中国农民职业技术教育研究

第三节 农民职业技术教育的资源配置模式

　　在中国加入世界贸易组织以后，农民职业技术教育要为农民提供化解市场风险、迎接市场挑战的服务，就需要加快发展的步伐。这就要求农民职业技术教育能够在有限的时空架构中汲取更多的资源。在社会转型的大背景下有必要讨论农民职业技术教育的资源配置模式问题。

　　（一）相关理论的社会背景

　　对农民职业技术教育资源配置模式的探讨首先离不开农民职业技术教育的如何定位问题，而教育定位又与宏观社会背景紧密相连。长期以来，我国一直习惯于从经济基础和上层建筑这一二元理论框架出发来定义教育的功能。在计划经济体制下，教育更多的是作为上层建筑的一部分；改革开放初期，教育的经济基础功能又被提到了相当的高度。即使是在当前，对教育经济功能的强调仍然居于主要地位。前几年讨论的非常激烈的教育产业化问题，可以说是教育经济功能定位的代表观点。在这里，我们跳出对教育定位的二元理论模式，结合我们在调研过程中遇到的现实情况从一个新的理论视角来重新审视农民职业技术教育。

　　20世纪90年代以来的十多年是中国社会发生剧烈转型的时期，以经济改革为先导的社会改革逐渐扩展到其他领域，由此带来的结果就是社会领域的分化。在计划体制下，整个社会领域完全被政治化了，国家权力体系和意识形态功能的高度发达形成了一种总体性的社会架构，社会不同群体利益和国家利益达成了高度的一致。改革开放后，市场经济体制逐步得到确立，由此从总体性的社会结构中分离出经济领域。20世纪90年代以来的改革不仅使经济领域进一步扩展，更是在经济领域与政治领域之间形成了社会领域。市场经济制度作为一种有效的资源配置方式，它促成了社会领域的分化。尽管今天的中国社会结构中，政治领域的力量仍然足够强大，但随着社会主义市场经济的深化发展，政治领域、经济领域、社会领域之间的权利会得到进一步的调整，它们会更好的满足社会不同群体的需求。

　　任何社会都是由个人、家庭和社会组织三类要素构成。在现代社会，社会组织发挥的功能显然更加突出，事实上，它们已成为了社会不同领域中占主导地位的行动主体。在政治领域，所有政府组织的集合构成了第一部门；在经济领域，所有的营利性组织构成了第二部门；在社会领域，非营利性组织构成了第三部门。社会领域的分野之所以必要，是因为它们为社会提供不同的物品，满足社会的不同需要，而且物品的提供和需要的满足都是富于效率的。第三部门的兴起已成为世界范围内的普遍现象，即使是在我国，20世纪90年代以来各种社会团体也大量成长起来，它们已构成我国第三部门的重要行动力量。

　　在社会发展过程中，政府组织和营利性组织提供了重要的推动力。尤其是在市场经济制度兴起以后，它们共同创造了丰富的物质财富。但是，这两种组织并不能满足社会的一切需求。从19世纪末到20世纪初，自由市场主义促成了西方社会发展的黄金时期，直到20世纪30年代经济危机的到来；之后的40年间，强调政府干预的凯恩斯主义大行其道，直到又一次的经济危机出现。20世纪80年代以后，市场的作用又被强调，典型的代表如“撒切尔主义”和“里根经济学”。因此，对于社会发展中出现的“政府失灵”与“市场失灵”，如何合理的发挥政府与市场的作用成为西方国家社会经济政策的痒处。而第三部门的兴起，则是一种重要的组织创新和制度创新，它较好的解决了政府和营利性组织无法解决、不愿解决和解决不好的问题。基于此，美国著名的非营利组织和社会福利学者莱斯特·塞拉蒙认为：“这一现象无论规模还是范围都是非常大的。的确，我们是置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20世纪后期的世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对19世纪后期的世界的重要性。其结果是出现了一种全球性的第三部门，即数量众多的自我管理的私人组织。他们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。这些团体的激增可能永久的改变了国家和公民的关系，它们的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务。”在我国，社会主义市场经济的运行为三部门的兴起创造了前提条件，政治领域和经济领域也必然要求第三部门提供更好的服务。

　　（二）公共物品与私人物品

　　为社会提供物品是社会组织的基本功能，不同的社会组织为不同社会群体提供不同性质的物品。一般而言，物品可以分为公共物品和私人物品两类。从消费的角度看，所谓私人物品是指具备效用的可分性和消费的排他性的物品。效用的可分性是指私人物品的总量等于每一个消费者所拥有或消费的该物品的总和，即是说私人物品是能够在消费者之间进行分割的物品。消费的排他性是指物品的所有者可以完全占有或独自享受该物品的效用，未经所有者的同意，其他人不能分享。在比较充分的市场条件下，营利组织在利润最大化的经济理性指导下可以有效的为社会提供私人物品。政府组织和非营利性组织虽然也可以为社会提供私人物品，但是不富于效率，计划体制下生活消费品的普遍匮乏就是政府组织提供私人物品效率低下的表现。

