕耨的节候，备旱驱蝗之术，散见于各种经籍，“至详至备”，其后农家之学说，亦各有可取之处，应当荟萃成书，颁布中外，“庶三农九谷，各得其宜，望杏瞻蒲，无失其候”。他谕令南书房翰林和武英殿翰林编纂进呈。《清高宗实录》卷42，页20.到乾隆六年，此书完成，共七十八卷，他命名为《授时通考》，并亲写序言说：“(朕)日与中外臣工，为斯民筹食用至计，胼胝机杼之苦，日廑于怀”，因检阅前人之《农桑通诀》、《农政全书》等书，“嘉其用意勤而于民事切”，故命内廷词臣广加搜辑，从各书中，“举物候早晚之宜，南北土壤之异，耕耘之节”，储备之方，蚕织畜牧之利，荟萃成编，以期闾阎务农，“阜成海宇之至愿”。《清文献通考》卷218.
此后，乾隆帝多次下谕，宣谕重农务农的重要性，责令督、抚、州县官员课劝农桑，发展农业生产。他还采取了劝农的具体措施，就是减粮免科，以改善农业生产条件，刺激务农者的积极性。就在他即位之后不久，户部尚书、总理陕西巡抚事史贻直上疏说：“荒地难于报垦”，请将永寿县原报“缺荒地”二千零五十四顷，以四亩五亩折征一亩，折地四百五十七顷，照五等地粮科征；淳化县原报“缺荒可垦地”一千三百零九顷，以四亩五亩折合一亩，折地二百七十九顷，“俱照铁地科征”；澄城县原报缺荒可垦地七百一十二顷，照下下地科粮；阳县原报缺荒可垦地一千三百三十七顷，以三等地减作五等、以五等地减作七等征收税粮。户部议复，乾隆帝批准其议。《清高宗实录》卷8，页20、21.这六七千顷荒地大量减收国赋，定会促使人们踊跃将其开垦成熟。
影响更大的是乾隆五年七月的一道上谕。五年七月二十六日，乾隆帝特下开垦闲地减粮免科之谕。他谕“命开垦闲旷地土”说：
“从来野无旷土，则民食益裕。即使地属畸零，亦物产所资，民间多辟尺寸之地，即多收升斗之储，乃往往任其闲旷，不肯致力者，或因报垦则必升科，或因承种易滋争讼，以致愚民退缩不前。前有臣工条奏及此者，部臣从国家惟正之供，无不赋之土，不得概免升科，未议准行。朕思则壤成赋，固有常经，但各省生齿日繁，地不加广，穷民资生无策，亦当筹划变通之计。向闻边省山多田少之区，其山头地角，闲土尚多，或宜禾稼，或宜杂植，即使科粮纳赋，亦属甚微，而民夷随所得之多寡，皆足以资口食。即内地各省，似此未耕之土不成段者，亦颇有之，皆听其闲弃，殊为可惜。用是特降谕旨，凡边省内地零星地土可以开垦者，嗣后悉听该地民夷垦种，免其升科，并严禁豪强首告争夺，俾民有鼓舞之心，而野无荒芜之壤。其在何等以上，仍令照例升科，何等以下，永免升科之处，各省督抚悉心定议具奏，务令民沾实惠，吏鲜阻挠，以副朕子惠元元之至意。”《清高宗实录》卷123，页22、23.
