中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第二节 美国因素：对中日钓鱼岛争端的影响

　　尽管钓鱼岛领土争端的当事国是中国和日本，但纵观争端的起源和演变过程可以发现，美国对造成中日钓鱼台列屿争端的现状起了不容忽视的关键作用。日方的重要论据之一在于：战后美国占领、管辖及归还琉球群岛的全过程，均以承认日本对琉球群岛拥有的潜在主权（residual sovereignty）为前提，而且中国对此从未提出异议。因而隶属琉球群岛的尖阁列岛也自然在日本的主权范围之内，应随琉球的返还一同回归日本主权管辖。因此，回顾美国与钓鱼台列屿争端的相关历史，探讨美国在钓鱼岛争端中所处地位、所持立场及相应的法律关系与责任，是非常必要的。

　　一、战时中美同盟，琉球理应回归中国

　　在历史和地理上自古以来就是中国领土的钓鱼列岛，作为台湾的附属岛屿，在二战后也理应与宝岛台湾一起回到祖国的怀抱。从当时的各项文件中看，钓鱼列岛的主权归中国所有是确定无疑的。在二次世界大战结束前后，中国政府围绕琉球悬案与美国和苏联等盟国进行过协商，希望乘战胜日本帝国主义之际，收回从前被日本夺取的中国领土。1942年11月3日，国民政府外长宋子文在重庆记者会上表示，“中国应收回东北四省、台湾及琉球，朝鲜必须独立”，国民政府否定包括《马关条约》在内的中国间一切条约，在领土方面要恢复至甲午战争前之状态，要彻底清算日本从中国攫取的一切侵略权益。

　　1943年11月23日，开罗会议期间，蒋介石向罗斯福表示：“中国愿与美国共同占领琉球，俟该地托管之时，与美国共时管理之。”罗斯福当即表示同意，“琉球由国际托管，由中美共同管理”。不久，罗斯福就这个问题专门征询了斯大林的意见。12月1日，中美英三国领袖共同签署了对日《开罗宣言》。

　　其中严正指出，三大盟国此次进行战争之目的，在于制止及惩罚日本之侵略。

　　1944年1月12罗斯福告诉中国驻美大使魏道明，斯大林也赞成战后由中国管理琉球。罗斯福说：“斯大林熟悉琉球历史，他完全同意琉球属于中国并应归还它。”琉球在历史上是一个独立的王国，自明代以来一直向中国朝贡，是在中国册封下的藩属国之一。1879年，日本乘清王朝衰微之际将琉球窃为已有。中国方面始终都未承认日本鲸吞琉球的合法性。在抗日战争胜利之际，中国获得了收复失去的领土主权的良好时机。

　　随着战争形势的进一步明朗化，德日法西斯败局已定。美苏战时同盟的基础受到削弱和动摇。鉴于在对德分区占领过程中美苏间出现的一系列矛盾和猜疑，美国为确保其在亚太地区的战略利益，防止苏联势力的渗透和扩张，决定实施对日单独占领政策。为此，美国不惜以“保留天皇制”等条件为代价来换取日本对美国的单独媾和。而且坚持任命美国人为接受日军投降并占领日本的盟军最高统帅，以确保美国在对日政策上占据绝对的支配地位。1945年7月26日，中美英三国首脑再次发出敦促日本法西斯投降的《波茨坦公告》。1945年8月15日，杜鲁门发出《一般命令第一号》，对盟军接受日本投降的区域进行了划分：“中国（‘满洲’除外）、台湾及北纬16度线以北的印度支那的日军应尚蒋介石投降；日本国委任统治群岛、小笠原群岛及太平洋上其他岛屿的日本军队应向美国太平洋舰队最高统帅投降；日本大本营和日本本土、与此邻接诸小岛、北纬38度以南的朝鲜、琉球群岛和菲律宾群岛的日本军队应向美国太平洋陆军部队最高统帅投降……”此后，由中苏英法荷美等国共同组成的“远东委员会”和“盟国对日理事会”，名为多国协商对日政策的组织，实则作用有限；而真正发挥作用的组织是直接对美国政府负责，由麦克阿瑟主持的“盟国总司令部（GHQ）”。苏联因其对千岛群岛等处的领土要求已经获得美国默许，对美国对日单独占领的计划也不再提出异议。

