中国投资体制改革30年研究

第二节 基本建设管理体制的形成与发展

　　我国的基本建设管理体制是伴随国家的建设逐步形成的，是一个根据实践需要不断摸索的过程，既有学习苏联的成分，也有自己独特的经验，并且从形成那天起就开始了不断的改革。

　　基本建设管理要解决的核心问题可以理解为：如何使用好由财政而且主要是由中央财政支出的基本建设投资，使其达到预期的目的。基本建设管理体制实际就是围绕如何管好用好财政的基本建设支出设计的。虽然，可能不是一开始就有这样一个明确的设计目的，而是在实践中按照需要一步步形成的。但只要考察一下基本建设管理体制的内在关系，这一点就很容易理解了。例如，为什么对基本建设实行计划管理？为什么要把建筑安装过程也纳入到基本建设管理体系？原因很简单，财政预算本身就是一个计划制订和实施的过程。只不过在这里由于计划涉及的是整个社会经济发展，所以需要一个专门制订计划的机构，而这一计划的制订和实施又需要一系列条件。其中，项目投资额的计算就是按照计划定额制定的，包括建筑安装工作量和它所需要的资金量也是这样确定的。如果不把建筑安装过程也纳入到计划管理体系，基本建设计划管理的目标就可能落空，财政资金也就达不到预期的目的，因为不论是设计过程还是施工过程所依据的各项定额指标实际都是指令性计划的一个基础性组成部分。

　　一、1950～1952年：雏形期

　　从1950～1952年，在三年经济恢复时期，借鉴苏联经验，主要从三个方面加强基本建设管理，形成了基本建设计划管理的雏形，为“一五”时期基本建设计划管理体制的形成奠定了基础。

　　第一，对基本建设投资实行专业银行管理。为了监督基本建设投资按国家计划进行，按程序办事，防止损失浪费，1951年2月，中国人民银行指定交通银行兼办基本建设投资拨款，确定把按计划及时供应资金和监督专款专用作为交通银行的任务。

　　第二，建立基本建设的规章制度。中央财政经济委员会（中财委）于1951年3月颁发了《基本建设工作程序暂行办法》，规定了建设单位在施工以前，必须编制设计文件，并且把设计工作分为“初步设计”、“技术设计”、“施工详图”三个阶段依次进行。从此，基本建设开始建立起“先勘察、后设计，先设计、后施工”的工作程序。在此前后，国家还制定和颁发了关于建设单位申请基本建设投资必须具备的依据、基本建设投资与生产流动资金分别管理禁止互相挪用以及建设单位竣工投产必须编报决算等规章制度，为对基本建设实行全面计划管理奠定了基础。

　　第三，对全国的基本建设实行统一的计划管理。虽然在1950年基本建设投资就列入了国家预算，1951年主管全国经济工作的中财委还制定并下达了年度基本建设控制数字，但具体的基本建设工作还是由各部门、各地区分管，没有全国统一的基本建设计划。管理基本建设的只有中财委计划局下设的一个基建处。1952年1月中财委颁发了《基本建设工作暂行办法》，规定基本建设实行“两下一上”的计划管理办法，即由中财委自上而下逐级颁发年度基本建设投资控制数字，然后由建设单位自下而上在控制数字范围内，编报基本建设计划，最后自上而下审批下达。这样就使全国基本建设年度投资额置于了中央政府的控制之内。在项目管理上，规定把建设单位按投资额的大小划分为限额上下和甲乙丙丁四类。全部投资在1000万元以上的为甲类项目，计划（设计）任务书由政务院批准；限额以上，投资不足1000万元的为乙类项目，计划任务书由中央主管部提出审核意见后报中财委或政务院批准；限额以下，投资在20万元以上的为丙类项目，计划任务书由中央主管部或大区指定的机关批准；投资不足20万元的为丁类项目，由省决定，报中央有关部门备案。这就使重大项目的投资纳入了计划轨道。

　　二、1953～1957年：形成期

　　1953～1957年是我国第一个五年计划时期。这一时期的基本建设的主要任务就是完成以156个项目为中心、由限额以上的694个项目组成的重点建设。

　　“一五”时期，我国的国民经济管理延续“三年恢复”时期的从分散到集中的方向，一是建立了统收统支财政体系，二是初步形成了经济管理的行政体系，三是建立了自上而下的计划体系，四是建立了集中的物资管理体系，五是建立了基本建设管理体系。与此同时，1956年基本完成农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，为计划经济提供了所有制基础。随着“一五”计划的完成，由上述体制组成的高度集中的国民经济管理体制基本形成。

　　其中，成立于1954年的国家建设委员会承担基本建设计划实施的职能。其归口管理的有建筑工程部（成立于1952年）和建筑材料工业部（成立于1956年）。它们也是基本建设管理的职能部门。