各省督抚遵旨议奏，户部复议，经帝批准，制定了下列规定：“悉听民间垦种”，免征赋粮的土地有：直隶零星地土数量在二亩以下，不成段者；山东中则以上不及一亩、下则一亩以外之山头地角及河滨溪畔地；山西开垦十亩以下为数畸零不成段之瘠薄下地；河南不及一亩之上等地，不及五亩之中等地(山坡上岭，土薄力微，收获无多)；江苏未垦之山头地角硗瘠荒地，不成段之沟畔田埂畸零隙地；安徽畸零不成段之一亩以下的水田和二亩以下的旱田；山西二亩以下之山头地角地，山岭水涯高低不齐坍涨不一之地；福建不及一亩之奇零田地；浙江临溪傍崖零星不成段之硗瘠地；湖北只能种杂粮、植树之山头地角硗瘠地，旱地不及二亩，水田不足一亩；湖南畸零土地，种稻不及一亩、种杂粮不及二亩之溪涧高滩地；陕西、甘肃之山头地角地；四川不及五分之上田、中田，不足一亩之下田上地、中地，山头地角间石杂砂之瘠地(不论顷亩)；广东之山梁岗地；广西上则、中则水田一亩以下旱田三亩以下；云南砂石硗瘠水耨火耕地；贵州山头地角畸零土地。山西、河南等省开垦地亩较多者，减则纳租。这道开垦闲地免征、减赋的上谕及其具体规定，对促进闲旷土地的开垦，起了很大的作用。
尤需专门讲述的是，乾隆帝对台湾的开发，从田赋丁银的征收上，给予了很大的支持和照顾。乾隆元年八月初八日，他特下减台湾丁银之谕说：“朕爱养元元，凡内地百姓，与海外番民，皆一视同仁，轻徭薄赋，使之各得其所。”闻听台湾丁银，每丁征银四钱七分，加上火耗，达五钱余，比内地丁银增加一二倍。著将台湾四县丁银照内地例“酌中减则”，每丁征银二钱，“以纾民力”，“永著为例”。《清高宗实录》卷24，页7.二年正月初五日，他又谕告总理事务王大臣，令减台湾“番饷”及澎湖、淡水二厅丁银。他宣谕说：以往台湾丁银重于内地，已经减征。现闻“台地番黎”，大小计九十六社，每年输纳“番饷”，按丁征收，有多至二两、一两余及五六钱者，“朕思民番皆吾赤子，原无歧视”，所输“番饷”，即系百姓丁银，著照民丁之例，每丁征银二钱，其余悉行裁减。澎湖厅、淡防厅之额编人丁，原每丁征银四钱余，著照台湾四县之例减征。
乾隆三年十月二十一日，又免台湾、凤山等厅县额征社饷并粟石折价钱八千四百余两，免各社鹿皮折价银一百余两，减征台属各县“厅番地贴”饷银一半。六年五月十四日，乾隆帝再下恩谕，以台湾上年缺雨现今米贵，而蠲免台湾县自雍正十三年至乾隆三年未完人丁正杂钱粮饷税银二千余两、未完供粟四万三千余石，免凤山县三年未完钱粮七百余两和供粟五千余石，免诸罗县未完供粟二千六百余石及官庄银四百余两，使海疆百姓共受蠲赋之益。
乾隆九年，台湾田赋制度作了重大调整。台湾统一于清之前，南明郑成功父子执政时，上田一甲(折合内地十一亩三分余)征赋粟十八石，中田十五石六斗，下田十石零二斗。康熙二十三年改为上田一甲征粟八石八斗，中田七石四斗。雍正九年规定，自雍正七年以后新垦田园及自报升科者，改照福建省泉州府同安县下沙则地纳赋，上田一甲纳粟一石七斗五升，上园一甲一石七斗一升，中下田园递减。此后，户部认为，这一规定“科则过轻”，奏请按照台湾旧额(上田一甲八石八斗)输纳。乾隆帝于九年下诏，否定其议说：“朕念台民远隔海洋，应加薄赋，以昭优恤”，除从前(指雍正七年以前)开垦田园照依旧额不减外，雍正七年以后报垦之地，仍照原定之同安下则地科征(即上田一甲一石七斗五升)，从现在起，新垦田园，令地方官确勘肥瘠，照同安县则例，分别以上、中、下则定额征收，“俾台民输纳宽舒，以昭加惠边方之至意”。《清文献通考》卷4；范咸：乾隆《台湾府志》卷4，《赋役一》。随即具体规定，上田一甲征粟二石七斗四升，中田二石零八升，下田一石七斗五升，上园一甲二石零八升，中园一石七斗五升，下园一石七斗一升六合。这个规定，一直延续到晚清光绪十二年(1886年)。
