洮水无声

浅论城市建设和小城镇建设

　　临洮县地处陇中，位于甘肃省中部、定西地区西部、洮河下游，东接榆中、定西，西邻东乡、广河、康乐，南靠临潭、渭源，北与永靖、兰州市毗连。临洮为古“丝绸之路”重镇，陇上文化名城，历史悠久。马家窑、寺洼、辛店、秦长城文化名垂青史。自然奇观闻名遐迩。临洮境内四山环抱，黄河支流———洮河纵贯全境，一水北流。南屏山积雪，苍松挺翠；马衔山北矗，一岭云飘；卧龙寺西岩，山如卧龙；岳麓山东耸，岩连掩城；洮河流珠，天下一绝。

　　临洮县城有2300多年的悠久历史，文化底蕴深厚。新中国成立以来特别是改革开放以来，历届县委、县政府十分重视城区规划和建设管理工作。改革开放使全县城镇建设进入一个快速发展的时期，面貌发生了巨大变化，促进了地方经济的发展和社会进步。主要表现在：一是城镇建设规划编制工作进展顺利，并逐步走上了法制化轨道。1986年6月16日编制上报省政府批复了《城区总体规划》，占地面积9.02平方公里，基本确定了县城框架，1998年陆续开展了规划修编工作。二是以县城改造为重点，城镇基础设施建设日益完善。三是小城镇建设开局良好，试点工作成效显著。全县有辛店等为试点的小城镇优先发展，按先抓试点分类指导，以点带面，点面结合，整体推进的路子，加快全县小城镇建设。近年来，临洮县城乡建设得到了较快发展，特别是以旧城改造为重点，不断加快步伐。从1992年开始，县上将旧城改造列入议事日程，经过几年的不懈努力，县城建起了设计新颖、造型美观的820多栋楼房。城市基础设施趋于配套，综合服务功能进一步增强，旧城面貌焕然一新，为改善环境，吸引外资提供了宽松环境，为全县政治、经济、文化等各项事业的发展创造了良好条件。但是，县城总体容量小、基础设施不完善、发展受限制等问题仍然比较突出，城乡建设差距拉大，影响城镇整体功能的发展。为紧抓西部大开发的历史机遇，加快城市和小城镇建设步伐，县政府制定了《临洮县城市和小城镇建设实施方案》。目前，正在逐步实施。

　　一、总体思路、指导原则、奋斗目标

　　（一）总体思路

　　当前及今后一段时期临洮县城市和小城镇建设的总体思路是：紧紧抓住西部大开发的历史机遇，着眼于改善城乡布局，提高综合服务功能，坚持“以道路搭骨架、以土地换资金、以开放促开发、以开发促建设”，大力实施“12234”工程，即紧盯一个目标（把县城建成兰州市的“卫星城”），推进两项改革（住房制度改革和小城镇综合配套改革），抓好两个规划（县城分区规划和村镇规划），强化三个管理（规划管理、建设管理和环境管理），加快四个建设（市政基础设施建设、经济适用住宅建设、市场建设和小城镇建设），促使全县城镇化水平得到新的显著提高，更好地为全县经济建设和社会生活服务。

　　（二）指导原则

　　全县城市建设和小城镇建设工作应遵循以下基本原则。

　　1.规划先行原则。城市和小城镇建设必须按照“高定位、高起点、高标准”的要求，坚持做到规划先行，既要立足实际、量力而行，又要适度超前、兼顾长远；既要突出地方特色、时代气息，又要有科学性、可操作性。

　　2.统一开发原则。城市和小城镇建设必须在建设行政主管部门的统一指导下，由单位、个人或通过招商统一开发、严格按照总体规划、分区规划、详细规划进行建设，做到统一规划、统一开发、分步建设，全面提高开发建设的整体水平。

　　3.综合配套原则。按照“道路搭骨架，配套设施一次到位”的要求，在抓好道路建设的同时，综合考虑给排水、供暖、供电、通讯、绿化等地下管网和地上附属公益设施的建设，确保做到综合配套，避免低水平重复建设，提高城市和小城镇的综合服务功能。

