当前位置：
纪实传记
> 少年天子痴情君顺治帝
> 第10章 困境求存减贡蠲税(2)
第10章 困境求存减贡蠲税(2)
三、军费激增群臣筹银无计。
为了彻底摆脱财政困境，从皇上、大学士，到九卿督抚，乃至一些文人学士府州县官，都在绞尽脑汁，寻觅良法。饱读诗书，熟谙史事，蒙帝倚任的三朝老臣大学士范文程，于顺治九年十月三十日特上长疏，建议大兴军屯以纾国难。他奏称：“臣见直省土地荒芜”，“直省钱粮，每年缺额至四百余万”，“赋亏饷诎，急宜筹划”。“昔明太祖尝言，养兵百万，不费民间一粒，亦当元季乱后，地旷行屯故也。今湖广、江西、河南、山东、陕西五省寇乱日久，人民稀少，请设兴屯道综理之，同治分理之。地之无主者，即为官屯，其有主而抛弃者，多方招徕，过期不至，乃为官屯。凡土著、流户愿来归者，均给以地，量助牛、种，官分子粒三之一，三年后即为永业。编行保甲，使守望相助。其无本者，官给雇值，则远近饥民，闻风踵至，亦救荒之术也。”他并建议兴屯四事：兴屯宜选举得人，开垦宜收获如法，积贮宜转运有方，责成宜赏罚必信。顺治帝阅后批示：“此所奏甚善，著议政诸王及大臣等会议具奏。”《清世祖实录》第69卷第19页；《清史列传》第5卷，《范文程传》。
顺治十四年又制定劝垦荒地则例：总督、巡抚、巡按，一年内垦至二千顷以上者纪录，六千顷以上者加升一级。道、府，垦至一千顷以上者纪录，二千顷以上者加升一级。州、县，垦至一百顷以上者纪录，三百顷以上者加升一级。卫所官员，垦至五十顷以上者纪录，一百顷以上者加升一级。文武乡绅，垦五十顷以上者，现任纪录，致仕者给匾旌奖。贡生、监生、民人有主荒田，仍听本主开垦，若本主不能开垦，著地方官招民给予印照开垦，永为己业。若开垦不实，及开过复荒，新旧官员俱分制治罪。《清世祖实录》第109卷第6、7页。这对扩大耕地恢复农业生产，起了一定促进作用。
顺治帝着重抓不断裁减冗员节省冗费之事。在顺治十一年六月户部遵旨奏陈钱粮收支情形时，户部就提出，“钱粮乃国家经费所赖，兵民命脉所关，不容少缺”，建议将省府州县官员衙役及各省兵马道之官员钱粮酌量裁减，可省银数十万两。帝阅后批示：“内外闲冗官员，吏部会同九卿、詹事、科道等官，确议具奏。其地方无事官兵，应否量行裁汰，著该督抚详察确议具奏。”《清世祖实录》第84卷第27、28、29页。
顺治十三年六月十六日，帝谕大学士觉罗巴哈纳等：“近因钱粮不敷，每日会议，全无长策，朕思裁汰冗员，亦节省之法”。大理寺所管事务不多，有堂官三员办理即够，工部右侍郎可有可无，中书科中书舍人，事务简少，尤宜酌汰。科员太多，汉军副理事官无事，各省右布政使无有职掌。著将此谕交与议政王大臣、九卿、詹事、科道等官，裁汰文职冗员。《清世祖实录》第102卷第14页。
顺治十三年九月二十六日，议政王大臣和九卿等官遵旨会议裁减地方存留银两，奏称：巡抚、巡按、道员之巡历操赏花红银六千余两，预备过往各官供给下程柴炭银十七万余两，总督、巡抚、巡按巡历造册纸张扛箱银二万八千余两，衙门桃符门神价银一千余两，孤贫口粮柴薪布匹银八万余两，俱应全裁，其孤贫之口粮柴薪布匹，改于各州县赎谷预备食粮内支给。生员廪膳银十九万余两，朝觐造册送册路费银一万七千余两，应裁三分之二。考校科举修造棚厂工食花红银十七万余两，以及乡饮酒礼银等，应裁一半。总共裁银七十五万余两，“以济国用”。帝批准其议。《清世祖实录》第103卷第29、30页。
顺治帝花了很大力气抓节用裕财问题，群臣也绞尽了脑汁，千方百计省银增收，耕地面积迅速增加，地丁赋银和盐课银随之也增加了不少。现将顺治八年至十七年每年全国在册人丁田地赋银数目列表于下（见下页）。