乾隆帝所说征收“薄赋”以“加惠边方”，并非夸张之词，亦非一般圣谕之陈词滥调，确系实情之表述。虽然台湾按同安县则例一样输纳，但台湾土地肥沃，水利发达，产量远远高于同安县。康熙末年，台湾县新垦之地，因其土肥，一甲之田，“上者出粟六七十石，最下者亦三四十石”。陈文达：康熙《台湾县志》卷7，《赋役志》。在彰化县、淡水厅，“田皆近溪，一年两熟，约计一甲田可收谷四五十至七八十石不等，丰稔之年，上田有收至百余石”。《台湾汇录》甲集，《大学士阿桂奏台湾叛产入官酌定章程折》。雍正十年彰化县一张地契载明，佃人李恩仁、赖束、李禄亭、梁学俊等租垦业户李朝荣之荒地，言定“成田之日，限定经丈八十五石满斗为一甲，每一甲经租八石”。《清代台湾大租调查书》二章一节第三号。台湾一甲田相当于内地十一亩三分。上田一甲收谷七八十石至一百余石，姑按八十石计算，仅纳国赋粟二石七斗四升，业户(地主、自耕农)有上田一甲，每年可收入粟七八十石，十甲为七八百石。可见，台湾田赋确系“薄赋”，这对促进台湾的开发和农业生产的发展，产生了重大的作用。
二、大赈灾民兴修水利。
乾隆皇帝弘历不愧为名君，对赈灾之事十分重视。乾隆四年四月初七日，他特下一道禁止地方官员匿灾不报的谕旨。他在谕中讲道：
“朕御极以来，仰体皇考诚求保赤视民如伤之至意，广咨博访，庶几民瘼得以上闻。至于水旱灾荒，尤关百姓之身命，更属朕心之所急欲闻知而速为经理补救者，是以数年中颁发谕旨，不可胜数，务令督抚藩臬等飞章陈奏，不许稽迟，亦不许以重为轻，丝毫粉饰，倘或隐匿不陈，或言之不尽，朕从他处访闻，必将该督抚等加以严谴。盖年岁丰歉，本有不齐之数，惟遇灾而惧，尽人事以挽之，自然感召天和，转祸为福，若稍存讳灾之心，上下相蒙，其害有不可胜言者，是以孜孜不怠，惟恐民隐不能上达，即天下想亦洞悉朕心矣。……夫民瘼所关，乃国家第一要务，用是特颁谕旨，通行宣示，嗣后督抚等，若有匿灾不报，或删减分数，不据实在情形者，经朕访闻，或被科道纠参，必严加议处，不少宽贷。该部即遵谕行。”《清高宗实录》卷90，页10、11.
他还曾多次讲道：“国家之正供，原出于闾阎，今地方被灾，应行赈恤，以取之于民者用之于民，是属理之当然，虽多何所吝惜。”《清高宗实录》卷175，页2、3.
乾隆帝所说“水旱灾荒，尤关百姓之身命”，系其急欲闻知速为赈救之大事，为此，大发帑银，以取之于民者用之于民，其言可嘉，其行应赞。纵观两千年封建王朝的历史，赈灾次数之多、范围之广、规模之大、发放银米数量之巨，乾隆帝可谓历代帝君之魁。此非空论，有大量事实为证，姑取数例。
乾隆元年，乾隆帝下谕：地方发生水旱灾荒，其勘察户口造具册籍，皆由胥役吏保经手，他们所需饭食舟车纸张等费用，皆“派累民间”，甚至还需索于灾民，扰得民间不得安宁。从今以后，饭食等项用费，均“动用存公银两”，不许“丝毫派累地方”。三年，他因省府州县各学贫寒书生领银有限，一遇歉岁，“不能自给，往往不免饥馁”，“深可悯念”，令今后每逢受灾发赈之时，饬教官开具贫生名籍，送地方官核实，于存公银两内发给银米，资其饮食。四年正月初五日，因上年江南地方“收成歉薄，民食维艰”，他“宵旰焦劳，多方筹划，惟恐一夫不获其所”，于当日连下两道上谕，命存留江苏漕粮数十万石，“以备接济平粜之用”。原来户部与江南督抚议定，极贫之户，赈四个月，次贫赈三月，又次贫赈二月，现今改为，下江地方极贫之民加赈一月，上江歉收更为严重，将被灾五分以上的州县之极贫、次贫民人加赈一月，被灾四分以下州县加赈极贫之民一月。《清高宗实录》卷84，页5、6.