　　抗日战争的胜利彻底洗刷了半个世纪以来中华民族受外强欺凌的屈辱。根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》的精神，自19世纪末期以来日本在中国所窃取的领土，满洲（东北）、台湾、澎湖群岛等，都重新回到祖国的怀抱。然而，历史在这一刻又错过了千载难逢的机会。此时此刻，中华民族悲剧的历史还远远没有结束。抗战的胜利并没有将一个和平、自由与强大的中国带给人民。内战的乌云不断翻腾在中华大地之上。蒋介石醉心于反共反人民的内战，根本无暇去顾及民族主权的回复。钓鱼列岛在这一刻被悲剧性地忽略了。随着冷战出现，美国总统杜鲁门出于以日制华的需要，命令美国军队对琉球群岛进行单独占领。

　　在罗斯福为战后世界设计的蓝图中，美国将延续战时形成的中美同盟，以此构成美国远东战略的核心。中国是美国亚太政策的一根支柱。罗斯福希望扶植中国作为其稳定亚洲的工具。一方面可以抑制日本的东山再起，另一方面“在与俄国在政策上严重对立之时，（国民党的）中国任何时候都会站在我们一边。”在这一思想下，美国国务院也把国民党中国视为“远东地区重要的稳定因素”。因而，美国在经济和军事上不遗余力地给国民党以援助，在外交上竭力抬升蒋介石的地位，把中国拉人维护战后世界稳定的“四强”行列。战后初期，美国一度也采取了严厉抑制日本的方针。1945年4月12日、罗斯福总统突然病逝。情况开始发生了变化。继任的杜鲁门总统在外交上主要倚重国务院。杜鲁门本人对中国缺少象罗斯福那样的个人感情。在“中国派”和“日本派”的争论中，天平发生了逆转。从表现上，两派之争主要是面向如何处理日本的问题，但是在其背后实际上隐含着战后亚洲中国和日本谁将成为美国政策的支柱问题。随着国际和中国内战局势的变化，美国在亚洲政策的重心很快开始转移。1947年3月12日，杜鲁门总统在国会发表演说，提出了著名的“杜鲁门主义”，标志着美苏冷战的开始。冷战在远东遏制苏联和“共产主义的扩张”的需要要求日本能成为一个有力量的反共堡垒。1947年5月，美国国务卿迪安·艾奇逊发表了一篇堪称“马歇尔计划序曲”的演说，把日本和德国称为亚欧“最大加工厂”，主张美国应予以修复，这其中就透露了美国扶植日本的意图。美国冷战和遏制战略的主设计师乔治·凯南，主持美国国务院政策规划室，1948年3月提出了一份详细的对日政策文件，该文件经修改后被国家安全委员会批准，10月9日经杜鲁门签署生效。它是指导新的对日政策的纲领性文件。在这份被称为NSC-13/2号的文件中，凯南提出应允许日本重新武装，以对付共产主义的威胁。NSC-13/2号文件，标志着美国对日政策的逆转，由抑制日本、惩治战犯、非军事化和民主化，转为援助扶植日本、放松对战争责任的追究、限制左派和劳工运动。在此背最下，从1947年开始，美国政府内部即针对日本的不同的解决方案产生了争论。争论主要发生在美国军方与国务院之间。军方希望对琉球群岛拥有不受限制的战略性托管权，在岛上保持相当的军事存在。这祥，琉球群岛即可以作为美国的据点之一对抗苏联在亚太的扩张；且美军方力主琉球群岛岛屿都应被联结在一起，因为军方领导人担心将它们其中的任何一个分开，即使是最小的岛屿，也可能使美国受到威胁。

