中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第四节 探索南海争端的解决之道

　　在南海争端中，相关国家的军事对峙，导致不断地发生流血纠纷和冲突。1988年3月14日，中国海军和越南海军在南沙发生武装冲突，双方使用了机关枪和舰炮，并造成了人员伤亡。1995年1月，中国与菲律宾发生美济确冲突。其他渔民纠纷就更多了。冷战结束后随着美苏超级大国撤出东南亚，围绕南海群岛的争端加剧。南海周边邻国加快了吸引外资联合开发南海资源的步伐，越南在1992年年初对油气开发的5个项目进行了国际招标后，又于1992年7月与法国公司签订了勘探石油资源的协议。马来西亚利用外资开发曾母暗沙盆地的油气已取得进展，曾母暗沙以北90海里的6座钻井平台已出油。到1992年中已有60多家外国公司在此投资。1995年中菲发生美济礁事件后，菲律宾反华议员主张把美国人请回来，以美制华，美日对南沙群岛的兴趣与日俱增，东盟国家企图联合起来，共同对付中国。南海以外的大国也想把南沙争端国际化。因此，南海诸国也希望探索解决之道。

　　一、中国关于海洋划界以及对南沙问题的主张

　　新中国成立后，首先面临的边疆争端均为陆疆问题，海疆争端尚未提上议事日程。但是与陆疆问题一样，中国政府的海疆战略依然是要建立睦邻外交，确保国家领土主权的完整和社会主义现代化建设的和平环境。1958年9月，我国公布了12海里的领海声明。1972年3月，我国代表出席了联合国海底委员会会议，首次在国际会议中阐述了中国政府关于海洋问题的基本主张。但是因为苏联在中围北方的挑衅，和中印边界的紧张局势，六七十年代我国边疆安全的重点均在西部和北部陆疆。直到70年代初中国近海油气资源勘探后，中国政府开始重视海疆问题，于是拿起历史与法律的武器捍卫我国的海疆主权与海洋权益。1972年，我国参与了联合国海底委员会会议，此后我国还派代表参与了第三次联合国海洋法会议。从70年代开始，我国与周边国家就南海与东海海疆划界和渔业资源问题进行了外交交涉。在这一系列的国际会议与海洋问题的国家实践基础上，我国提出了本国的海疆划界主张。

　　第一，和平谈判，协商解决海洋争端。中国认为，在通常情况下，通过直接有关方面的谈判、协商和协议来求得海上边界争端的解决，是最合理和最有效的方法。这是国际实践充分证明的。这种争端对当事的各方的主权权利和切身利益关系重大，而且牵涉到许多复杂因素。但是，只要根据公平合理原则，互相照顾对方的正当合理的要求，通过友好谈判协商，最后总会使海上边界争端得到圆满解决的。这种解决办法是与宪章具体规定相一致的。也有利于国家之间发展友好和睦邻关系中国政府一贯主张相关国家以和平方式谈判解决国际争端。根据这一精神，中国已同一些陆上邻国通过双边协商谈判，公正、合理、友好地解决了领土边界问题。

　　这一立场同样适用于南海问题。中国政府多次表示，希望同有关国家根据公认的国际法和现代海洋法，包括1982年《联合国海洋法公约》所确立的基本原则和法律制度，通过和平谈判妥善解决有关南海的争议。中国政府还提出“搁置争议、共同开发”的主张，愿意在争议解决前，同有关国家暂时搁置争议，开展合作。近些年来，中国与有关国家就南海问题多次进行磋商，交换意见，达成了广泛共识。中菲、中越、中马等国的双边磋商机制正在有效运行，对话取得不同程度的积极进展。在中国一东盟高官磋商、中国一东盟对话会议中，双方也就南海问题交换了意见，一致赞同以和平方式和友好协商寻求问题的妥善解决。中国还主张有关各方在南沙问题上采取克制、冷静和建设性的态度。

　　第二，海洋划界应根据公平原则，并考虑到一切有关情况，中国政府认为相邻或相向国家间经济区和大陆架的划界，应由有关各方根据公平原则，考虑到各种因素和情况，通过平等协商，加以确定。只有这样才能获得对有关各方都公平合理的结果。“海洋划界应遵循的根本原则，应该是公平合理的原则。”“公平原则是一项公认的国际法原则，它不仅为许多重要国际文件所确认，而且也为一些有关海域划界的重要国际判例所肯定。”“海洋划界谈判中应该顾及到所有有关因素和特殊条件。这是很重要的。正因为各国沿海区域的自然条件和社会背景是多种多样的。往往是十分复杂的，这就构成必须给予考虑的各种有关因素，很难用任何简单的绝对的方法作为惟一的标准来划定双方的海域界线。”