乾隆三十年以前，灾情最重费银最多的，是七年江苏、安徽二省的水灾。七年六、七、八月，江南黄河、淮河同时涨水，“水势漫溢，甚于往时”，江苏、安徽的江、海、淮、徐、凤、颍、扬、泗等府所辖五十余州县灾情严重，扬州“民间自中人之家，以至极贫之户，皆流离四散”。安徽凤阳府、泗州、颍州所属州县灾民多达二百二十余万人，江苏更倍于此数。乾隆帝闻悉扬州灾情，十分着急，立谕督抚说：“似此情形，实非寻常被灾可比，朕心深为轸恻”。他责令督抚“不得拘于常例，务须多方设法，竭力拯救，使灾黎稍可资生”，水退之后，定要“倍加抚绥，俾得安其故业，毋致失所”。②《清高宗实录》卷172，页4、5，32.他除了下谕免除被水州县本年额赋以外，又特派直隶总督高斌、刑部侍郎周学健为钦差大臣，前往江南，“办理赈恤水利事务”。八月十一日，因凤阳等十九州县“于积困之余，又罹灾患，非加恩于常格之外，不足以拯阽危”，他谕命除照定例应赈月份以外，加赈二月三月。②。
乾隆帝先后颁发数十道谕旨，谕令大学士、江南督抚和漕运总督、河道总督筹拨银米，赈济灾民，排泄洪水，兴修水利。八月，发赈银二百五十余万两救济灾民。九月初一日，他下谕给大学士说：江南淮安、徐州、凤阳、颍州等处，“今年被水甚重，民人困苦，朕宵旰忧劳，百端筹划，为养民裕食之计”。江南赈济，“需米正多”，两江总督德沛、江苏巡抚陈大受已将江南各州县仓谷三十万石及淮安府、徐州等处存谷二十四万石拨为赈恤平粜之用，又借浙江仓粮十万石，江苏、安徽巡抚前又发银十万两赴河南买麦，现令将山东截留漕米十万石运送江南备用，再发山东登州贮谷六万石海运至江淮，不知能否足用？需米若干，命德沛、陈大受、张楷(安徽巡抚)通盘计算，具折速奏。《清高宗实录》卷174，页1、2.九月十六日他又下谕说：江南被水，“需费浩繁”，已陆续拨下江藩、粮、盐三库存银九十四万两，米谷一百十一余万石，上江藩库存银八十余万两，米谷一百二十万石，今年盐课存库银一百三十万两，以及本年运京漕粮酌量存留，两省现存银米五百余万，因“赈恤之务，必须接济”，“期于充裕”，令邻省再拨银一百万两，备明春之用。此后继续增拨，合计江苏所属二十九州县卫共发给灾民米一百五十六万余石，银五百零五万余两，安徽所属二十四州县赈银二百三十三万余石，米八十三万余石，总计用银一千余万两，赈济灾民七八百万人。《清高宗实录》卷175，页1、2、29；《清文献通考》卷46.此时，江苏在册民田为六十八万余顷，征赋银三百三十余万两、粮二百一十余万石，安徽民田三十余万顷，征赋银一百六十余万两、粮八十余万石，合计约为银七百万两左右，而此次赈银一千余万两，为二省额征赋银一倍半，可见，乾隆帝之所说取之于民用之于民，并非虚谈。