从表中可以看出，自顺治八年正月少年天子福临亲政，至十七年，十年之中，人丁、田地将近增加了一倍，地丁银及盐课银增加了五百余万两，应当说成效是相当大的。但是，由于先后发生了三次大的战争，尤其是顺治十五、十六年的云贵之役，军费大量增加，使顺治帝的一切努力皆落了空，国家财政之困难，到了无以复加的空前危险地步。
顺治十三年四月吏科都给事中郭一鹗，以图治贵务实政，条奏五事，第三事即讲到兵饷严重缺额的问题。他说：“开源节流，为生财之大道。现今兵饷缺额四百四十余万，诸臣数次会议，未见画一长策。”《清世祖实录》第100卷第13页。
工科给事中王命岳对此更作了具体的也是骇人听闻的叙述，又提出了大兴军屯从根本上解决难题的办法。他在《经国远图疏》中着重指出：
“今国家所最急者，财也。岁入一千八百一十四万有奇，岁出二千二百六十一万有奇，出浮于入者四百四十七万。国用所以不足，皆由养兵。各省镇满汉官兵俸米草豆，都计千八百三十八万有奇，师行刍秣又百四十万，其在京王公百官俸薪、披甲俸饷不过二百万，是则岁费二千二百万，十分在养兵，一分在杂用也。臣愚以为，今日不宜再议剥削以给兵饷，而当议就兵生财之道。河南、山东、湖广、陕西江南北、浙东西、江西、闽、广诸行省，迭经兵火水旱，田多荒废，宜令各省驻防官兵分地耕种，稍仿明洪武中屯田之法，初年有司给予牛种、耕具、饩粮，自次年后，兵皆自食其力，便可不费朝廷金钱，此其为利甚薄。古者郡县之兵，什伍相配，千百成旅，将帅因而辖之，乃者将帅多以仆从、厮役、优伶为兵，其实能操戈杀贼者十不得二三，故食粮有兵，充伍无兵，官去兵从，难议屯种。今当先定兵额，官有升降，兵无去来，平定各省及去贼二三百里外者，皆给地课耕。因人之力与地之宜，一岁便可生财至千余万。群情不为深虑，不过议节省某项清察某项，譬如盘水，何益旱田？臣见今日因贼而设兵，因兵而措饷，因饷而病民，民复为贼，辗转相因，深可隐忧。要在力破因循，断无不可核之兵，断无不可耕之田，断无不可生之财。”《清史稿》第244卷，《王命岳传》。
王命岳此疏，十分重要，很有价值，特别是有四点极为可取。一是具体说明了岁入岁出之数及岁出之主要情形，突出了兵饷在岁出中占据了十分之九的巨大比重。二系写明了河南等九省“迭经兵火水旱，田多荒废”之情。三为指出了兵制之弊，冗兵太多，兵多缺额。四是看出了清廷困难之症结所在，即“因贼而设兵，因兵而措饷，因饷而病民，民复为贼，辗转相因”。但是，王命岳开的药方却不高明，他只看到了大兴军屯可使每岁增加白银一千余万两之多这一具有极大吸引力的方面，却未看到此路不通的必然结局。很简单，总共不过十来万的八旗军队，其主要任务而且是唯一的任务是“拱卫宸极，绥靖疆域”，是保卫皇上保卫大清王朝，它哪能用于耕垦荒地！如果八旗驻防军队去种地，那么它所驻防之省府，也就会丢了，全沦于敌军之手了。绿旗兵总数虽多，却多系疲丁弱卒，还有不少空额，也不能用于屯田。此时清政府的主要目标是统一全国，彻底消灭南明权利和与南明相联的大西军、大顺军，绿旗兵必须为此目标服务，配合八旗军征战或戍守。因此，顺治帝将此疏下各省督抚商议，但极少赞同，致“议格不行”。《清世祖实录》第244卷，《王命岳传》。
顺治帝见屯田难行，又想从清查钱粮拖欠来解决问题，于顺治十五年五月十二日下了一道长谕，大讲清查钱粮之事，也提到裁减冗员。他在谕中讲道：“年来钱粮匮乏，屡经会议，未能实济急需，皆由费用繁多，积弊未革，今惟再筹裁省，严剔弊端，乃可渐至充裕。”在京各衙门，有一缺而设数员者，半属闲冗，著各衙门将满汉司员，自笔帖式以上，俱开列员数职掌，奏请裁定。在外文武各官，如有赘员，亦行裁减。各省于顺治二年间，“开报荒田甚多”，其中岂无豪强隐占，官吏欺瞒，“隐漏钱粮，为数不少”。江南芦政，地方广远，漫衍数省，“其中隐混未清者甚多”。江南无锡等县，“历来钱粮，欠至数十万”，乡绅、举贡之豪强者，包揽钱粮，隐混抗官，多占地亩，不纳租税。“历年各省逋欠钱粮，多系贪官猾吏挪移隐蚀，以及乡绅、举贡、生员、土豪影射占隐”。着令抚按严加清查，题参重处。《清世祖实录》第117卷第8―11页。尽管堂堂至尊无上的万岁爷下了如此严谕，但也无甚实效，除去多次蠲免以外，自顺治元年到十七年，拖欠钱粮竟仍然多达二千七百余万两和米七百余万石。《清圣祖实录》第12卷第13、14页。