　　4.机制创新原则。城市和小城镇的建设管理必须要按照社会主义市场经济的要求，改革创新，探索适应时代发展要求的有效机制和形式，广泛开辟投融资渠道，促进基础设施和公益事业发展，走一条在政府引导下，主要通过市场机制建设、管理城市和小城镇的路子。

　　5.依法治理原则。城市和小城镇建设必须严格按照《城市规划法》、《村镇建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等一系列法律、法规和规定进行建设和管理，做到有法必依、执法必严、违法必究，加大法律、法规宣传力度，全面提高居民知法、守法意识，树立和保持文明城市的新形象。

　　6.协调发展原则。城市和小城镇建设必须按照可持续发展战略，认真处理好人口、资源、环境、经济和社会协调发展的关系，以经济发展为基础，以先进配套的基础设施为依托，以提高居民的生活质量为重点，以优美的生态环境为条件，促进生产力、资金技术等生产要素优化配置，推动一、二、三产业的协调发展。

　　（三）奋斗目标

　　到2002年，县城总体规模不断扩大，服务功能进一步完善，建制镇达到10个，全县城镇非农业人口达到10万人以上，力争实现县改市目标，形成“一市十镇”的大体框架；到2005年城市的规模和水平进一步扩大和提高，新添、玉井、辛店、太石、中铺、衙下、陈家咀、八里铺、窑店和康家崖10个小城镇初具规模，全县城镇非农业人口达到15万人左右。

　　二、规划编制、建设内容、管理要求

　　（一）规划编制

　　1.县城规划严格按照新修订的城区总体规划加快分区规划的编制工作。是由县建委牵头，计划、土地等部门密切配合，重点完成以内环路、外环路为主线区域内的分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划。城区总体规划争取在2000年内由省政府批复，逐步完成分区规划和控制性详细规划，并根据重点建设情况在每年年初编制修建性详细规划和年度实施计划。

　　2.小城镇建设规划要在重点做好新添、玉井两个小城镇规划编制，由县建委统一负责，各有关乡镇密切配合，在2000年内完成中铺、太石、辛店、康家崖、八里铺、陈家咀、衙下、窑店等8个小城镇的总体规划编制工作，其他乡镇政府驻地的总体规划要在2002年全部编制完毕。

　　3.村庄规划由县建委和县农委负责，制定下发规划编制的指导性意见，按照小康建设的年度计划，由各乡镇负责编制，报县建委审查备案。规划期限近期为5年，远期为15年。

　　（二）建设内容

　　1.道路建设。（1）城区内环路建设重点完成线市街、电厂渠段的拓建，2002年内达到全线通车，同时完成北关什字东北角的拓建。（2）城区外环路重点完成西段文峰什字至临康路，东段文峰什字至校场门口的建设，争取2000年底完成前期工作。2001年启动建设，2005年全县建成，达到道路、绿化、给水、排水、通讯、电力、广播电视“七配套”。（3）城区西大街、新兴街和临康路、瑞新路的拓建要严格按照城区总体规划进行拓建，统一规划，分步实施，力争在2002 年建成道路主框架。（4）按照小城镇的总体规划进行建设，新添、玉井两个试点镇力争2000年内全面进行拆迁建设，2002年形成街道的主体框架。

　　2.配套建设。（1）城区供热要严格按照《临洮县城区集中联片供热管理办法》，到2002年使城区集中供热点达到7个以上，并逐步淘汰和关闭一批小供热点。小城镇的供热点建设参照《城区集中联片供热管理办法》进行，综合配套，合理布局，做到一步到位。（2）城区给排水工程建设。在抓好自来水公司扩容改造的同时，重点在西大街等，待拓宽改造街道进行配套建设，边建设边配套。同时积极论证，上马污水处理、热水供应、煤气供应等项目，小城镇供水要在抓好洮阳水厂农村供水工程达产达标、不断扩大用户覆盖面的同时，积极论证上马中铺开发区供水项目，彻底解决中铺供水困难的问题。（3）通讯建设。在继续抓市话扩容和城区线网改造的同时，大力发展农村电话，在小城镇配套建设功能齐全的通讯网络，合理规划建设移动通讯传输设施，大力发展无线市话和移动通讯业务，使212国道沿线全线开通移动电话。（4）广播电视网络建。在继续实施好广播电视“村村通”工程的同时，扩大有线电视覆盖面，重点向小城镇辐射。（5）电网建设。要以实施农村电网改造项目为契机，继续抓好城网和农网的改造，实现城乡同网同价，保证城市和小城镇工农业生产所需。