乾隆皇帝还因有些灾民流往他省，而责令所在地方官员妥善安顿。他于八月十五日下谕说：今年上下两江“水灾甚重”，“朕宵旰忧劳，百端筹划，以拯吾民之困厄”。但思此等穷民携家四出觅食于邻省邻郡者“亦复不少”，著江南、河南、山东、江西、湖广等省督抚，严饬地方官员，遇到江南灾民，即随地安顿留养，或借用寺庙，或盖篷厂，“使有栖止之所”，计口授粮《清高宗实录》卷172，页37、38.。下旬，山东巡抚晏斯盛奏：江省被灾流民，“就食来多，待哺甚急”，已饬令州县官员查明，“每日计口给米，总期宁滥无遗”，并欲让灾民留养一段时间。乾隆帝赞其办事得当说：“此奏与朕意符合，嘉悦览之。”③《清高宗实录》卷173，页39，41.河南巡抚雅尔图亦奏：上下两江今年水灾，“多有穷民就食豫省”，已动支公款，买米分设粥厂，每日计口散给，待其省水涸，即分别资送回籍。③ 。
不仅对赤地千里一片汪洋的水旱灾荒进行赈济，就是对虫灾、地震、风灾等灾害，乾隆帝也同样调拨大量银米，赈济灾民。乾隆三年十一月二十四日，甘肃、宁夏发生了大地震，十二月十三日再震，水涌新渠县，宝丰县城沉没，宁夏“满城官兵房屋尽皆坍塌”。乾隆帝于十二月初九日看到宁夏将军阿鲁的奏折，知道此事后，立即下谕，表示“朕心深为轸念”，责令将军和州县官员作速查明灾民，“加恩赈恤”，“毋致一夫失所”。⑤《清高宗实录》卷82，页20，20、28、29.过了三天，十二日他又下谕说：续据阿鲁奏报，此次“地动甚重，官署民房倾圮，兵民被伤身毙者甚多，文武官弁亦有伤损者，朕心甚为惨切”，着令兵部侍郎班第迅即前往，拨兰州藩库银二十万两，对灾民逐户赈济，“急为安顿，无使流离困苦”。⑤ 除了发放银米外，他又豁免宁夏满兵借支藩库收拾军器银和应扣驼价银一万九千余两。因宁夏城塌，他下谕命迅速重修，随即议定，宁夏满城旧址低洼，难以重建，移于汉城之西十里平湖桥之东南，汉城旧城单薄，改照满城高厚之式，于旧址内收进二十丈建筑，所圈民地，按户给价，或拨换官地。被灾满汉官民五万户，除赐予房价外，因其器具多被损毁，每户再赏银一两。到乾隆四年三月，用于赈济宁夏灾民及重建城池招集流移缮修民房，已拨帑银数百万两。
乾隆帝痛恨匿灾不报和救灾不力的官员，予以申饬和处治。宁夏总兵杨大凯，地震之时，总兵大印皆未保存住，被火烧掉，震后又“怠忽殊甚”，帝立命将其交部严加议处，另委新总兵。《清高宗实录》卷83，页41，42.甘肃巡抚元展成延缓行期，未立赴宁夏办赈，斥其“尚在睡梦之中”，难“称封疆之任”。②《清高宗实录》卷83，页42，41.对于敢于任事为民减苦的贤能官员，他则嘉奖备至。以大学士兼川陕总督查郎阿得知宁夏地震，立即从西安“星驰前往”，比驻地更近的巡抚元展成早动身早到达，他甚为称赞，嘉其“闻报即前往，甚属可嘉”。②山东平度州知州颜希深，因州遭大水，城几尽没，“灾民嗷嗷，流冗载道”，其母闻之恻然，命发仓粟尽数赈饥，“民赖以苏”。上司以其擅动仓谷，奏劾其过，欲革其官。乾隆帝览疏大怒说：“有此贤母好官，为国为民，宜保反劾，何以示劝。”立擢颜希深为知府，赐其母三品封。⑥陈康祺：《郎潜纪闻初笔》卷7，《颜中丞母发仓粟赈饥》。颜希深后官至巡抚，子检任直隶总督，孙伯焘为闽浙总督。原宁夏提督俞益谟之子武生俞汝亮，捐制钱二千串、银一千两、羊一百五十只及当铺内所存皮棉夹衣二千九百余件，交予官府，以为灾民赈饥御寒之用，乾隆帝嘉其“念切灾伤，好善乐施”，下谕授俞汝亮为守备。《清高宗实录》卷85，页10、11.