兴屯难，清查钱粮实效甚少，冗员裁减省银不多，而随着大规模地向四川、云南、贵州大西军进攻，兵士日增，兵饷军费便激剧增加，顺治十四年以后，每年兵饷多达二千四百余万两，而全国一年额赋所入才一千九百六十万两，全部用于军费，尚缺四百余万两，至于王公百官俸银，赈济灾民及河工用费，各部院必需用费，需银数百万两，更毫无着落。怎么办？
顺治十六年八月二十二日，户部左侍郎林起龙特上《更定绿旗兵制》长疏，详论绿旗兵冗数多力弱之弊，提出了裁减绿旗冗兵的建议。他奏称：“臣闻国家之治乱，视兵马之强弱，国家之贫富，视兵马之多少。其强弱多少之分，在于有制无制而已。有制之师，兵马精强，器械坚利，号令严明，可以战，可以守，兵虽少也，一以当十，饷愈省，兵愈强，而国富。无制之师，兵马罢弱，器械钝敝，号令生疏，不可战，不可守，兵虽多也，万不敌千，饷愈费，兵愈弱，而国贫。此历来用兵不易之大端也。今天下绿旗营兵，几六十万，每岁费用粮二百余万石，饷银一千余万两”，然而地方有事，即请满洲大兵，“是六十万之多，曾不足当数万之用”。其因有四，一为兵丁无实，将官赴任，招募家丁，随营开粮，军牢、伴当、吹手、轿夫，皆充兵数，地方铺户令子侄充兵，以免差徭，其月饷则归本管官员所得。二系马匹无实，马兵关支草料，多有扣克短少，驿递缺马，亦借营马应付，“是以马皆骨立，鞭策不前”。三是器械无实，弓箭刀枪盔甲火器等项，俱钝敝朽坏，三眼枪虽每兵一杆，然火门堵塞，等于无用，至于帐房、窝铺、雨衣、弓箭罩，从未见备。四乃训练无实，不举行春秋两操，将不知分合掎正之势，兵不知坐作进退之方。“由此观之，徒空国帑而竭民膏，虽有百万之众，亦何益哉”！造成这四“无实”的根本原因有二，即兵多饷薄。解决之法是裁兵加饷。“今总计天下绿旗兵共六十万，诚抽得二十万精兵，养以四十万兵饷，饷厚兵精，地方有警，战守有人，不致动请大兵，不过十年，可使库藏充溢”，“兵强饷足，封疆巩固，而地方永享太平矣”。③《清世祖实录》第127卷第24―28页；第16页。
这是唯一的详细记述顺治年间绿旗兵制的奏疏，写得很好，很有价值，有四点讲得特别好。其一，它第一次也是唯一的准确地讲明了此时全国绿旗兵的总数及其岁支兵饷，数目即“今天下绿旗兵几六十万，每岁费用粮二百余万石，饷银一千余万两”。其他文献没有谈到绿旗兵的总数，有的更以兵饷数而推测兵数为八十万，与实情出入太大。其二，它简练、准确地指出了绿旗军之兵丁、马匹、器械、训练四“无实”之大弊，断言这种弱兵虽有百万之众，亦难敌数万精兵，不能靠它来平定地方消灭敌军。其三，它指出了出现四“无实”大弊的原因是只求兵士数多和月饷太少。其四，解决绿旗军不堪一击的根本办法是裁减冗兵，兵要精，饷要多，只养二十万人，给以四十万之饷。这样，就能做到“兵强饷足，封疆巩固”，“库藏充溢”，“地方太平”。
顺治帝读后深为赞许，认为此奏“深切时弊，多有可采”，下有关部门详议施行。《清世祖实录》第127卷第28页；《清史稿》第244卷，《林起龙传》。
比林起龙早十八天，顺治十六年八月初四，翰林院掌院学士折库纳也特上密疏，奏述有关军制之四大要事，其第三要事就是“慎选绿旗官兵”。他奏称：“今天下钱粮，大半耗于绿旗，虽星罗棋布，遍满海内，一有寇警，仍请大内禁旅，此皆将帅失人故也。”今后应佥选夙娴军旅精明强干之人担任提督、总兵官，其他将弁职务，亦应授予才干之人，检阅士卒内精勇者为前锋兵，优给钱粮，视其劳绩擢用，裁汰老弱，不得让他们充数冒滥，“庶军事修明，不致虚糜粮饷，而地方有事，亦有攸赖矣”。③。