　　至于南海问题，中国认为是中国与有关国家间的问题，应当通过双边友好协商，解决分歧。任何外部势力的介入都是不适当的，只能使局势进一步复杂化。中国与有关国家完全有能力、有信心妥善处理彼此的争议。

　　第三，“等距离中间线”划界方法，不是海洋到界的惟一原則，只有在确保公平结果的前提下才能使用等距离中间线。中国政府认为“中间线或等距离线只是划分海洋界限的一种方法，不应把它规定为必须采取的方法，更不应把这种方法规定为划界的原则。”“海洋划界应遵循的根本原则，应该是公平合理的原则。在某些情况下，如果采用中间线或等距离线的方法能够达到公平合理的划界结果时，有关国家可以通过协议，加以利用”。中国“不同意在有关国家未达成划界协议前，单方面将中间线或等距离线强加于另一方”。

　　公平原则和等距离线的关系，谁先谁后，一直是国际法争论的重要课题。在第三次海洋法会上还因此形成了所谓“公平原则集团”和“中间线原则”集团。中国政府，“认为中间线或等距离线是一种重要的方法，在一定情況下用它来作为划界标准，是符合公平原则的，我们很能理解一些国家对中间线或等距离线的重视。但是，如果把中间线或等距离线作为惟一的标准，作为一个原则，则必定会忽略甚至抹杀其他有关因素的作用，就不能在所有情况下使划界谈判达到双方都能接受的公平的结果，我们认为公平原则和中间线或等距离线是不能等量齐观的。公平原则不仅已为国际上有关海洋划界的重要判例所确认，也符合联合国宪章的宗旨和原则的”。总之，“相邻或相向国家间海洋界限的划分，关系到各有关国家的主权和切身利益，因此应当由双方根据公平合理的原则，照顾到一切有关情况，通过协商共同确定，以达到双方都满意的结果”。

　　中国政府关于海疆划界的基本主张，与陆疆划界一样在较大程度上反映了中国文化“和为贵”、“远亲不如近邻”的儒家底蕴，是当前“以邻为伴、与邻为善”睦邻外交的起源。这与现代国际法的基本精神一致。但是在许多具体的操作方面，又与西方的国际法实践存在较多的差异。这在具体的划界实践中体现出来。针对不同的国家管辖海域的具体情况，中国分别提出了具体的划界原则和立场：

　　第一，关于相邻领海划界问题。领海是一国领土的直接连接海洋的海域，是沿海国家保护领土主权的最后一道海上防线。因此，关于领海的宽度一直是国际海洋法争论的焦点之一。1958年我国确立了12海里的领海宽度。中国政府认为，“相邻或相向的沿海国，应本着互相尊重主权，领土完整和平等、对等的原则，划定相互间的领海界线”。“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海范围”。此一主张与现代海洋法的原则基本一致。但是，目前我国与周边国家的的领海基线标准尚未统一。日韩两国将本国的领海基点尽量向外推展。因此，中日韩三国在黄海与东海的海洋划界中经常出现渔业纠纷与海疆争端。为此，三国多次围绕近海渔业问题展开谈判，并取得了一定的成果。

　　第二，关于专属经济区划界问题。中国政府一贯声援发展中国家提出的200海里专属经济区的主张，同时认为专属经济区是国家管辖范围的区域，不是公海的一部分，专属区内的一切资源归属于沿岸国家。而相邻或相向的沿海国之间专属经济区界线的划分，应在平等协商的基础上共同确定。相邻或相向的沿海国，对其经济区相毗连部分的自然资源的开发、管理等事项，应在维护和尊重各国主权的基础上，进行必要的协商，以求得合理的解决。

　　第三，关于大陆架划界问题。与专属经济区类似，大陆架也是海洋资源有关的国家管辖海域。中国政府主张，为了维护沿海国已拥有的正当合法权益，应当根据大陆架是沿海国际陆地领土自然延伸的原则，来确定一国大陆架的范围。这不仅有充分的法律根据，而且也完全符合大陆架的科学地理、地质概念。在不影响自然延伸原则下，不到200海里的可以延伸到200海里。关于相邻国家大陆架的划界，中国政府认为，大陆架相连接的相邻或相向的国家，对其大陆架管辖范围的划分，应在平等协商的基础上共同确定。大陆架相连接的相邻或相向的沿海国，对其大陆架相连接部分的自然资源的开发、管理等事项，应在维护和尊重各国主权的基础上，进行必要的协商，以求合理的解决。这体现了中国政府一贯坚持的“公平原则”。