　　美国重新扶植日本的政策进程，是和逐步放弃战时盟国中国的过程同时发生的。美国政府和国会中心有一个庞大的亲华集团，力图扶起蒋介石和国民党，并提供了巨额的军事经济援助。但是腐败无能的国民党政权，已经成了一个扶不起的阿斗，摇摇欲坠了。1949年10月，新中国成立并成为代表中国的合法政府。中国革命的胜利及美苏对抗的加剧，使美国国务院的“日本帮”强烈感到保留日本对琉球群岛主权，防止琉球归还中国的紧迫性。新中国的成立，开辟了中国历史的新纪元。新生的共和国迅速确立了向社会主义阵营“一边倒”的外交方针。美国对此恨之人骨，迅速在中国周边树立起一堵遏制中国的墙。1950年6月，朝鲜战争的爆发最终促成了中美冷战的格局的出现。美国完全确立了对华政治上不承认、经济上封锁、军事上遏制的政策。在朝鲜战争爆发后不久，美国第七舰队开进了台湾海峡，构成了对中国主权的严重侵犯与威胁。

　　远东的这一系列事件使日本作为美国冷战桥头堡的地位彻底地显露出来。美国的亚洲政策，如果说在1948年还存在着扶华还是扶日之争的话，那么在1950年6月的朝鲜战争爆发后，就只剩有惟一的选择扶日反共，以日制华。正是在这个大背景下，对日構和的问题被提了出来。

　　二、美国单独占领日本与钓鱼岛的“流失”

　　对日战争的胜利，是中美苏英等盟国联合斗争取得的。对日媾和按理也应当由各盟国共同决定。但是，由于美国在战争结束时实际上单独占领和控制了日本，媾和的大权也就操纵在美国手里。1951年9月4日，对日和约会议在旧金山开幕，参加会议的共有51个国家。然而，对日作战时间最长、做出牺牲最大的中国却根本没有受到邀请；印度缅甸拒绝出席；社会主义阵营中，只有苏联、波兰和捷克参加了会议，但拒绝在和约上签字。单从参加会议的成员情况来看，就知道这会是怎样的一个和约。在旧金山会议上，杜勒斯宣布日本对琉球群岛拥有“潜在主权”；在美国参议院1951年举行的和约听证会上，他再次重申此一立场。杜勒斯认为，只要日本拥有对琉球的主权，而不被联合国或苏联插手，美国就可以获得排他性的行政、立法和司法权力。根据美国军方的一份报告，“潜在主权”意味着美国不会把对琉球群岛的行政、立法和司法权力移交给除日本以外的任何国家。综上可知，美国在琉球所获得的行政权力的法律基础是源于日本对琉球所拥有的所谓“潜在主权”。因此，美国认为一旦剥夺了日本对琉球的主权，则会使美国对琉球的管辖权的合法性受到质疑，从而受到来自联合国或苏联的影响甚至干预。这就是为何美国严格区分主权与行政权，并一再强调日本拥有“潜在主权”的真正原因而不像其声称的那样，在琉球群岛（包括钓鱼台列屿在内）的主权问题上持中立立场。既然美国已经承认日本对琉球拥有主权（即使是“潜在主权”），就在客观上形成了对日本的偏祖态势，而毫无中立可言。这样日本就可以以拥有对琉球的“潜在主权”为由提出对钓鱼台列屿的领土主张了。

　　这是一个彻底出卖和损害中国利益的和约。中国甚至连参加“和会”的邀请都没有收到。这一方面是美国拒绝承认新生的中华人民共和国代表中国的权利，而另一方面英国出于自身远东政策特别是在香港的殖民利益的需要，拒绝承认台湾国民党政府的合法性。两者妥协的结果是整个中国都被排斥在外。在美国的淫威之下蒋介石体面尽失，却只能空叹无可奈何，硬是吞下这颗苦果。他充满悲愤和伤怀地说，这一刻是“美国历史上最黑暗的一页”中华人民共和国政府，对美国一手炮制的这一片面的对日和约，给予了坚决地揭露。周恩来1950年12月4日郑重声明：“对日和约的准备和拟制如果没有中华人民共和国参加，无论其内容和结果如何，中央人民政府一概认为是非法的因而也是无效的。”1951年8月，周恩来再次发表声明，强调了中国的立场。9月18日，中国政府由同恩来声明，“绝不能承认该和约”。

