中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第三节 北部湾划界谈判及其成功的启示

　　90年代初，世界范围的冷战结朿了。美苏两国在全球霸权的力量收缩，形成了许多地区的“权力真空”。区域性的冲突日益凸现。南海争端也因此加剧。其中，中国与越南之间的北部湾和南沙海疆划界问题一直被视为最复杂难解的。为了预防潜在的冲突，南海诸国也希望通过多种手段，探索解决之道。起初主要是具有试探性质的“半官半民”的学术会议，后来扩大到官方性质的专家小组研讨会。与此同时，中国与越南还展开了卓有成效的双边谈判。在两国最高领导人的亲自关注下，恰恰是被认为“难中之难”的北部湾划界谈判，出现了柳暗花明的后果。2000年12月25日，中越两国就北部湾海疆划界签署了边界协定。北部湾划界谈判的成功，给其他类似问题的解决提供了良好的借鉴。

　　一、冷战后的中越边界谈判

　　1991年中越关系正常化后，中越边界问题谈判加快。1993年双方企图重新解决问题，又恢复了谈判，两国签署了《关于解决中华人民共和国和越南社会主义共和国边界领土问题的基本原则协议》，一致同意按照公平原则并考虑北部湾的所有有关情况，通过谈判划分北部湾。在多边外交开展南海对话的同时，中国政府与越南开始了卓有成效的“双边对话”。自1995年起，中越成立海上问题专家小组，就南沙群岛争议问题举行谈判。海上问题尽管难度较大，但双方均同意继续维持谈判机制，坚持通过和平谈判，寻求一项双方都能接受的基本和长久的解决办法。在问题解决以前，双方同意本着先易后难、循序渐进的精神，积极探讨在海洋环保、气象水文、减灾防灾等领域开展合作的可能性和途径。与此同时，双方均不采取使争端复杂化或扩大化的行动，不诉诸武力或以武力相威胁。对产生的分歧应及时进行磋商，采取冷静和建设性的态度，予以妥善处理，不因分歧而影响两国关系的正常发展。

　　但是，至1998年5月为止，共进行了10轮谈判，都没有取得实质性的进展。在此关键时刻，两国最高领导人从睦邻友好的大局出发，发挥了一言九鼎的根本性作用。1999年2月25日至3月2日，应中共中央总书记、国家主席江泽民要求，越共中央总书记黎可漂对中国进行正式友好访问。江泽民总书记同黎可漂总书记举行了小范围会谈。双方就中越关系和共同关心的国际和地区问题深入交换意见，取得了广泛共识并发表了《中越联合声明》。双方确定了两国“长期稳定、面向未来、睦邻友好、全而合作”的16字方针。它确定了新世纪两国关系发展框架，标志着两党两国关系进入了一个新的历史发展阶段，为越中全面合作关系创造了动力。两国领导人并就1999年内签署陆地边界条约、2000年内解决北部湾划界问题达成重要共识。到1999年12月，《中越陆地边界条约》签汀。同时，北部湾谈判进入实质性阶段。2000年12月25日，经过长时间的谈判，终干在北京正式签署了中越《关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和中越《北部湾渔业合作协定》。

　　1999年底中越陆地边界条约签署后，北部湾谈判进程明显加快，谈判工作全面展开。2000年，在两国领导人推动和政府级边界谈判代表团的直接指导之下，中越划分北部湾联合工作组进行了第12-18轮谈判，渔业专家组进行了6轮谈判，测绘专家组进行了7轮谈判，其间政府级边界谈判代表闭团长中国外交部部长助理王毅与越南外交部部长助理黎功奉举行了3次非正式临时会晤，对谈判直接进行指导。两国最终确定了在北部湾的海域界线，同时对渔业问题作出妥善安排，实现了两国领导人达成的2000年内解决北部湾划界问题的共识。2000年12月25日，中国外长唐家璇和越南外长阮怡年在北京签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》，中国农业部长陈耀邦和越南水产部长谢光玉签署了《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》，中国国家主席江泽民和正在中国进行国事访问的越南国家主席陈德良出席了签字仪式。中越北部湾划界协定的签署，得到了世界主要新闻媒体的赞扬，日本共同社、时事社、美联社、德国新闻社都从“中越结束1979年以来对立历史”、“推动对东盟经济贸易的积极战略”的高度予以肯定。2004年6月25日，我国全国人大常委会正式批准了该协定。

　　二、北部湾谈判成功的启示

　　原本复杂的北部湾问题，在新世纪来临之际，迎刃而解，给其他边疆争端诸多启示。

　　第一，两国领导人睦邻友好政治解决问题的决心，是促进北部湾划界谈判成功的关键。1991年中越关系正常化后两党两国关系发展顺利，各个领域的友好交流与合作日益密切。边界领土谈判从1993年达成“基本原则”后到1998年5月，共进行了10轮。但是，一直没有多少实质性进展。双方依然围绕历史资料争论不休。在此关键问题上，中越领导人充分发挥了政治家的智慧，以“睦邻友好、面向未来”的胆识，就全面政治解决边界问题发挥了关键作用。中越两国都是共产党领导的社会主义国家，共同的意识形态，使得两党两国的领导人具有相当的亲切感。事实上，这种最高领导人的“一言九鼎”与“一锤定音”，在过去中国与周边的边界谈判中起到了关键性作用。中越两国都是中央集权的国家。但是，其他周边国家大多为西式民主选举国家。其领导人为了胜选的需要，在领土争端中往往持“鹰派”观点以迎合选民。他们如何发挥作为大政治家的智慧，正是要从中越北部湾谈判经验中借鉴的。