乾隆帝对于赈济受灾之民，确系异常重视，不吝银米。乾隆二十一年正月十九日，以江苏常熟县民朱思藻“因灾望赈”而发怨言，乾隆帝特下谕旨，讲述自己大发帑银米谷赈救灾民之事。他说：
“朕自即位以来，刻以爱民为念，偶遇地方荒歉，多方赈恤，惟恐一夫失所，此实上可以质之天、祖，而下可以对之黎庶者。即如上年命户部查奏，雍正十三年之间，江南赈项，凡用一百四十三万，已不为不多，而乾隆元年至十八年，用至二千四百八十余万，米称是。”《清高宗实录》卷505，页3；钱泳：《履园丛话》卷17、《孽报》。
这段材料，是很有说服力的。乾隆帝效法皇祖康熙帝，大力赈济灾民，对减少军民损失，恢复灾区生产，促进社会经济发展，起了相当大的作用，也受到了官民的称赞。史称其擢用颜希深后，“天下翕然，颂圣天子如天如神焉”。⑥ 此语虽不无夸扬圣德之意，但也能说明一些问题。
乾隆帝十分重视兴修河工防治水灾，将“河工海防”视为“民生之最要”，先后拨银万万两，委任治河能臣稽璜、高斌、高晋等为河东河道总督、江南河道总督，大力兴修直隶、山东、江苏、安徽、浙江、河南等省河工，成效显著。详见第四章第三节《六下江南》。
第三节“天下业户、佃户，皆吾(帝)赤子”。
一、“劝减佃租”。
雍正十三年十二月十七日，继位为君三月余的乾隆皇帝弘历，下达了“劝减佃租”的谕旨。他在谕中讲道：
“治天下之道，莫先于爱民。爱民之道，以减赋蠲租为首务也。惟是输纳钱粮，多由业户，则蠲免之典，大概业户邀恩者居多，彼无业贫民，终岁勤动，按产输粮，未被国家之恩泽，尚非公溥之义。若欲照所蠲之数，履亩除租，绳以官法，则势有不能，徒滋纷扰，然业户受朕惠者，十苟捐其五，以分惠佃户，亦未为不可。近闻江南已有向义乐输之业户，情愿捐免佃户之租者，闾阎兴仁让之风，朕实嘉悦。其令所在有司，善为劝谕各业户，酌量减彼佃户之租，不必限定分数，使耕作贫民，有余粮以赡妻子。若有素丰业户，能善体此意，加惠佃户者，则酌量奖赏之，其不愿者听之，亦不得勉强从事，此非捐修公项之比。有司当善体朕意，虚心开导，以兴仁让而均惠泽，若彼刁顽佃户，借此观望迁延，则仍治以抗租之罪。朕视天下业户、佃户，皆吾赤子，恩欲其均也。业户沾朕之恩，使佃户又得拜业户之惠，则君民一心，彼此体恤，以人和感召天和，行见风雨以时，屡丰可庆矣。”《清高宗实录》卷9，页2、3、4.