　　按照中共中央批示的、国家建委党组提出的国家建委的总任务是：根据国务院和国家批准的计划，组织以工业为重心的基本建设计划的实现，从政治上、组织上、经济上、技术上采取措施，保证国家基本建设特别是156个单位工程建设的进度、质量，并力求经济节省。下设重工业局、燃料工业局、机械工业局、交通水利局、建筑企业局、标准定额局等专业和综合机构。

　　在这一时期，基本建设投资拨款制度得到进一步强化，于1954年成立了由财政部领导的中国人民建设银行并在全国设立了分支机构，负责基本建设资金的拨付和监督使用。

　　为了实现对施工企业的统一管理，早在1953年国家就开始着手对私营营造厂进行社会主义改造，到1956年实现了建筑业的国有化。

　　三、1958～1965年：完成期

　　随着计划经济体制的形成，其集中过多、统的过死的矛盾也突出出来。1956年毛泽东主席作了《论十大关系》的报告，强调要处理好国家、生产单位和生产者个人的关系、中央和地方的关系。1957年11月以国务院名义公布了陈云主持起草的《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》。这三个规定的基本精神是调整中央和地方、国家和企业的关系，把一部分工业、商业和财政的管理权力下放给地方和企业。

　　但是，1958～1960年“大跃进”时期，在“左”的错误思想的冲击下，出现了盲目下放企业管理权、计划管理权、基本建设项目审批权、财权和税收权、劳动管理权、商业和银行管理权等现象，同时又不适当地扩大了企业管理权限，造成了国民经济和企业管理的混乱。这些问题与其他问题一起造成了国民经济的比例失调，成为新中国经济体制改革史上一次不成功的尝试。

　　为了纠正上述错误做法，自1961年开始再一次加强中央对国民经济的集中统一领导，通过一系列集中管理的措施，使计划经济管理体制达到了顶峰，包括基本建设投资管理体制在内的计划经济管理与“一五”时期相比更臻细化和完善。例如，不仅恢复了建委，而且把原建筑工程部又分为了建筑工程部和建筑材料工业部。国务院所辖机构达到了79个，比1954年国务院成立时多了15个。

　　四、1966～1978年：动荡与恢复期

　　“文革”时期，像其他领域一样，基本建设投资管理也受到严重冲击，许多规章制度在批判“修正主义管卡压”的名义下被破除了，建设银行等管理机构一度被撤消，大批干部被下放到“五七”干校。1976年打倒“四人帮”后，为了克服“文革”遗留下来的混乱状态，中央决定通过整顿恢复对经济的集中统一管理。1977年初，国家在全国范围内有计划地组织了基本建设财务大检查，抓住典型案例进行严肃处理，此后又出台了一系列严肃基本建设财经纪律的措施，起到了有力的约束作用。1978年4月，国家计委、国家建委、财政部联合颁发了《关于加强基本建设管理的几个规定》、《关于基本建设程序的若干规定》、《关于加强自筹基本建设管理的规定》、《关于基本建设投资和各项费用划分的规定》、《关于基本建设项目和大中型划分标准的规定》等文件，9月又颁发了《关于加强基本建设概、预、决算管理工作的几项规定》。

　　这一时期出现的一个新事物是更新改造投资规模的扩大。

　　1967年以前，中国的固定资产投资，统称基本建设投资。财政每年拨给企业一些“三项费用”或“四项费用”，虽然带有固定资产投资性质，但为数甚微。“一五”时期，只占固定资产投资的3.78%，“二五”时期只占7.72%，当时都没有纳入投资计划。但随着国际范围的技术进步和原有企业设备经济寿命接近后期，设备更新和技术改造日益提到了企业挖潜增产的议事日程，全厂性大型技术改造项目陆续出现，更新改造投资绝对额及其占固定资产投资的比重都在大幅度上升。“三五”时期更新改造投资233.06亿元，占全部固定资产投资的19.3%；“四五”时期，达到512.42亿元，占全部固定资产投资的22.5%。

　　从1967年开始，国营企业的基本折旧基金，先是全部留给企业，后来采取部分由财政集中分配，部分留给企业用于设备更新和技术改造，从此，更新改造投资开始成为独立于基本建设投资之外的又一条固定资产投资渠道。由于有了这条渠道，国家计委陆续地把一些简单再生产投资从基本建设投资计划中分离出去，由财政运用所集中的折旧基金，另给“挖潜改造拨款”。这样做，国家计委可以腾出一些基本建设投资指标满足追加投资的需要，财政部则可以保证更新改造资金切实用于企业维持简单再生产，而不致被拿去扩大基本建设。因而从1970年起由基本建设投资中分离出去的项目越来越多，主要有“五小工业”补助、油田维护费、煤炭矿井开拓延伸费、冶金矿山维持简单再生产费用、林业采伐开拓费、商业网点投资、简易仓棚投资、土粮仓、小油罐投资等。这些固定资产投资分离于基本建设投资计划之外，形成了投资的第二个战场。这一情况的出现，成为后来固定资产投资管理体制改革的一个重要推动力。