　　公共物品的性质恰好与私人物品相对应，它不具备效用的可分性和消费的排他性。私人物品的总消费量等于所有个人对该物品消费量的总和，而公共物品的个人消费量与集体消消费量相等，即任何个人对某种物品的消费都不会造成其他人对该物品消费的减少，因此公共物品具有效用的不可分性和消费的非排他性。公共物品人人不需付费就可以消费的性质决定了它不可能由理性的营利组织来提供，公共物品的提供需要由市场以外的集体选择机制来进行。政府组织和非营利组织就是集体选择的形式，它们通过取代私人之间的市场交易来解决公共物品消费当中的无人付费问题，它们也同时解决了该物品若由市场提供可能带来的社会公平问题。因此，政府组织和非营利性组织提供公共物品就成为必然选择。政府组织和非营利性组织之所以能够做到这一点，主要因为它们有着不同的资源获得途径：营利组织从销售收入中获得主要资源，政府则是凭借强制性税收，而非营利性组织则是靠自愿捐赠、政府拨款等等。即是说，政府组织和非营利性组织为提供公共物品而需要的资源本身就是“公共性”程度较高的资源。

　　从消费的角度看，公共物品可分为纯公共物品和准公共物品两类。布坎南认为，公共物品是一个外延广阔的范畴，不但包括纯公共物品，也包括“公共性”程度从0到100%的其他一些商品或服务。纯公共物品是一定社会的消费者数量无论怎样增加，其边际成本始终为零的公共物品，例如国防、立法等等。准公共物品则是当消费者数量达到一定数量时其边际成本开始上升，随着规模的继续扩大其边际成本甚至达到无穷大的公共物品，例如公路、公园等等。而从供给者数量的角度看，公共物品又可以分为垄断性公共物品和非垄断性公共物品。如果某种公共物品的供给主体只能有一个，那么这种公共物品就是垄断性公共物品，例如国防、立法等等，反之就是非垄断性公共物品，例如公路、公园等等。一般而言，纯公共物品与垄断性公共物品相对应，而准公共物品与非垄断性公共物品相对应。社会不同领域的主体、产出、资源来源和组织目标的比较。

　　不过，就如同政府组织可以提供私人物品一样，市场也可以提供准公共物品。在这种情况下，准公共物品就转化成私人物品或准私人物品。这可以从公共选择理论那里得到解释。在市场条件下，强制性税收是政府提供的公共物品的影子价格，是纳税入为消费政府提供的公共物品所付出的代价；自愿捐赠则是非营利性组织提供的公共物品的影子价格，在某种程度上也可以视做捐赠者与非营利性组织之间的自愿交易；至于政府拨款那也是从税收当中来的。因此，政府组织和非营利性组织提供公共物品也是一种形式的等价交换。当准公共物品转化成私人物品或准私人物品提供的时候，等价交换的原则依然得到遵循。但是，就公共物品本身的性质而言，市场的介人只能是有限的，而且也应该受到政府的严格监督。

　　（三）第三部门视域下农民职业技术教育的资源配置模式教育的定位问题往往不是从“已然”的角度，而是从“应然”的角度。市场经济的发展促成了不同的利益群体，不同的利益群体有着不同的需求；农村和农民在市场经济的影响下，也发生了分化。全国农村从东向西构成了不同的发展梯次，在同村地域，农民之间的发展水平也很不相同。这是就农村层面而言的。如果从国家层面看，农村与城市相比其发展水平明显不足。因此，农民职业技术教育的发展既要看到农村和农民的共同特点，也要兼顾不同农村地域和不同农民群体的差异性。在当前我国，包括农民职业技术教育在内的教育问题很多，关于教育的争论也很多，归结到一点，就是仍然没有较好的解决教育的公平与效率问题，它不仅体现在宏观的决策层面，也体现在具体的操作层次。如果从第三部门的视角出发，我们会得到一些不同的认识，尤其是对于农民职业技术教育这样的特殊教育。我们认为，教育领域属于相对独立于政治领域和经济领域的社会领域，农民职业技术教育组织属于非营利性组织，它向社会提供非垄断性公共物品，即准公共物品。