这道谕旨十分重要，可以说是乾隆帝处理主佃减租之事的基本文件，虽然后来有时小有修改，但大体上乾隆年间是以此为据的，而且还延续到嘉庆、道光以后，故需要略加分析。这道谕旨主要讲了三个问题。其一，田土多为地主占有。在以农立国的当时，土地是最主要的生产资料，土地占有的情况，是朝廷确定国策的基本依据之一，必须对其有一深刻的正确的了解。乾隆帝对此作了相当准确的高度概括，认为钱粮多由“业户”输纳，蠲赋之时“业户邀恩者居多”。联系到后边所言“无业贫民”，便可知晓，这是指的田土多为不事耕耘的地主占有。这一概括是符合当时土地占有的实际情况的，清初土地占有相对分散、自耕农相当多的局面，到了乾隆年间，已因近百年激烈的土地兼并而一去不复返了，皇室、贵族、缙绅、富商、高利贷者集中了全国的大多数土地，自耕小农大批破产，出卖祖业，租种原田，沦为佃农。详见拙著《清代租佃制研究》。
其二，蠲赋之时不减佃租。乾隆帝所说“无业贫民终岁勤动，按产输粮，未被国家之恩泽”，是蠲赋之时地主多不减佃租之情的真实写照。从后面的论述及所引的史料可以看出，乾隆帝的这一概括，又是与实际情形相当吻合的。
其三，是劝减而非令减。虽然知悉贫苦佃农不能分享蠲赋之益，但乾隆帝仍仅只责成地方官员“善为劝谕各业户”酌量减租，而不硬性规定必按蠲赋之数“履亩除租，绳以官法”。这样的精神，这样的规定，不会对促使业主减租产生强烈的影响。既然是劝减，不是强迫减租，业主完全可以自行其是不减佃租。当然，会有一些田多家富的“业户”，欲图博取皇上的欢心，戴上善人的桂冠，而“加惠佃户”，以求朝廷恩赏，也会有一些中小地主慑于佃农抗租斗争的威力，于灾荒之时，酌减租谷租银，但前者毕竟为数极少，而后者又与此旨没有什么关系。因此，尽管乾隆帝强调“天下业户、佃户，皆吾赤子”，欲让佃户也沾蠲赋之恩，但实际情形却远非如此，广大贫苦佃农很难从这道圣谕中得到什么好处。
乾隆帝此谕，对其皇祖之旨来说，是一个倒退。康熙四十九年十一月初一日，兵科给事中高遐昌奏称：凡遇蠲免钱粮之年，请将佃户田租亦酌量蠲免，著为例。康熙帝谕大学士：“蠲免钱粮，但及业主，而佃户不得沾恩，伊等田租亦应稍宽。但山东、江南田亩，多令佃户耕种，牛种皆出自业主，若免租过多，又亏业主，必均平无偏，乃为有益。此本著交部议。”户部遵旨议复：嗣后凡遇蠲免钱粮，合计分数，业主蠲免七分，佃户蠲免三分，永著为例。帝从其议。《清圣祖实录》卷244，页12、13.本来业、佃分免已“永著为例”，可是乾隆帝即位却下了一道“劝减佃租”之谕，显然在此问题上倒退了。
乾隆元年十一月二十八日，乾隆帝谕告总理事务王大臣：自京师至易州，共经过七个州县，“民人供应差役，急公可嘉”，已降旨将此七州县本年钱粮全部蠲免，“并晓谕业户等，酌宽佃人租粮，使伊等同沾恩泽”。今思尚有佃种入官田土的穷民，亦当加恩优恤，著将本年官地佃户租银，“照定例每一钱者，宽免三分”。《清高宗实录》卷31，页10.
对于帝之“劝减佃租”谕旨，一些官员并不赞同，他们提出了硬性规定减租分数的建议。五年六月初九日，河南巡抚雅尔图上疏，奏请制定交租之例，“以恤贫民”。他奏称：“豫省佃户，均系贫苦之人，而地主苛刻者多，宽厚者少，往往于被灾年分，照常征租，穷民无所出，有卖男鬻女以？租者。请酌定章程，如被灾五分，则收成止五分，自应止收五分之租，被灾六分，则收四分之租，甚至被灾十分，租息自应全免。”④《清高宗实录》卷118，页16，16.
