中国投资体制改革30年研究

第三节 基本建设管理体制的内容与特征

　　按照计划经济时期的概念，基本建设就是固定资产的形成，由于旧社会遗留的固定资产极其有限，所以固定资产形成主要是以新建、改建、扩建形式实现的，基本建设指的就是这种固定资产新建、改建、扩建过程。而且这些建设主要是由国家财政出资进行的，从建设项目的确定、项目拨款到项目建设的全过程都是在国家的支配下完成的。而项目建设，特别是工业项目的建设，是一个技术性、专业性都很强的工作，需要大量的专业部门来完成。新中国成立前后，中国共产党就确定了“边打、边建”的方针，在新老解放区特别是东北地区开始了基本建设。三年经济恢复时期以后，就开始了以156个项目为核心的大规模建设。社会主义建设在中国决不是一句空话，在新中国成立以来很长一个时期，实际指的主要就是这种大规模的基本建设。基本建设管理体制就是在基本建设实践过程中逐步形成的。

　　一、基本建设在计划经济中的地位

　　从理论上说，整个国民经济的物质生产活动可以分为两个部分：一部分是现有工业、农业、交通运输业的生产活动；一部分是各部门的固定资产的新建、改建、扩建和更新改造的活动。后者为前者提供生产所需要的劳动资料。经济的发展离不开生产的发展，而发展生产就需要增加新的固定资产。从这个意义上说，基本建设应该是国民经济计划的核心，原因是国民经济计划本身就是经济发展计划，而要发展就离不开基本建设。事实上，整个“一五”就是围绕156个项目制定的。但是，从另一方面说，基本建设所需要的物资、设备以及从事基本建设的劳动力所需要的消费品，又离不开当前生产，为了保证基本建设任务的完成，首先必须搞好当前生产。但从发展的角度看，为了实现生产的发展就必须有相应的基本建设。这种互为前提的关系显然是摆在计划工作面前的一道难题。所以，在计划经济体制下，如何确定基本建设的规模始终是计划制订需要解决的最重要问题。

　　二、基本建设管理的基本概念

　　在我国基本建设的长期实践中，形成了一套指导基本建设管理的理论概念（以下简称基本建设理论）。了解这些概念，对于统一地理解计划经济时期的固定资产投资管理体制是一条捷径。

　　基本建设理论把马克思的再生产理论作为自身的理论基础。首先，它通过运用再生产这一概念，把基本建设定义为固定资产再生产过程。本来在马克思的再生产理论中是不存在固定资产再生产这一概念的。在马克思那里，即使是在扩大再生产场合，马克思也是简单地以剩余价值资本化（即投资）来概括的。当考虑积累的实物形式时，马克思按照产品的特征区分了生产的两个部类，即生产资料生产和消费资料生产，而在生产资料生产中并未细分劳动资料（它是固定资产的实物形式）和劳动对象的生产，原因是在马克思的分析中，只把资本分为可变资本（C）与不变资本（V），而C的价值是一次性转移的，即假定不存在固定资产。而在基本建设理论中，通过固定资产再生产这个概念，就从理论上把基本建设和现行生产划分开来，从而为在实践中把对现行生产的管理与对基本建设的管理严格分开提供了理论依据。其次，借助马克思简单再生产和扩大再生产的概念把固定资产再生产分为固定资产的简单再生产和固定资产的扩大再生产，用折旧基金从事的固定资产再生产属于固定资产的简单再生产，被称为更新改造，属于现行生产范畴；而用积累基金从事的固定资产再生产属于固定资产的扩大再生产。基本建设即专指固定资产的扩大再生产。在苏联，基本建设属计委管理，而更新改造属经委管理，中国后来沿用了这一做法。最后，通过固定资产再生产这一概念，使固定资产本身成为有别于其他产品的一种产品，由此来论证不论是这种产品本身，还是其生产过程，都有其特点，因此需要特殊的管理者。

　　三、基本建设管理的内容

　　新中国成立后，百废待兴。党和国家根据不同历史时期的需要，确定了不同时期的发展目标，这些目标的实现，绝大部分都是通过一个个建设项目来实现的。如何确定建设的总体规模，保证各个项目建设过程中对人、财、物的需要，如何通过项目安排、协调不同部门的发展，如何用尽可能少的投入达到发展的目标，这些都是基本建设管理要解决的问题。它既涉及国民经济层面的问题，用现在的话说就是宏观管理问题，又涉及每一项目建设过程中的微观管理问题。

　　按照项目建设的流程，分别从宏观和微观角度看，基本建设管理可以分为部门管理和项目管理两大部分。

　　基本建设的部门管理包括：基本建设的计划管理、基本建设的设计与施工管理、基本建设的资金管理和基本建设的物资管理。这也是一个建设项目从立项到施工必须涉及的管理部门。

　　基本建设的项目管理按照有关基本建设程序的规定共包括8个步骤：编制计划任务书。选择建设地点。编审设计文件。编制年度计划。设备订货和施工准备。施工。生产准备。竣工验收，交付使用。按照不同阶段的任务及其性质，可以分为项目的立项管理、项目的预算管理、项目的施工准备管理、项目的施工管理和项目的竣工管理。