林起龙与折库纳所说绿旗军兵额太多，兵冗饷薄，应大裁冗员增给粮饷，使绿营军兵精饷足，军威远扬，这种想法未必不好，但他俩都未抓住根本关键。绿旗军额，数倍于满洲蒙古汉军八旗军，更十倍于满洲八旗军，每名兵士的粮饷数量，只有八旗兵的三分之一，这是事实，但造成这样情形的根本原因，不是什么将领不才，家丁、伴当皆充兵数等弊，这固然是其中因素之一，但不是主要因素。最根本的因素是清廷制定兵制的基本方针，即“满洲甲兵系国家根本”，“八旗乃国家根本”。“拱卫宸极，绥靖疆域”这一基本任务，是由八旗军队尤其是满洲八旗军来承担的，绿旗兵只起也只能起配合作用辅助作用，不能作主力军。尤其在顺治年间，许多绿旗将领经常怀有二心，不少总兵、提督等高级将领还曾公开起兵，反叛清朝，如曾为南明总兵的金声桓、李成栋，降清后攻占南明之江西、广东，立下大功，因朝廷未予厚封，没有得到公侯爵位和总督巡抚官衔，于顺治五年叛清，各拥兵十数万，江西、广东皆失。大同总兵官姜亦于顺治六年起兵叛清，控制了山西大部分州县。这使清朝狼狈不堪，最后派了几位大将军，率领重兵征剿，花费了很大力气，才将这三员降将的叛乱平定下去。前车之鉴，记忆犹新，清廷当然不会使绿旗军成为与八旗军分庭抗礼的精兵劲旅。故而让其兵额众多，月饷微薄，只负责平常地方治安，对付小股反清武装，重大军事行动，仍以八旗军为主力。
因此，尽管群臣一再提出大裁绿旗兵，以省饷裕国，解决财政困难，林起龙更具体提出裁减三分之二的绿旗兵，只留下二十万人，但清廷不可能接受这种建议，最多只能暂时裁三几万人，不能大量削减兵额。尽管顺治帝对林起龙之奏颇为赞许，交议政王大臣会议，但会议结果，仍否定了林之建言。
顺治十六年十月二十八日，议政王和硕简亲王济度等集议之后奏称：国家畜养兵马，贵有实济，岂容虚冒贻误地方，应敕各省督抚严查隐占，器械马匹时加简阅，挑选精壮，自十七年秋季为始，令兵部请旨，差满洲官员，分往各方阅视，永为定例，每三年一次举行，营马不许擅拨驿递，兵丁粮饷按月支给，毋许压欠。“至绿旗兵马，俱照经制额设，若减去四十万，止留二十万，恐兵寡力单，难以弹压，应仍旧制”。帝阅后降旨：各地方绿旗兵丁，差满洲大臣阅视，其器械不整，营伍废弛，以老弱充数，虚糜钱粮者，纠参重处。福临实即也同意了议政王大臣之议奏，绿旗兵仍保持六十万的旧制兵额，不大量减少。这样一来，兵饷数量当然极大，国家财政也必然异常困难。
顺治十七年六月十二日，此时清军已攻占云南、贵州、四川，基本上统一了全国，南明永历帝逃入缅甸，应是可以裁减冗兵的极好时机。这一日，户部遵谕条奏理财裁兵之事。户部奏称：“国赋不足，民生困苦，皆由兵马日增之故。”江南省旧设有总督、巡抚、提督、水陆总兵官及江宁驻防满兵，近又于京口设立都统及左右二路总兵官，共增兵一万六千名，又增凤阳巡抚标兵一千五百名，驻防各官及总督、巡抚、总兵官又增闲甲。浙江省除原设驻防汉军及绿旗官兵外，增设满洲驻防，又增闲甲一千名、随征兵三千名。两省地方既因地方紧要，增设精兵，“则从前庸懦官兵，俱应裁减”。腹里之保定、沧州、太原、西安、汉中，皆有满兵驻防，除总督标兵、巡抚标兵、总兵标兵外，其余各营绿旗兵，亦当酌减。四川除原设镇守官兵外，近增成都、建昌提督、总兵标兵六千名，又有投诚兵六千名，应令投诚兵内愿为民者为民，愿入伍者，裁革庸懦兵丁补入。云南平西王吴三桂下官甲一万名，绿旗兵及投诚兵共六万名，又有八旗满兵，“需用粮饷甚多，以致各省输，困苦至极。合计天下正赋止八百七十五万余两，而云南一省需银九百余万两，竭天下之正赋，不足供一省之用。该省米价，每石至二十余两，兵民交敝，所系匪小”。乞令兵部酌议，或撤满兵，或酌减绿旗兵投诚兵。帝降旨批示：“此奏内兵马钱粮，国家要务，关系重大，著议政王贝勒大臣会同密议速奏。”《清世祖实录》第136卷第21、22页。