　　3.市场建设。按照“政府决策，统一规划、多方兴建、工商监管”的方针，建设城乡结合、功能齐全、设施完善的综合、专业的要素市场。在继续完善城东、北关、西关、劳动力等城区市场的同时，以康家崖国家级洋芋专业批发市场建设为重点，改造扩大新添崖湾蔬菜批发、衙下仔猪批发、窑店药材批发等专业市场，新建城区风味小食品城、花卉批发、北关建材、旧货交易、新添商品批发、玉井农贸等专业、综合市场。特别是小城镇建设要把市场建设纳入重要建设规划，合理布局，突出特色，带动小城镇建设的快速发展。

　　4.小区建设。城市和小城镇建设都要严格按照总体规划，以发展乡镇企业和住宅业为重点，规划建设工业小区、农业小区、商贸小区和住宅小区。城区要按照分区规划，重点建设南关高效农业观赏区、北关乡镇企业示范区和线市街住宅小区、南街住宅小区、北关住宅小区等一批各具特色的小区。小城镇建设在完成主街道建设的同时，根据各自的特点，合理规划和建设商贸、住宅小区，提高城镇的综合服务功能。

　　5.园林建设。要按照多绿化、少硬化的原则，加速公园、花坛、草坪和绿化带建设步伐。城区在继续抓好绿化带苗木栽植管护同时，重点抓好岳麓山、西岩山公园的建设，力争在2002年将“两山”全部绿化，建设西湖公园，改造扩大城中公园，并修复建设一批文物古迹建筑和发展一批旅游娱乐设施。在抓好公益绿化同时，绿化范围由主街道向巷道、庭院拓展，切实提高城区的绿化覆盖率。小城镇建设也要把园林绿化建设纳入建设的重要内容，逐步提高绿化覆盖率。

　　（三）管理要求

　　1.严格执行城区总体规划和小城镇总体规划，做到依法建设，依法管理，任何单位和个人，不得随意更改变通。规划区内各类建筑物、构筑物的建设必须符合规划及建设要求，单位和临街的经营性私人建房必须向县计划局提交立项报告，私人自住房屋建设必须向县建委提出书面申请和相应建筑物的平、立、剖面图。重大建设工程项目的立项审批工作由县计划局会同县土地局、县建委等部门 严格审查，经县政府研究同意后方可立项，并按基建程序办理各项建设手续，不符合规划与建设要求的项目不予立项。

　　2.凡在城区规划区内进行建设活动的单位和个人，在实施建设活动之前，必须持有关证件到县建委申请核发“一书两证”。凡不符合规划及建设要求的一律不予办理。严禁未批先建、乱批乱建行为发生，如有违规操作的严肃处理。

　　3.在规划区内任何单位和个人因建设需要申请用地时，土地部门必须经县建委审查并在审批表中签署意见报政府研究同意后方可办理审批手续，任何单位和个人，未按规定审批而批准取得的建设用地一律无效，要重新进行办理。机关事业单位在现有取得土地使用权的境内进行开发建设住宅楼的，其进入市场销售的住宅应缴纳土地出让金，纳入城市建设基金管理。

　　4.在规划区内有因建设需要进行开发建设时，有关单位和个人都要服从大局，按照《城市房屋拆迁管理条例》限期拆迁，不得以任何借口和行为阻碍开发建设的顺利进行。拆迁工作严格执行《临洮县城区房屋拆迁、补偿和安置办法》，按标准进行补偿和安置。自行拆除原有房屋及其他构筑物的单位和个人，必须在经县建委审批同意后进行拆除，避免盲目拆除造成不应有的损失。