　　四、基本建设管理的组织机构

　　基本建设是一项复杂的经济活动，是一个社会化的生产过程，每项基本建设项目完成，都是许多部门和单位协同工作的结果。基本建设从计划、勘察、设计、施工，直到竣工验收，每个阶段都有专门的组织，包括部门、项目管理机构和企业负责完成。

　　从宏观上看，基本建设管理机构根据其任务不同，可以分成两类：一类是对基本建设进行全面管理的综合管理部门，主要是各级计委、建委；一类是分管某方面任务的具体管理部门，包括代表财政部对基本建设投资使用进行监督的建设银行、建工部门、设计部门和物资部门。

　　基本建设的微观管理主要是通过建立建设单位来实现的。按照计划经济依托一定行政隶属关系管理经济的办法，具体到每一个基本建设项目就都需要构造一个相应的行政机构，这个机构需要隶属于一定的上级单位，并实行独立的经济核算，以完成项目的建设，直至交付（投产）使用。这个机构一般叫做建设单位。在实践中，新建项目的管理机构叫某某项目（工程）筹建处，或某某项目指挥部，受其上级主管部门委托负责项目建设的管理。改扩建项目则由原单位的建设处（科、办公室）负责。

　　建设单位从行政上看，是负责执行国家基本建设计划的基层单位。它代表建设工程的拥有者（国家），是基本建设投资的支配人，也是建设工程的组织者和监督者。建设单位在整个基本建设工作中起着主导的作用，它对完成基本建设任务直接向国家承担政治责任和经济责任。

　　通过这样一个机构，有关基本建设的事项，如勘察、设计、施工、财务、物资，就有了一个具体的管理者。

　　建设单位在办完竣工验收和财务决算之后，工程随即交付生产或使用，整个筹建工作到此结束，建设单位的机构即予以撤消。

　　建设单位是未来的企业、事业单位的筹建机构，是从事固定资产生产活动的经济组织。建设单位在负责生产设备和某些基建材料的供应工作时，国家也核拨一定数量的流动资金。

　　五、基本建设管理体制的特征

　　中国计划经济时期基本建设管理的突出特征就是高度集中的统一管理。这主要体现在以下方面：

　　（1）基本建设计划采取集中管理的办法。建设规模由国家确定，投资绝大部分由国家分配，大中型项目计划任务书、大型项目初步设计、国家设备成套项目都要经国家计划和建设部门批准。中央除管直属项目外，还以直供项目、下放代管项目、戴帽项目、部商地方项目、进口配套项目等名义管理着大多数的大中型项目。而大中型项目又占了基本建设的很大比重。

　　（2）基本建设投资主要由国家拨款。由于财政实行统收统支，基本建设主要由国家预算直接安排，地方用机动财力安排的建设投资所占比重很小。

　　（3）基本建设物资，除砖、瓦、灰、沙、石等地方建筑材料由地方负责分配外，钢材、木材、水泥、玻璃等主要建筑材料都是国拨部管物资，都由中央分配。基本建设材料物资随投资走的分配办法，使基建材料很大部分的支配权也在中央。

　　（4）基本建设设计、施工力量也主要集中在中央。中央各主要生产建设部，如冶金、石油、煤炭、化工、铁道、交通、建工等部都有自己的设计、施工队伍，承担本部门和中央建设项目的设计、施工。这些设计、施工力量由各部直接管理。

　　（5）企业在固定资产再生产方面的权限仅限于大修理和利用部分折旧基金进行局部的更新改造。国家规定可以按一定比例从生产成本中提取大修理基金，由企业根据实际需要支配使用。但是大修理基金规定不准用于技术改造，大修理只能按原样修复，不能改变固定资产的原有规模、原来的结构、原来的地点。结果就出现了电影《血总是热的》一片中的场面，一个锅炉只要不动外壳，花再多的钱修都可以，而要动外壳则必须按照技术改造程序层层审批。新中国成立以来很长一段时间，企业固定资产折旧基金要全部上交财政，企业技术改造所需资金全部由财政拨款。1967年在毛泽东主席批示后，情况有所改变，国家把折旧基金全部留给企业和主管部门，给企业的留成比例由地方和主管部门决定；1978年又改为上交中央财政30%，交地方财政20%，企业留50%。但折旧基金不得用于新建、改建和扩建。作为基本建设的新建、改建和扩建，企业只有申请权，批准权在地方和中央的主管部门。相比工交企业，建筑施工企业的自主权就更少，施工企业施工所需要的主要建材、物资一直是由建设单位提供；施工设备，从20世纪60年代到改革开放前，要按施工需要列入建设单位的计划，否则无申请渠道。