为了彻底摆脱财政困境，从皇上、大学士，到九卿督抚，乃至一些文人学士府州县官，都在绞尽脑汁，寻觅良法。饱读诗书，熟谙史事，蒙帝倚任的三朝老臣大学士范文程，于顺治九年十月三十日特上长疏，建议大兴军屯以纾国难。他奏称：“臣见直省土地荒芜”，“直省钱粮，每年缺额至四百余万”，“赋亏饷诎，急宜筹划”。“昔明太祖尝言，养兵百万，不费民间一粒，亦当元季乱后，地旷行屯故也。今湖广、江西、河南、山东、陕西五省寇乱日久，人民稀少，请设兴屯道综理之，同治分理之。地之无主者，即为官屯，其有主而抛弃者，多方招徕，过期不至，乃为官屯。凡土著、流户愿来归者，均给以地，量助牛、种，官分子粒三之一，三年后即为永业。编行保甲，使守望相助。其无本者，官给雇值，则远近饥民，闻风踵至，亦救荒之术也。”他并建议兴屯四事：兴屯宜选举得人，开垦宜收获如法，积贮宜转运有方，责成宜赏罚必信。顺治帝阅后批示：“此所奏甚善，著议政诸王及大臣等会议具奏。”《清世祖实录》第69卷第19页；《清史列传》第5卷，《范文程传》。
顺治十四年又制定劝垦荒地则例：总督、巡抚、巡按，一年内垦至二千顷以上者纪录，六千顷以上者加升一级。道、府，垦至一千顷以上者纪录，二千顷以上者加升一级。州、县，垦至一百顷以上者纪录，三百顷以上者加升一级。卫所官员，垦至五十顷以上者纪录，一百顷以上者加升一级。文武乡绅，垦五十顷以上者，现任纪录，致仕者给匾旌奖。贡生、监生、民人有主荒田，仍听本主开垦，若本主不能开垦，著地方官招民给予印照开垦，永为己业。若开垦不实，及开过复荒，新旧官员俱分制治罪。《清世祖实录》第109卷第6、7页。这对扩大耕地恢复农业生产，起了一定促进作用。
顺治帝着重抓不断裁减冗员节省冗费之事。在顺治十一年六月户部遵旨奏陈钱粮收支情形时，户部就提出，“钱粮乃国家经费所赖，兵民命脉所关，不容少缺”，建议将省府州县官员衙役及各省兵马道之官员钱粮酌量裁减，可省银数十万两。帝阅后批示：“内外闲冗官员，吏部会同九卿、詹事、科道等官，确议具奏。其地方无事官兵，应否量行裁汰，著该督抚详察确议具奏。”《清世祖实录》第84卷第27、28、29页。
顺治十三年六月十六日，帝谕大学士觉罗巴哈纳等：“近因钱粮不敷，每日会议，全无长策，朕思裁汰冗员，亦节省之法”。大理寺所管事务不多，有堂官三员办理即够，工部右侍郎可有可无，中书科中书舍人，事务简少，尤宜酌汰。科员太多，汉军副理事官无事，各省右布政使无有职掌。著将此谕交与议政王大臣、九卿、詹事、科道等官，裁汰文职冗员。《清世祖实录》第102卷第14页。
顺治十三年九月二十六日，议政王大臣和九卿等官遵旨会议裁减地方存留银两，奏称：巡抚、巡按、道员之巡历操赏花红银六千余两，预备过往各官供给下程柴炭银十七万余两，总督、巡抚、巡按巡历造册纸张扛箱银二万八千余两，衙门桃符门神价银一千余两，孤贫口粮柴薪布匹银八万余两，俱应全裁，其孤贫之口粮柴薪布匹，改于各州县赎谷预备食粮内支给。生员廪膳银十九万余两，朝觐造册送册路费银一万七千余两，应裁三分之二。考校科举修造棚厂工食花红银十七万余两，以及乡饮酒礼银等，应裁一半。总共裁银七十五万余两，“以济国用”。帝批准其议。《清世祖实录》第103卷第29、30页。
顺治帝花了很大力气抓节用裕财问题，群臣也绞尽了脑汁，千方百计省银增收，耕地面积迅速增加，地丁赋银和盐课银随之也增加了不少。现将顺治八年至十七年每年全国在册人丁田地赋银数目列表于下（见下页）。
从表中可以看出，自顺治八年正月少年天子福临亲政，至十七年，十年之中，人丁、田地将近增加了一倍，地丁银及盐课银增加了五百余万两，应当说成效是相当大的。但是，由于先后发生了三次大的战争，尤其是顺治十五、十六年的云贵之役，军费大量增加，使顺治帝的一切努力皆落了空，国家财政之困难，到了无以复加的空前危险地步。