　　5.凡是在主街道红线两侧新修建房屋的，必须严格按规划要求修建，建筑物原则上为五层以上，一层为商业铺面，楼体设计要做到新颖、造型美观、布局协调，并经县建委审查后方可实施。

　　6.城镇房地产开发必须贯彻“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的方针，实行“谁开发、谁管理、谁负责”的责任制，由房地产开发公司统一实施。商品房销售要实行商品房预售证制度，凡进行房地产开发经营的企业必须按《城市商品房预售管理办法》的规定，到县房管所申请核发《商品房预售许可证》。

　　7.确保市容市貌整洁、有序，市政设施安全、完整、统一。严格执行《文物管理条例》，不得破坏文物古迹，确保文物安全。

　　8.严格执行《临洮县城区环境噪声污染管理（试行）办法》，加强工业、建筑施工、交通、社会生活噪声污染防治，创造良好的工作、生产、生活环境。

　　9.加强城镇交易市场、文化娱乐市场管理，严格执行《市场管理条例》和《临洮县文化娱乐市场管理办法》，创造良好的经营环境，做到守法经营，严厉打击违法经营行为和活动。

　　10.任何单位和个人都有维护城乡规划建设管理和保护基础设施、公共设施的义务，并对违反规定的行为进行检举和控告，对违反规定的要依法进行严厉处罚，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任，对保护设施、维护城市形象做出显著成绩的给予表彰和奖励。

　　三、发展措施、优惠政策、组织保证

　　（一）发展措施

　　1.转变观念，提高认识。加快城市和小城镇建设是提高城市化、工业化和城乡一体化的必然要求，有利于调整产业结构，有利于提高生产、生活质量，有利于改善投资环境，扩大对外开放，从根本上拉动国民经济的持续快速健康发展。因此，全县各级各部门和广大干部群众要把城市和小城镇建设作为经济建设的一项重要任务去落实，增强加快发展的紧迫感和责任感，特别是各乡镇、各部门要从战略的、全局的高度充分认识城市和小城镇建设的重大意义，列入重要议事日程，摆在突出位置来抓。

　　2.多方筹资，加快建设。要按照“人民城市人民建，建好城市为人民”的方针，依靠全社会的力量，继续实施“谁投资、谁建设、谁管理、谁经营、谁所有、谁受益”的原则，广开筹资渠道，形成国家、集体、个人共同投资的多元化机制，多渠道、多形式筹集建设资金。要严格按照总体规划、分区规划和年度实施计划，加快建设进度，对已审批的项目要积极落实建设资金开工建设，对待批的建设项目要积极争取立项，对已确定的建设项目要保质保量按期建成。

　　3.强化监管，确保质量。城市和小城镇建设要坚持统一规划、合理布局、配套建设，坚决避免低水平重复建设。各乡镇、各部门和广大干部群众都有建设、管理的权利和义务。建设行政主管部门是履行全县城市和小城镇建设的职能部门，要认真履行职能，加强监督检查和技术指导。要切实加强建筑市场、建筑工程的监督管理，把建设项目全部纳入建设规范化管理，按照公平、公正、公开的原则，建立和完善招投标制、监理制、合同管理制、工程质量责任制等一系列管理制度，确保工程质量。

　　4.深化改革，加快发展。要按照城市和小城镇建设的需要，加快城市和小城镇建设的管理、投资融资、户籍管理、住房体制等方面的配套改革，以适应形势发展的需要。要立足农业产业化，大力发展乡镇企业，加快乡镇企业示范区建设，促进经济结构的优化组合；要大力发展城市经济，兴办工业小区，引导二、三产业向城市和小城镇集中，推进经济工业化；要以户籍改革为突破口，引导农村劳动力合理有序流动，实现城市和小城镇人口的适度规模扩张，推进城市化和城乡一体化。