　　旧金山和约和日美安全保障条约的签订，标志着战后日美同盟体系的基本确立。美国与中国从战时同盟、战后“四警察”之列，成了冷战的敌手。日本从战争罪人、战败的被占领者，成为美国在远东“最后一张王牌”、“最大的堡垒”、“天然的盟友”。中国和日本在美国的亚洲战略中的地位，发生了180度的变化。在中美日三角关系中，日本最终获得了足够的份量。台海分裂从此成为东亚国际关系的事实。这为日本从中渔利提供了前提：例如牟取中国放弃对日战争赔款、事实承认日本占领琉球等提供可能；而旧金山和会以及后来美国确立的所谓“南西诸岛的地理境界”将钓鱼岛间接包含其中，无疑为日本后来从美国的口舌中寻找依据提供了方便。

　　旧金山和会是美国卷入钓鱼台列屿争端的肇始。其主要表现是和约第三章“领土”部分之第三条日本对于美国向联合国提出：“将北纬29度以南之南西诸岛（包括琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩岛以南之南方诸岛（包括小笠原群岛、西之岛与硫磺列岛）及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下，而以美国为惟一管理当局之任何提议，将予同意。在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力。”由条约内容所规划的范围可知，钓鱼台列屿事实上已被美国划入其托管的领土及领水范围内。以旧金山和约为开端，此后美国的各种官方文件均依此为依据，使钓鱼台列屿属于日本的“错误决定”不断得到强化，甚至发展至今，形成积重难返之势。美国通过旧金山和约取得了继续占领和控制冲绳群岛（即琉球群岛）的权力。琉球成为美军在远东最大的军事基地，遏制中国的前哨。就在这个名义之下，美国悄悄改动了琉球群岛的领属范围。1953年12月25日，美国琉球民政府当局发布第27号令，颁布了“关于琉球群岛地理境界”。这一公告将钓鱼列岛事实上划入了琉球的范围，从而埋下了日后中日争端的伏笔。

　　美国对钓鱼列岛的事实占领与其进驻台湾的行为一样，在实质上构成了对中国领土和主权的侵犯。周恩来总理早在1950年6月就严正谴责了美国对我国领土领海的侵略，声明中国人民决心收复台湾及“一切属于中国的领土”。然而，岁月沧桑。在冷战的岁月中，钓鱼列岛始终漂泊在祖国怀抱之外。1958年美军利用钓鱼列岛中的两个无人岛屿，作为其海空军射击的靶场。美军占领钓鱼岛，使其威胁中国安全的前哨，从冲绳又向前移动了100多海里。我国渔民在东海捕鱼的权利，也受到美国军事力量的威胁。美军的行为后来被日本方面多次当作对“尖阁列岛”领有主权的借口。

　　旧金山和约以及日美安保条约签字之后，日本确立了在美国保护伞下的“日美轴心”结盟政策。在此后的20年中，日本在美国的荫护下取得了飞速的发展和进步。在经济上剑造了“日本奇迹”，迅速成长为西方世界仅次于美国的第二大经济强国。在军事实力上，美日安保条约之后，日本在美国的协助下建立了所谓的“自卫队”，也迅速发展成一支在亚洲屈指可数的军事力量。经济军事实力的增长，也助长了日本政治野心的膨胀。日本甚至在日美关系中也不断地要求“平等伙伴”的关系和地位。其中重要一步就是向美国要求归还被占领的土地小笠原群岛和琉球群岛。1967年11月，日美之间达成了将小笠原群岛施政权归还给日本的协议。1971年6月17日，美日双方达成归还冲绳的协议，其明言：“自条约生效之日起，美国将琉球群岛和大东群岛的一切权利移交给日本。”同日，美国国务院卢明：冲绳归还的同时，尖阁列岛一起归还日本。但是美军将继续使用其中的两岛作为军事演习的靶场，美国将这一列岛的施政权归还其原有者日本的行动，不影响台湾对钓鱼台的主张。美国不能强化对日和约之前日本所有的法律权利，也不能缩小台湾方面所有的权利。交还冲绳，对美国来说符合尼克松在亚洲战略收缩的需要，在另一方面也排除了因冲绳而引起的反美情绪对日美同盟的影响。1970年，十年前签署的《日美共同合作和安全条约》因此而得以顺利延续。在交还冲绳后，美国还是掌握着大量的军事基地，掌捤着地区防御的主导地位，仅仅是让它们像在日本本土一样，享受“本土化”的待遇而已。在日美《关于琉球群岛、大东群岛的协定》中，双方宣布将“根据1951年9月8日在旧金山市签署的《美利坚合众国同日本国的和平条约》第三条规定”，把“琉球群岛、大东群岛”的“全部领土”和领水范围内的“行政、立法和司法方面的一切权力”移交给日本。这样，美国在旧金山和约中非法侵占的中国领土钓鱼岛，又被一纸交易非法地移交给了日本。这一背着中国“私相授受”的肮脏交易，无疑是对中国主权的严重挑衅。