顺治十三年四月吏科都给事中郭一鹗，以图治贵务实政，条奏五事，第三事即讲到兵饷严重缺额的问题。他说：“开源节流，为生财之大道。现今兵饷缺额四百四十余万，诸臣数次会议，未见画一长策。”《清世祖实录》第100卷第13页。
工科给事中王命岳对此更作了具体的也是骇人听闻的叙述，又提出了大兴军屯从根本上解决难题的办法。他在《经国远图疏》中着重指出：
“今国家所最急者，财也。岁入一千八百一十四万有奇，岁出二千二百六十一万有奇，出浮于入者四百四十七万。国用所以不足，皆由养兵。各省镇满汉官兵俸米草豆，都计千八百三十八万有奇，师行刍秣又百四十万，其在京王公百官俸薪、披甲俸饷不过二百万，是则岁费二千二百万，十分在养兵，一分在杂用也。臣愚以为，今日不宜再议剥削以给兵饷，而当议就兵生财之道。河南、山东、湖广、陕西江南北、浙东西、江西、闽、广诸行省，迭经兵火水旱，田多荒废，宜令各省驻防官兵分地耕种，稍仿明洪武中屯田之法，初年有司给予牛种、耕具、饩粮，自次年后，兵皆自食其力，便可不费朝廷金钱，此其为利甚薄。古者郡县之兵，什伍相配，千百成旅，将帅因而辖之，乃者将帅多以仆从、厮役、优伶为兵，其实能操戈杀贼者十不得二三，故食粮有兵，充伍无兵，官去兵从，难议屯种。今当先定兵额，官有升降，兵无去来，平定各省及去贼二三百里外者，皆给地课耕。因人之力与地之宜，一岁便可生财至千余万。群情不为深虑，不过议节省某项清察某项，譬如盘水，何益旱田？臣见今日因贼而设兵，因兵而措饷，因饷而病民，民复为贼，辗转相因，深可隐忧。要在力破因循，断无不可核之兵，断无不可耕之田，断无不可生之财。”《清史稿》第244卷，《王命岳传》。
王命岳此疏，十分重要，很有价值，特别是有四点极为可取。一是具体说明了岁入岁出之数及岁出之主要情形，突出了兵饷在岁出中占据了十分之九的巨大比重。二系写明了河南等九省“迭经兵火水旱，田多荒废”之情。三为指出了兵制之弊，冗兵太多，兵多缺额。四是看出了清廷困难之症结所在，即“因贼而设兵，因兵而措饷，因饷而病民，民复为贼，辗转相因”。但是，王命岳开的药方却不高明，他只看到了大兴军屯可使每岁增加白银一千余万两之多这一具有极大吸引力的方面，却未看到此路不通的必然结局。很简单，总共不过十来万的八旗军队，其主要任务而且是唯一的任务是“拱卫宸极，绥靖疆域”，是保卫皇上保卫大清王朝，它哪能用于耕垦荒地！如果八旗驻防军队去种地，那么它所驻防之省府，也就会丢了，全沦于敌军之手了。绿旗兵总数虽多，却多系疲丁弱卒，还有不少空额，也不能用于屯田。此时清政府的主要目标是统一全国，彻底消灭南明权利和与南明相联的大西军、大顺军，绿旗兵必须为此目标服务，配合八旗军征战或戍守。因此，顺治帝将此疏下各省督抚商议，但极少赞同，致“议格不行”。《清世祖实录》第244卷，《王命岳传》。
顺治帝见屯田难行，又想从清查钱粮拖欠来解决问题，于顺治十五年五月十二日下了一道长谕，大讲清查钱粮之事，也提到裁减冗员。他在谕中讲道：“年来钱粮匮乏，屡经会议，未能实济急需，皆由费用繁多，积弊未革，今惟再筹裁省，严剔弊端，乃可渐至充裕。”在京各衙门，有一缺而设数员者，半属闲冗，著各衙门将满汉司员，自笔帖式以上，俱开列员数职掌，奏请裁定。在外文武各官，如有赘员，亦行裁减。各省于顺治二年间，“开报荒田甚多”，其中岂无豪强隐占，官吏欺瞒，“隐漏钱粮，为数不少”。江南芦政，地方广远，漫衍数省，“其中隐混未清者甚多”。江南无锡等县，“历来钱粮，欠至数十万”，乡绅、举贡之豪强者，包揽钱粮，隐混抗官，多占地亩，不纳租税。“历年各省逋欠钱粮，多系贪官猾吏挪移隐蚀，以及乡绅、举贡、生员、土豪影射占隐”。着令抚按严加清查，题参重处。《清世祖实录》第117卷第8―11页。尽管堂堂至尊无上的万岁爷下了如此严谕，但也无甚实效，除去多次蠲免以外，自顺治元年到十七年，拖欠钱粮竟仍然多达二千七百余万两和米七百余万石。《清圣祖实录》第12卷第13、14页。