　　对于这种定位，我们可以这样解释：首先，教育提供的服务属于公共物品，这一点应该毫无疑问。从教育本身来看，教育提供的服务具有效用的不可分性和竞争的非排他性，对教育的消费总量不等于每一个消费者对教育的消费量，一个人接受教育并不必然造成其他人无法接受教育或教育消费量的减少。从现实来看，世界各国的教育并不主要是由市场来提供的，即使是在发达国家，教育也主要靠政府来办，尤其是基础教育。我国长期以来教育基本上完全靠政府提供，政府办教育的观念深入人心。其次，教育属于准公共物品。当消费者达到一定数量的时候，教育的边际成本开始上升。如果要增加对教育的消费，就需要追加投资。农民职业技术教育是教育的重要组成部分，也是一种特殊的教育。相比较普通教育的社会效益指向而言，农民职业技术教育有着更多的经济效益指向，但它仍然具备公共物品的性质。这表明，农民职业技术教育是一种“公共性”程度更低的准公共物品。从农民职业技术教育的这种定位出发，我们可以得出这样一些对于其发展的基本判断：农民职业技术教育服务作为准公共物品，可以由非营利性组织来提供，政府可以提供部分“公共性”程度很高的公共物品。另外，在政府的监督下，营利组织也可以在一定程度上介人。

　　新中国成立以来农民职业技术教育的资源配置长期都是从政府获得。即使是在计划体制下国家对农民职业技术教育投资严重不足的情况下，地方政府和乡村集体仍然提供了主要资源。在总体性的社会结构中，乡村集体仍然是政府组织权力体系在基层的延伸。直到20世纪90年代后，市场开始介人农民职业技术教育领域，形成了政府兴办的农民职业技术教育组织和市场组织共存的二元办学格局。但从总体上看，政府主持下的农民职业技术教育组织占据了绝对优势。它具备这样几个特点：第一，从与政府的关系看，它从属于政府。它们之间是一种控制与被控制的直线型关系。政府办农职教组织严重缺乏自主权，它所有活动的开展需经政府同意。它只对政府负责，而不对它的服务对象负责，因为它的权利以至合法性都来源于政府。第二，从投资体制上看，它提供公共物品的所有资源来源于政府。第三，从组织结构上看，它事实上也成为了政府的一个次级结构，内部也成为一个比较完备的科层组织结构。

　　但是，随着市场组织对农民职业技术教育领域的介入，农民职业技术教育的资源配置模式发生了一些特殊的变化，这些变化也正是第三部门的理论视角异常关注的。总的说来，这些变化仍然可以视做总体性社会结构解体，社会领域不断分化过程中出现的特有现象。

　　第一个变化来自于市场组织的介入。从现实情况看，市场组织主要是满足农村劳动力转移的需要。中国的农村剩余劳动力据测算达到2亿之多，单纯就是每年不能升上高中、大学的农村学生数量也相当可观。为满足这一需要提供的教育服务在供给主体严重缺乏的情况下更多的转化为一种私人物品，这是一个相当大的潜在市场。政府办农职教组织显然也不会放弃这一获利机会。这就在政府办农职教组织与市场组织之间形成了竞争关系。一般来讲，政府办农职教组织由于与政府关系密切，更能得到政府力量的支持，在竞争中处于有利境地，从而造成市场组织生存环境的恶化。为了实现利润目标，市场组织会尽量降低成本，形成教育目标的偏离。因此，培育一个公平的竞争环境，让农民职业技术教育组织更好的为消费者服务，需要政府办农职教组织的转型。

　　最大的变化在于政府办农职教组织自身的变化。如果说在20世纪90年代以前的农民职业技术教育组织是政府的一部分，属于第一部门的话，那么当现在市场经济发展到一定阶段的时候，我们反而无从断定这些政府办农职教组织的真实性质。它似乎不属于第一部门，也不属于第二部门，更不属于第三部门。即使我们拿第一部门的眼光去看待它，它的变化表现在：第一，资源来源的多元化。原来的政府办农职教组织资源来源于政府，享受政府的财政拨款；现在它不仅从政府获得拨款，也面向市场办学，获得市场收入。在很多情况下，市场收人要多于政府拨款。例如，根据我们了解的情况，有些农职教组织工作人员的工资受到政府保障，他们获得更多收入的愿望就到市场中去实现。第二，公益目标的弱化。它包括两个方面的含义：一是越来越不能提供公共物品。它既然从政府获得拨款，就应该为政府的公益目标服务。然而现在的财政拨款仅仅能满足农职教组织工作人员的工资需要，越来越不能实现公益目标。这当然跟政府的拨款减少有关系，但其人员的膨胀也是一个重要原因。最根本的还是政府办农职教组织与政府的关系越来越不能适应社会的发展。按照组织学的观点，组织目标无法实现的时候，组织要么调整目标，要么对组织进行改革，甚至解散。按照原来的定位，政府办农职教组织的公益目标显然不能更改，那么只能对组织本身进行改革。二是越来越不愿提供公共物品。政府办农职教组织越来越热心于面向市场服务。不论是农技推广组织的技物服务，还是各种农职学校的市场化办学，它与市场的关系日渐紧密。尽管当前第三部门商业化的现象是世界性的，第三部门并不排斥商业化，但关键在于介入市场的度的问题，否则会因为过度市场化丧失原来的性质。