　　从美日琉球返还的交涉过程来看，其间里不乏美日双方的冲突和矛盾，但是无论冲突和矛盾如何激化，美日同盟关系一直没有改变，反而在双方的努力下，日益得到强化。为实现和维护自己在亚太地区的战略利益，美国必然要利用和依靠日本为其提供的各种条件和便利；而琉球群岛在实现这些战略利益的过程中（如越战）发挥了不可或缺的作用。为此，美国即使最终被迫归还琉球群岛，也一定会将其归还给对它而言更为可靠的一方。两相权衡，其选择了日本。因此，美国所谓在钓鱼台列屿主权问题上的中立态度和立场，不过是表面文章；在事实上，美国已绿深深介入其中，无论是官方政策还是其实施过程，都已多次表明美国对日本的偏祖之意。

　　三、美日安保条约对钓鱼岛的适用问题

　　这里主要就涉及到美日安保同盟及其适用范围问题。日本官民并举，以此为依据论证其对尖阁列岛的领有权。1951年，在旧金山会议签字后五小时，举行了“日美安全条约”的正式签字仪式，其基本要点之是日本给予美国在日本国国内及其周围驻扎陆海空军的权利。旧金山和约和日美安全条约满足了美国军方确保日本安全以及美军在日本的军事基地等方面的要求，也符合美国政府对日媾和，结束与日本的战争状态，将日本拉入美国阵营的战略目标。但是50年代的美日安保具有强烈的主从关系的特点。1960年1月，在日本首相岸信介访美期间，日美双方经协商于1月19日签定了日美新安保条约，正式名称为《日美共同合作与安全保障条约》。新约与旧约的一个不同点在于，新条约明确了美国具有防卫日本的义务；同时也明确了日本有在日本行政权管辖之下的范围内，保卫美国的义务，即美国受到武力攻击时，日本基于集体自卫权有采取共同行动的义务。这样，六七十年代的美日安保体制经过修订多少具有了平等的含义，也使美日安保同盟关系在七八十年代初得以自动延续。在美苏全球争霸的大格局下，美日安保在冷战时代的主要敌人显然是苏联。1996年4月发表的《日美安全保障联合宣言》宣布，日美两国要将日美安保体制作为维护亚太地区和平与稳定的基础，同时还表示，要将其作为“构筑两国在解决全球问题上进行合作的基础”。1996年4月17日，日本首相桥本龙太郎和美国总统克林顿共同签署了《日美安全保障联合声明——面向21世纪的联盟》，确立了冷战后日美同盟的总体框架。1997年9月，根据日美安保宣言中的约定美完成了《日美防务合作指导方针》的重新修订，提出了所谓的“周边事态”的概念，把日美安保的亚太地区防卫约定转化为日美军事防务具体合作。其中指出“日本周边地区事态对日本的和平与安全造成重大影响时的合作。周边事态是指对日本的和平与安全造成重大影响的事态。周边事态不是地理慨念，而是着眼于事态的性质”。日美安保体制的建立、演变和强化，深刻地影响着东亚地区主要国家之间的关系和亚太的安全形势。美日安保新指针是在苏联解体、冷战结束以及第三次台海危机的背景下出台的，其“假想敌”也由从前的苏联转变为中国。因此，虽然日美安保体制从未明确声明与钓鱼台列屿有任何直接的联系，但是由于钓鱼台列屿独特的地理位置和中日之间在领土争端问题上存在的矛盾，使得美日安保体制和中日钓鱼台列屿争端之间必然存在着难以割舍的微妙关系。