兴屯难，清查钱粮实效甚少，冗员裁减省银不多，而随着大规模地向四川、云南、贵州大西军进攻，兵士日增，兵饷军费便激剧增加，顺治十四年以后，每年兵饷多达二千四百余万两，而全国一年额赋所入才一千九百六十万两，全部用于军费，尚缺四百余万两，至于王公百官俸银，赈济灾民及河工用费，各部院必需用费，需银数百万两，更毫无着落。怎么办？
顺治十六年八月二十二日，户部左侍郎林起龙特上《更定绿旗兵制》长疏，详论绿旗兵冗数多力弱之弊，提出了裁减绿旗冗兵的建议。他奏称：“臣闻国家之治乱，视兵马之强弱，国家之贫富，视兵马之多少。其强弱多少之分，在于有制无制而已。有制之师，兵马精强，器械坚利，号令严明，可以战，可以守，兵虽少也，一以当十，饷愈省，兵愈强，而国富。无制之师，兵马罢弱，器械钝敝，号令生疏，不可战，不可守，兵虽多也，万不敌千，饷愈费，兵愈弱，而国贫。此历来用兵不易之大端也。今天下绿旗营兵，几六十万，每岁费用粮二百余万石，饷银一千余万两”，然而地方有事，即请满洲大兵，“是六十万之多，曾不足当数万之用”。其因有四，一为兵丁无实，将官赴任，招募家丁，随营开粮，军牢、伴当、吹手、轿夫，皆充兵数，地方铺户令子侄充兵，以免差徭，其月饷则归本管官员所得。二系马匹无实，马兵关支草料，多有扣克短少，驿递缺马，亦借营马应付，“是以马皆骨立，鞭策不前”。三是器械无实，弓箭刀枪盔甲火器等项，俱钝敝朽坏，三眼枪虽每兵一杆，然火门堵塞，等于无用，至于帐房、窝铺、雨衣、弓箭罩，从未见备。四乃训练无实，不举行春秋两操，将不知分合掎正之势，兵不知坐作进退之方。“由此观之，徒空国帑而竭民膏，虽有百万之众，亦何益哉”！造成这四“无实”的根本原因有二，即兵多饷薄。解决之法是裁兵加饷。“今总计天下绿旗兵共六十万，诚抽得二十万精兵，养以四十万兵饷，饷厚兵精，地方有警，战守有人，不致动请大兵，不过十年，可使库藏充溢”，“兵强饷足，封疆巩固，而地方永享太平矣”。③《清世祖实录》第127卷第24―28页；第16页。
这是唯一的详细记述顺治年间绿旗兵制的奏疏，写得很好，很有价值，有四点讲得特别好。其一，它第一次也是唯一的准确地讲明了此时全国绿旗兵的总数及其岁支兵饷，数目即“今天下绿旗兵几六十万，每岁费用粮二百余万石，饷银一千余万两”。其他文献没有谈到绿旗兵的总数，有的更以兵饷数而推测兵数为八十万，与实情出入太大。其二，它简练、准确地指出了绿旗军之兵丁、马匹、器械、训练四“无实”之大弊，断言这种弱兵虽有百万之众，亦难敌数万精兵，不能靠它来平定地方消灭敌军。其三，它指出了出现四“无实”大弊的原因是只求兵士数多和月饷太少。其四，解决绿旗军不堪一击的根本办法是裁减冗兵，兵要精，饷要多，只养二十万人，给以四十万之饷。这样，就能做到“兵强饷足，封疆巩固”，“库藏充溢”，“地方太平”。
顺治帝读后深为赞许，认为此奏“深切时弊，多有可采”，下有关部门详议施行。《清世祖实录》第127卷第28页；《清史稿》第244卷，《林起龙传》。
比林起龙早十八天，顺治十六年八月初四，翰林院掌院学士折库纳也特上密疏，奏述有关军制之四大要事，其第三要事就是“慎选绿旗官兵”。他奏称：“今天下钱粮，大半耗于绿旗，虽星罗棋布，遍满海内，一有寇警，仍请大内禁旅，此皆将帅失人故也。”今后应佥选夙娴军旅精明强干之人担任提督、总兵官，其他将弁职务，亦应授予才干之人，检阅士卒内精勇者为前锋兵，优给钱粮，视其劳绩擢用，裁汰老弱，不得让他们充数冒滥，“庶军事修明，不致虚糜粮饷，而地方有事，亦有攸赖矣”。③。