　　因此，当前的农民职业技术教育当中产生的诸多问题，在很大程度上缘自于政府对政府办农职教组织的不合理定位。如果我们真正把农民职业技术教育组织作为第三部门去发展，具有几个方面的好处：首先，实现了政府与政府办农职教组织的脱钩，有利于创造一个平等的市场竞争环境；其次，有利于政府的财政拨款真正服务于公益目标，使得第三部门的作用得到充分发挥；再次，提高了公共物品的质量，教育服务的提供更富于效率；最后，是既为社会提供了市场不能提供的公共物品，又满足了不同群体的个性化需求。

　　第三部门视域下的农民职业技术教育组织应当具有几个特点：第一，农民职业技术教育组织是相对独立的组织，它不再完全受政府主导，不是政府的一个次级结构，而是根据其公益性目标开展活动。它也不再完全是个性化需求的“晴雨表”，以提供私人物品而获得收入为重要目标。它应当以平等的姿态与政府和市场保持距离，其一切活动的最终目标都应该是公益性的。第二，从资源来源看，它的权利是因为它的合法性，即为社会提供准公共物品，而不像以往那样主要是政府的设置。这意味着它需要对社会、对消费者负责，而不仅仅是对政府负责。它的资金来源包括政府拨款、社会捐赠以及少部分因参与市场竞争获得的销售收入。第三，从组织结构看，它应该是一个动态的组织体系，面向社会招聘工作人员，及时淘汰不合格的人员。组织活动的开展也以志愿为基础。

　　就农民职业技术教育组织的资源配置模式而言，它主要从政治领域和社会领域获得资金，从市场获得少部分收入是在市场经济全球化背景下的过渡选择。政府的财政拨款在当前仍然是农民职业技术教育的主要资金来源。政府应当建立健全的评估和监督制度，以保证财政拨款和社会捐赠应用于实现公益目标。例如，对于市场组织根本不能提供的某些教育服务，像种植业范围内的教育服务，政府应当保证拨款的足额到位。并且，政府款项的下拨也应该通过成立全国基金会，由基金会统一发放。当前农民职业技术教育资金来源当中的一个较大的问题就是资金的部门内消耗严重。地方政府的财政普遍比较困难，中央财政拨款很容易被截流，越到基层部门，资金流失就越严重。通过全国性的基金会统一发放，改变了国家财政资金的投放渠道，可以保证国家专项财政资金真正用于公益事业。农民职业技术教育组织也可以部分的介入市场竞争获得一定的收入，但这些收入最终不是用于工作人员的分配，而是服务于公益事业。例如，以低于市场组织的价格提供教育服务，保本经营或略有赢利，体现出准公共物品的性质。农民职业技术教育组织所需的工作人员可以在志愿的基础上从现有的工作人员中招聘。政府应当廓清政府与农民职业技术教育组织的关系，加大改革力度，使确有一技之长的现有工作人员能够在第三部门中为公益事业服务，冗员则遭到淘汰，另做安排。总之，需要从根本上理清政府与农民职业技术教育组织的关系，它们之间关系的转换并不意味着第三部门性质的农民职业技术教育组织不能更好的为社会提供公共物品，相反，这种转换有利于解决当前农民职业技术教育中的各种深层次问题，使农民职业技术教育更好的实现其公益性目标以及对个性化农职教需求的满足。

　　第三部门化的另外一个途径就是市场组织的转型。市场组织提供的服务尽管多是私人物品，但教育服务是一种特殊的物品，它具有社会效益。从这个意义上说，教育服务中不存在纯粹的私人物品。即使消费者为得到服务付出了等量的代价，但教育服务的消费，最终也增进了社会利益。因此，我们认为政府对待市场化教育组织的态度应和其他提供纯粹私人物品的组织有所区别，一个可行的办法就是对市场化的农民职业技术教育组织提供财政补贴，但也要相应的监督他们的办学活动，防止其办学活动的完全商业化和公益性的过度丢失。

　　我国已经加入了世贸组织，人世意味着政府需要转变职能。对农民职业技术教育组织进行第三部门的定位并进行相应的改革，也适应了政府转变职能的要求。更重要的是它能够合理的配置资源，更好的实现农民职业教育的发展。