　　5.依法治理，树好形象。坚持依法规划、建设和管理城市，并加快制定相应的规定、措施、办法和制度，运用法律的手段调整城市和小城镇居民和组织的关系，规范和约束居民行为，引导、教育居民增强城市意识。大力开展“五城”创建活动，力争2000年达到地级文明城标准，2001年达到省级卫生城标准，2005年达到省级文明城标准，塑造文明、卫生、有序的现代化城市新形象。

　　（二）优惠政策

　　1.筹资管理与融资政策。要按照“社会筹资为主，政府投资为辅”和“谁投资、谁受益”的原则，走“政府投资、社会集资、金融贷款、招商引资”的路子。要继续加大财政投资力度，城市建设由县级和洮阳镇两级财政负担，在增加预算的同时，对城市维护费、管理费等收费纳入财政预算管理，实行多收多留的办法，重点用于基础设施、市场和公益事业的建设；小城镇建设要在完善镇级财政运行的同时，建立完整统一的预决算制度，将镇级预算内、预算外收入统一纳入财政管理，增加小城镇建设的预算资金。要建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融等多种金融机构组成的分工协作的金融服务体系，规范各种类型的民间信用，整顿和完善农村合作基金组织，服务城市和小城镇建设。

　　2.土地管理和流转政策。要坚持“以地生财”的开发原则，充分利用现有建设用地，提高土地利用效益。要科学合理制定城市和小城镇建设的土地利用总体规划和年度用地计划。乡镇企业用地、小城镇建设用地和其他开发用地要按统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的原则，除法律规定可以划拨的用地项目外，建设用地均应有偿使用，主要用于城镇基础设施和土地开发。投资者依法用有偿的方式取得土地使用权后，允许开发经营土地获得收益，并可依法转让、出租、抵押土地使用权。试点小城镇对投资者一次性缴纳土地出让金有困难的，经批准可以在3～5年内分期付清。对农民迁入小城镇的，可继续自营或转让原承包土地。

　　3.户籍管理制度政策。按照《甘肃省政府批转省公安厅关于小城镇户籍管理制度改革的意见的通知》精神，实行“亦城亦乡、乡下生产、城里住房”的动态户籍管理，严格按照《临洮县户籍管理制度改革实施办法》，实行按居住地、就业原则确定身份的户籍登记制度和以公民的住房、职业和生活来源为基础的落户标准。

　　4.投资招商鼓励政策。城市和小城镇建设的投资鼓励政策按《临洮县招商引资优惠政策》执行，在试点小城镇另可享受以下优惠。（1）在试点小城镇开发荒山、荒地、水面等用于农牧渔业生产的，减半征收土地出让金，自有收入年起，1～3年内免交农业特产税；用于工业生产的减收15%以上的土地出让金。（2）投资者在试点镇内投资兴建农业、林业、水利、能源、交通、通讯、原材料、科技等国家急需发展项目，其固定资产方向调解税可实行零税率。（3）外商投资企业在基建期两年内免缴土地使用费；投产开业后，投资在50 万～100 万美元的免缴土地使用费5年；100万～300万美元的免缴土地使用费7 年；300 万～500 万美元的免缴土地使用费10年；500万美元以上的免缴土地使用费15年。

　　（三）组织保证

　　根据小城镇建设的需要，要切实加强组织领导，确保规划和建设管理的各项措施顺利进行。县上成立城市建设管理委员会，并成立全县小城镇建设领导小组，负责全县小城镇建设协调指导。各有关乡镇也要参照县上的做法成立小城镇建设领导小组，具体负责规划、建设和管理的各项工作。总之，城镇规划是建设的蓝图、依据和龙头，“三分建七分管”是实施规划的保证。因此，城镇规划建设管理工作始终坚持“人民城市人民建”的原则，解放思想，适度超前。紧抓知识经济时代脉搏，抢抓市场经济机遇，依靠社会整体力量，实行谁投资谁受益的政策，全方位的参与大搞城镇基础设施建设，遵循长远规划，逐步实施的思路，使城镇规划管理建设迈上新的台阶。

　　注：

　　撰写于2001年6月，系攻读西北师范大学人文地理学专业研究生论文。