　　专属经济区与大陆架的划界问题在我国海疆划界中日益凸显出来。从理论上讲，海洋划界的原则一清二楚。但是，海洋的自然与人为状况千差万别。我国与周边国家的海疆现状就是如此。150多万平方公里的重叠海域，他国抢占的现实，以及“中间线”原则超越大陆架自然延伸原则的国际划界案例，共同构成了我国海疆实践中的新挑战。

　　南海问题涉及到“五国六方”或“六国七方”。在海洋法方面涉及到领海、大陆架、经济专属区的划分。这充分体现出南海问题的复杂性。但是，南海本质上是周边国家的问题，应当由当事国通过双边协商解决。任何外国的干涉不仅无济于事，而且会使问题复杂。正是基于这样的原则，中国与越南经过十多年的协商谈判，在2004年6月最终圆满解决了北部湾的海疆划界问题。中越北部湾谈判的成功经验，值得其他南海相关国家借鉴。

　　二、做好预防外交，缓和南海争端紧张局势

　　任何领土争端都是高度敏感的，它牵涉到相关国家的历史恩怨与民族感情。而海疆争端还涉及到海洋资源的争夺。与陆疆交涉的双边性相比，海疆交涉牵连到更多的国家和地区。南沙争端更涉及“六国七方”，这更加增添了其敏感性与复杂性。因此，解决起来需要更多的智慧与时间。从目前海洋争端的国际实践来看，做好预防外交，是防止南海问题潜在冲突的关键措施。主要有半官半民的多边学术会议，双边对话，与学术交流。

　　1990年春，东盟六国在印尼巴厘召开了“南中国海潜在冲突专题会议”，为期3天。巴厘会议宣称，与会者的共同愿望是将“南中国海的潜在危机转化为合作领域”，愿意在领土主权问题解决之前，先进行两国或多国之间的合作，并认为适宜于这种合作的领域有：海洋环境保护、海洋科学研究、航海安全和海洋资源管理等。1991年夏，印尼万隆举行了“第二次处理南中国海潜在冲突专题会议”。除东盟六国外，中国大陆和台湾，以及越南、老挝都派人出席了这次会议。会议发表了联合声明，达成了六点共识，主张在不损害领土和管辖权要求的情况下，探讨南海在海运、通讯、救援、反海盗、打击走私、保护海洋环境等方面的合作领域。2000年10月底至11月初，第五次南海法律工作组会议在泰国举行。11月初，第三次南海海道测量数据和信息交换专家组会议在印尼举行。由于经费原因，研讨会在2000年未能举行。目前，研讨会及其下设的技术工作组和专家组侧重于在具体技术领域和推动共同开发与合作方面做工作。中国派人参加了上述会议，并继续宣传“搁置争议、共同开发”和“先易后难”等主张。南海诸岛相关国家经过类似的半官半民学术会议十多年的努力，各国交换了立场与资料，有利于南沙冲突的控制，不至于发展为战争。

　　在多边外交开展南海对话的同时，中国政府与越南开始了卓有成效的“双边对话”。自1995年起，中越成立了海上问题专家小组，就南沙群岛争议问题举行谈判。海上问题尽管难度较大，但双方均同意继续维持谈判机制，坚持通过和平谈判，寻求一项双方都能接受的基本和长久的解决办法。在问题解决以前，双方同意本着先易后难、循序渐进的精神，积极探讨在海洋环保、气象水文、减灾防灾等领域开展合作的可能性和途径。与此同时，双方均不采取使争端复杂化或扩大化的行动，不诉诸武力或以武力相威胁。对产生的分歧应及时进行磋商，采取冷静和建设性的态度，予以妥善处理，不因分歧而影响两国关系的正常发展。

　　由此看来，在涉及领土争端的问题上，多边外交只能是交流情况，有利于对南海潜在冲突的预警。而双边外交途径才是进行实质谈判的开始。中越两国关于北部湾划界谈判及其成功签约的启示，就是如此。

　　§§第九章 中日钓鱼岛之争