中国投资体制改革30年研究

第五节 基本建设的项目管理

　　整个基本建设是由一个一个的项目构成的，宏观经济层面的基本建设投资规模和投资方向最终也要通过一个一个的具体项目才能落实。而计划经济条件下的基本建设管理体制，决定了基本建设的项目管理必然是从项目的提出到建成投产的全过程管理。按照以上介绍的基本建设程序共包括8个环节，在每个环节都会涉及相应的管理问题。为了便于理解和突出重点，我们把它归并为项目的立项管理、项目的施工准备管理、项目的施工管理、项目的竣工管理和项目的资金管理。这种划分方法既考虑了基本建设的阶段性，又考虑了基本建设过程所涉及的价值过程和实物过程。因为，在计划经济条件下，虽然基本建设过程是以使用价值为目的的，但仍然离不开商品货币关系，在这里商品货币关系仍然是一个基本的约束条件；所以虽然项目的资金管理贯穿于基本建设的全过程，我们仍然把它独立出来与其他具有阶段性的管理环节相并列予以介绍。

　　一、项目的立项管理

　　所谓立项管理，是指建设项目审查批准成立前的一切管理工作，包括拟建项目的勘察设计、提出计划任务书和设计文件、论证评估、审查批准等项管理工作，以计划任务书、设计预算、项目审批为主要内容。立项管理是基本建设前期工作的根本内容，也是基本建设管理工作的首要环节和起点，属于基本建设项目决策和规划阶段的管理。它主要解决的问题是定项（建什么样的项目？该不该建？）、定点（在什么地方建？）、定方案（按什么样的水平和内容建？）。解决这些问题的具体形式就是计划任务书、选址报告和初步设计。计划任务书批准前的工作一般由主管部门指定计划与设计部门承担，它实际也是制订五年计划的一个组成部分；具体的批准机关，则视项目的隶属关系来定，而项目的隶属关系在很大程度上取决于项目的规模，一般由上一级的计划部门批准，涉及全国的大项目则由国务院批准。

　　一个项目从提出到立项批准实际是一个在计划制订过程中不断反复深化的过程，既要以计划确定的社会经济发展目标和生产力布局为依据，同时也是计划的有机组成部分，重要一点的项目都要列入各级五年计划的基本建设项目表格。项目的确立是以项目计划任务书获得批准来实现的，因此，不论从项目建设的需要还是从项目管理的程序上看，编制计划任务书都是立项管理阶段的核心。

　　以大中型工业项目为例，按照要求计划任务书要包括以下10项内容：建设目的和根据。建设规模，产品方案或生产纲领，生产方法或工艺原则。矿产资源、地质、水文和原材料、燃料、动力、供水、运输等协作配套条件。资源综合利用和“三废”治理的要求。建设地点或地区，估算占用土地数量。防空、防震等要求。建设工期。投资控制额。劳动定员控制数。要求达到的经济效益和技术水平。这些任务的完成需要计划和设计部门做出必要的勘察、设计、调查研究工作。

　　计划任务书的审批即立项审批涉及的是项目立项的部门管理，主要是一个审批权限问题，其基本内容已如上述。

　　计划任务书确定后，具体从事各项管理工作的则是以上提到过的建设单位。按照基本建设工作程序，计划任务书中提出的设计方案仍然是初步的，在列入年度计划之前还要做出更详细的选址勘察，编制设计文件，按照项目的大小和复杂程度分阶段编制初步设计、技术设计、施工图设计。设计文件由技术和经济两部分组成。编制初步设计时，要编制设计概算。提交施工图后要编制施工图预算。施工图预算的基础是各种定额标准，它们实际是指令性计划的组成部分。建设单位要负责组织项目的勘察设计，制订项目的年度计划并通过相关部门审批。

　　负责勘察设计的机构隶属于各个部门或地方，它们的经费来自各级财政的事业费拨款，与建设项目支出无关。

　　二、项目的施工准备管理

　　根据批准的基本建设计划和设计预算文件，建设单位要做好施工的准备工作，主要包括：征地、拆迁、进行“三通一平”、安排施工力量、编报国家统一分配物资的申请计划、组织大型专用设备的预安排、落实地方材料、做好材料的采购和保管供应工作。

　　从施工单位的角度看，施工前的工作一是编制施工计划，二是编制施工组织设计。它们与建设单位的工作要相互衔接。

　　三、项目的施工管理

　　施工管理根据基本建设的经营方式不同而有所不同。所谓基本建设经营方式，是指基本建设建筑安装工程是由建设单位自己组织施工力量及组织施工，还是由建设单位委托给专门的施工企业负责完成。前者称为自营方式，后者称为承发包方式。但是不论采取何种方式，施工管理的目标都是加快工程进度，保证工程质量，降低工程成本，提高劳动效率，都包括工期管理、质量管理和成本管理三方面的内容。

　　工期管理，对于建设单位来说，主要是抓计划、设计、施工力量三个方面的衔接、协调，抓投资工程内容、施工图纸、材料设备、施工力量等方面的落实；对于施工单位来说，主要是合理安排施工的组织和计划。

　　质量管理，除施工单位要建立质量管理制度，严格按照施工图纸施工，组织工人对工程进行自检、互检和专业监督检验外，建设单位要根据工程的大小，建立相应的工程质量管理机构，对从施工准备到竣工验收的各个环节进行严格的质量检查和监督。必要时，设计单位也要到施工现场配合施工，或进行巡回服务。

　　四、项目的竣工管理

　　项目竣工投产前要进行生产准备工作。这一工作一般也是由建设单位负责组织专门的人员和机构进行的。竣工验收主要是指承建单位向建设单位和建设单位向国家有关主管部门或使用单位办理交付手续的过程。竣工验收要求按照一定的标准，由特定的机构，如建委、主管部门、地方政府组织验收。

　　竣工验收除了要对形成的固定资产交付使用和移送有关的技术档案外，还要进行竣工决算。

　　项目一旦交付使用，即意味着基本建设任务的完成，建设单位的使命随之宣告结束，按规定予以撤消。

　　五、项目的资金管理

　　按照基本建设资金的运动过程，项目资金的管理应该说包括两方面的内容：一是建设银行对拨款的管理；二是建设单位对资金使用的管理，即财务管理。主要内容是建设单位的财务管理。

　　基本建设拨款即国家预算拨款，是基本建设投资预算的执行过程。由于财政收入是逐日、逐月完成的，为了适应财政收入的这一特点，也为了节约资金，监督资金的使用，负责基建拨款的建设银行是按照基本建设计划、基本建设程序、基本建设支出预算、基本建设工程进度，分次、逐笔拨给建设单位的。

　　建设银行根据建设单位提交的计划任务书、年度基本建设计划、年度基本建设工程项目表、施工图预算、年度基本建设财务计划方能拨款。

　　对于建设单位的财务管理工作，根本任务就是管好用好国家供应的建设资金，具体任务包括制定财务制度、建立财务机构，开展“三算（设计概算、施工图预算和竣工决算）”审查、进行经济核算，编制财务计划、合理分配资金，加强资金管理、实行财务检查，编制财务决算、搞好财务分析。