乾隆帝读过此疏后，表示赞同，批示说：“著照所请行。至各省可否照此办理之处，大学士会同九卿议奏。”④ 本来这是一次改进处理主佃租务纠纷办法的好机会，皇上皆已亲自批准豫抚之请，并谕大学士、九卿商议可否推行于全国，硬性规定歉岁必让田主减租，实即表示要否定五年前下的“劝减佃租”之谕，如果理政大臣能善体帝意，为佃民着想，为缓和主佃矛盾和促进农业生产考虑，就应予以推动，施行于全国，这会对发展、巩固“康乾盛世”起相当大的作用。但是，此时的大学士是张廷玉、鄂尔泰、徐本、福敏、查郎阿、赵国麟，基本上是原来雍正帝任用之大臣，对佃民之利考虑很少，更着重于照顾业主的利益，迟迟未予复议。
不久，河南道监察御史陈其凝上奏，反对豫抚的主张。他说：河南巡抚雅尔图请定佃户交租之例，“奉旨允行”，“臣窃谓天下之田地，佃种交租，不出于分收、交纳之二法，虽上熟之年，田主亦不能收十分租谷，若有荒歉，惟照收成分数交租，田主断不能收租于分数之外，佃户亦止肯交租于分数之中。业户出田以养佃，佃户力作以交租，民间交易，情可相通，若官为立法，强以必从，则挟制争夺，势必滋扰，请民田佃种，照旧交收，不必官为定例。”②《清高宗实录》卷120，页6，6.
陈其凝之言，纯系诡辩。固然，丰收之岁业主不能收全租，歉收岁月照收成分数减租，此等事例，确实存在，而且有些地区还相当普遍，但另一方面，丰年业主于全租之外另行科索，灾荒岁月颗粒不减收取“铁板租”之地主，亦不乏其人，两种情况同时并存，基本上决定于主佃之间力量的对比。如果为佃民着想，为王朝的长治久安着想，官府当然应该干预此事，制止豪横业主虐佃行为，强制规定歉岁按收成分数减租。可是，户部尚书等大臣，却支持陈其凝之利于田主的主张，搬出五年前的圣谕，于闰六月初一复议此疏时奏称：“该御史所奏，似属平允，请敕下各省督抚，仍照雍正十三年十二月内谕旨，实力遵行，以杜纷扰”。更可恶的是，他们竟驳回了乾隆帝允准豫抚规定歉年减租的圣旨，要雅尔图“勿得拘泥原议”，要他饬令州县官员“加意抚绥劝勉，务使主佃相安，闾阎不扰”，实即给雅尔图扣上滋生事端、造成主佃纷扰的罪名。当政大臣的如此议论，使乾隆帝收回了成命，同意户部的意见，照旧执行“劝减佃租”的政策。②这些大臣目光短浅，气度褊狭，拖住了皇上，使其在此事的处理上未能前进，按当时封建官员的说法，他们可算是使“圣德有亏”了。
继河南巡抚雅尔图之后主张规定灾年和特恩蠲赋时减租的，还有给事中卫廷璞、御史孙灏和山东学政李因培。李因培于十四年春奏称：山东连遭荒歉，谕许积欠田赋分年带征，此恩“仅及有田有粮之人，而贫者未能沾溉”，请于麦秋收获之前，特颁谕旨，令抚臣广行劝谕，“有田者将本年粮粒，与佃民平分，积年宿逋，不得一概追索”。乾隆帝阅过此疏后，于十四年三月初七日下谕拒绝其议说：“佃民终岁勤动，固宜体恤”，“但有田之户，经营业产，纳粮供赋，亦图自瞻身家，岂能迫以禁令，俾其推以予人”。著令州县官善为开导，“使有田者好义乐从，佃民得沾惠济”。《清高宗实录》卷336，页16.