　　第二，北部湾谈判还体现了邓小平“搁置争议，共同开发”的精神。长期以来，中国同一些邻国的边界问题没有得到解决，同他们有领土争端，影响了与有关国家的关系。随着国际局势向缓和态势发展，各国政府都更加注重本国经济、科技和综合国力的发展，并努力寻求一个良好的外部环境。与这种形势的变化相适应，以和平方式解决国与国之间的领土争端，成为当今时代的主旋律。中国领导人特别是邓小平关于解决领土争端的论述，具有重要的启示。1978年10月，邓小平访问日本，在回答记者的提问时说，这次谈中日和平友好条约，双方约定暂不涉及这一问题。这一问题放一下不要紧，等十年也没关系。把这个问题留给后代解决。1984年10月，邓小平在中央顾问委员会第三次全体会议上讲话，明确提出了搁置主权争议、共同开发的主张。他说：“这样的问题是不是可以不涉及两国的主权争议，共同开发。共同开发的无非是那个岛屿附近的海底石油之类，可以合资经营嘛，共同得利。不用打仗，也不要好多轮谈判。”邓小平关于钓鱼岛问题的主张具有理性的现实主义的特点，他将过往关于领土你死我活的纠纷，变成了你我利益均沾的新构想。从前人们涉及领土争端时，往往寸土必争，不惜一战。而邓小平认为那些远在海中的无人岛，没有开仗的必要。双方争夺的还是资源。务实合作开发才是双赢之路。中越谈判中北部湾的“中间岛”白龙尾的归属，是最敏感的问题。但中越双方设立了“共同渔区”的概念，将这一最敏感问题搁置了。而对共同渔区的渔业合作，可持续发展，以及渔船纠纷，紧急避难等规定详细。在友好合作共同开发中，主权的争议往往迎刃而解。事实上，近年来许多国际法专家也在严肃探讨“搁置争议共同开发”南海资源的问题，甚至为五国六方设计出共同开发共享资源的分配比例。尽管其中存在不同用心，但是其思考问题的思路是可取的。至于共同开发的主体与对象，从国际海域划界的实践与成功案例来看，应当是双边的，且具有争议的一定的海域。迄今为止，还没有共同开发的多边协定。我国学者也提出了对南沙诸岛争端的谈判解决应当走双边谈判的路径。

　　第三，公平协商，互谅互让，体现了联合国海洋法的原则精神。《北部湾划界协定》开宗明义指出，“根据国际法特别是1982年12月10日联合国海洋法的有关规定”划分北部湾的领海、专属经济区和大陆架。根据现代海洋法的理论与实践，以中间线原则为基础，考虑各种特殊情况，通过公平协商达成海疆划界，越来越被广泛接受。如果越南仍然纠缠历史，坚持晚清时期的所谓108度线，试图独占北部湾三分之二的海域，谈判肯定进入死胡同。在现代海洋划界争端中，无论是联合国海洋法会议的编赛，还是各国海洋划界的现有案例，均表明立足现实、公平协商已成为主流。如果一味纠缠于历史，并无限上纲，只能徒增双方的不信任感。中越邻国领导人确立的面向未来、睦邻友好的方针，本质上与联合国值导的公平协商、和平解决争端的原则是一致的，这正是南海问题所涉诸国需要认真考虑的。

　　第四，北部湾划界谈判还表明，关于领土等敏感问题的争议，多边外交通常显得力不从心，双边谈判则具有实质解决问题的可能性。新中国建立初的一二十年里，由于大多数边界问题均没有解决，为了稳定边疆与少数民族地区的局势，我国领导人在陆疆问题上多主张“一揽子”方案，一次性全面解决问题。这在陆疆划界中看来可行。但是，在海疆中难行。因为其涉及问题的国家与国际海洋法要复杂得多。陆疆争端往往是双边的，且过去有过实实在在的传统习惯线。我国海疆在东海涉及中日韩三国的大陆架划界问题，在南海涉及六国七方。海疆划界还具有习惯法的案例援引作用。多边外交如联合国、东盟论坛等只能是交换资料与立场的场合，为两国解决问题架桥联络的舞台。南沙群岛问题的多边协商十年无果，也说明了这个问题。未来的南沙群岛纷争寻求解决之道，或许能从中越北部湾划界谈判吸取些宝贵的经验。要针对具体问题具体分析，循序渐进，逐步解决。与出现争端的国家展开双边对话或谈判，而且不能指望一次性或一揽子解决问题。

　　§§第七章 大国海疆战略论