林起龙与折库纳所说绿旗军兵额太多，兵冗饷薄，应大裁冗员增给粮饷，使绿营军兵精饷足，军威远扬，这种想法未必不好，但他俩都未抓住根本关键。绿旗军额，数倍于满洲蒙古汉军八旗军，更十倍于满洲八旗军，每名兵士的粮饷数量，只有八旗兵的三分之一，这是事实，但造成这样情形的根本原因，不是什么将领不才，家丁、伴当皆充兵数等弊，这固然是其中因素之一，但不是主要因素。最根本的因素是清廷制定兵制的基本方针，即“满洲甲兵系国家根本”，“八旗乃国家根本”。“拱卫宸极，绥靖疆域”这一基本任务，是由八旗军队尤其是满洲八旗军来承担的，绿旗兵只起也只能起配合作用辅助作用，不能作主力军。尤其在顺治年间，许多绿旗将领经常怀有二心，不少总兵、提督等高级将领还曾公开起兵，反叛清朝，如曾为南明总兵的金声桓、李成栋，降清后攻占南明之江西、广东，立下大功，因朝廷未予厚封，没有得到公侯爵位和总督巡抚官衔，于顺治五年叛清，各拥兵十数万，江西、广东皆失。大同总兵官姜亦于顺治六年起兵叛清，控制了山西大部分州县。这使清朝狼狈不堪，最后派了几位大将军，率领重兵征剿，花费了很大力气，才将这三员降将的叛乱平定下去。前车之鉴，记忆犹新，清廷当然不会使绿旗军成为与八旗军分庭抗礼的精兵劲旅。故而让其兵额众多，月饷微薄，只负责平常地方治安，对付小股反清武装，重大军事行动，仍以八旗军为主力。
因此，尽管群臣一再提出大裁绿旗兵，以省饷裕国，解决财政困难，林起龙更具体提出裁减三分之二的绿旗兵，只留下二十万人，但清廷不可能接受这种建议，最多只能暂时裁三几万人，不能大量削减兵额。尽管顺治帝对林起龙之奏颇为赞许，交议政王大臣会议，但会议结果，仍否定了林之建言。
顺治十六年十月二十八日，议政王和硕简亲王济度等集议之后奏称：国家畜养兵马，贵有实济，岂容虚冒贻误地方，应敕各省督抚严查隐占，器械马匹时加简阅，挑选精壮，自十七年秋季为始，令兵部请旨，差满洲官员，分往各方阅视，永为定例，每三年一次举行，营马不许擅拨驿递，兵丁粮饷按月支给，毋许压欠。“至绿旗兵马，俱照经制额设，若减去四十万，止留二十万，恐兵寡力单，难以弹压，应仍旧制”。帝阅后降旨：各地方绿旗兵丁，差满洲大臣阅视，其器械不整，营伍废弛，以老弱充数，虚糜钱粮者，纠参重处。福临实即也同意了议政王大臣之议奏，绿旗兵仍保持六十万的旧制兵额，不大量减少。这样一来，兵饷数量当然极大，国家财政也必然异常困难。
顺治十七年六月十二日，此时清军已攻占云南、贵州、四川，基本上统一了全国，南明永历帝逃入缅甸，应是可以裁减冗兵的极好时机。这一日，户部遵谕条奏理财裁兵之事。户部奏称：“国赋不足，民生困苦，皆由兵马日增之故。”江南省旧设有总督、巡抚、提督、水陆总兵官及江宁驻防满兵，近又于京口设立都统及左右二路总兵官，共增兵一万六千名，又增凤阳巡抚标兵一千五百名，驻防各官及总督、巡抚、总兵官又增闲甲。浙江省除原设驻防汉军及绿旗官兵外，增设满洲驻防，又增闲甲一千名、随征兵三千名。两省地方既因地方紧要，增设精兵，“则从前庸懦官兵，俱应裁减”。腹里之保定、沧州、太原、西安、汉中，皆有满兵驻防，除总督标兵、巡抚标兵、总兵标兵外，其余各营绿旗兵，亦当酌减。四川除原设镇守官兵外，近增成都、建昌提督、总兵标兵六千名，又有投诚兵六千名，应令投诚兵内愿为民者为民，愿入伍者，裁革庸懦兵丁补入。云南平西王吴三桂下官甲一万名，绿旗兵及投诚兵共六万名，又有八旗满兵，“需用粮饷甚多，以致各省输，困苦至极。合计天下正赋止八百七十五万余两，而云南一省需银九百余万两，竭天下之正赋，不足供一省之用。该省米价，每石至二十余两，兵民交敝，所系匪小”。乞令兵部酌议，或撤满兵，或酌减绿旗兵投诚兵。帝降旨批示：“此奏内兵马钱粮，国家要务，关系重大，著议政王贝勒大臣会同密议速奏。”《清世祖实录》第136卷第21、22页。