　　其中最为敏感的问题是，日美安保体制设定的所谓“周边事态”是否包括钓鱼台列屿争端在内。即一旦美日之外的第三国军事进攻钓鱼岛时，美国是否应出兵帮助日本。美国政府对这一非常敏感的问题，采取了“模糊战略”。它不愿意为一群小岛卷入中日之争。朝鲜战争、越南战争中与中国对抗的教训今犹在目。况且保持貌似“中立”，中日双方都有求于美国。在第三次钓鱼岛争端发生时的1996年11月2日，美国国务院正式通知日本政府，在钓鱼岛的主权争端中，美国不支持任何国家的立场。但美国军方多次表示相反的意见。11月14日美国国防部原日本处处长说美国应使安保条约适用于钓鱼岛问题。

　　1996年美国国会特别调查小组委员会的报告书《尖阁群岛争端以及美国的法律关系与责任》中也确认，美日安保条约适用于尖阁列岛，而且美国负有共同防卫的责任与义务。对于来自第三国的军事攻击，美国依然负有美日安保条约中所规定的防卫责任与义务。美国前驻口大使蒙代尔却多次重复陈述，美日安保条约不适用于尖阁列岛，“对于尖阁群岛的冲突，美军不承担日美安全条约上的（受到武力攻击时）介入的义务对于谁对尖阁列岛拥有主权的问题，美国不采取特殊的立场”。此后，美国国务院又发表声明，对于尖阁列岛的主权，美国采取对任何国家的主张既不赞成也不反对的中立立场。因此，关于是否明确适用于日美安保条约，美国迄今并未作出任何明确的表态。而口本学术界的普遍观点认为，蒙代尔的观点不能代表美国的立场，美日安保条约适用于尖阁列岛在法律上是明确的。事实上，根据美日之间签定的一系列条约和协定中所规定的“北纬29度以南之南西诸岛”，钓鱼台列屿的确包括在美日安全保障条约的范围之内，美国需要对此承担防卫的义务与责任，虽然此点并未在条约中明示。而美国之所以态度暧昧，既是国内各派别所持不同观点的交锋所致，更是不断权衡与中日关系孰重孰轻后被迫选择的所谓“模糊战略”，这正像美国在台湾问题上的模糊战略一样。

　　作为一个具存深刻历史背景的问题，中日钓鱼台列屿争端的起源和未来发展都与美国息息相关。美国在近现代世界史上具有举足轻重的地位和作用，它几乎与每个重大的国际问题都有或多或少的联系，在中日钓鱼台争端中也不例外。本文的基本结论是：美国的卷入，尤其是战后美国对日单独占领、单独媾和、行使行政管辖权及归还琉球的历史过程，正是一个使钓鱼台列屿问题一步步走向复杂化的过程，且美日安保体制的存在和强化使争端的解决更加复杂化。因此，无论是确凿的历史事实还是现实的美国亚太战略，都对美国一再声称的在钓鱼台列屿争端中所持的所谓“中立立场”提出了质疑和挑战。

　　在当今的世界，领土主权问题从来就是一个充满了血与火、激情与仇恨的敏感区域。钓鱼岛问题的存在，就是中日友好的一块绊脚石。美国在明知存在主权争议的情况下，把钓鱼台列岛“归还”给日本。这样，就在中日之间打人了一个随时都会恶化两国关系的毒楔子。它刺痛了中日旧伤未却的民族情感。美国在完成了这一“杰作”后，又借着“施政权”的幌子，抛出一个貌似中立的立场，实质上使它逃脱了罪责，尔后就可以隔岸观火，坐收渔利了。这一招是西方国家常用的“分而治之”的制衡之策。当年英国在撤出印度时，就使了这一招，造成了印度和巴基斯坦的长期敌对。美国正是利用钓鱼岛，在中国和日本之间埋下了敌对的种子，从而随时都可以阻止中日之间的接近。