中国投资体制改革30年研究

第三节 投资管理改革的目标

　　一、计划体制下的投资管理

　　（一）计划体制下投资管理的特征

　　1.政企不分，项目管理上无限延伸

　　政企不分是计划经济时代的重要特征，政府既是行政权力的实施主体，又是国有资产的所有者，既行使经济管理的职能，又行使投资经营管理的职能。作为行政管理者，政府要考虑全社会的经济利益和社会利益，要从国家整体和大局出发；作为投资经营者，政府又承担着财产所有者权益的责任，负责资产的保值增值。客观上，政府的这两种职能是冲突的、互不相容的。双重职能的出现，使得国有企业很难成为独立的法人实体，地区封锁、条块分割的局面很难打破，重复建设的情况很难避免。

　　另一方面，政府与企业间没有明确的权力界限，也没有明确的责任，政府是投资主体，也是投资的决策者，政府的一切投资决策通过行政审批实行。政府的投资决策没有必要的风险责任约束，也没有监督机制；部门职能之间交叉重叠，政出多门、多头审批，很难对全社会投资总量和方向实施有效的调控和引导。

　　在投资活动中，政府的权力被无限扩大。上不上项目，上什么样的项目，上多大的项目，在何时何地上项目，均由政府决策。政府通过指令性计划，对项目进行一揽子管理，如项目咨询、项目评估、项目决策以及勘察、设计、建筑施工等全部由政府统一安排，政府管项目、管企业，也管分配。针对这一状况，在改革开放初期，国家逐步扩大了企业的自主权。1984年8月，国家计委发布了《关于简化基本建设项目审批手续的通知》，同年12月又下达了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，对建筑实施阶段的管理进行了改革，推行投资包干责任制，但没有赋予企业投资自主决策权。1988年，国务院发布了《关于投资管理的近期改革方案》，确定企业成为一般性建设的投资主体，扩大了企业的投资决策权。到1992年9月，中共中央、国务院发布了《关于加强对固定资产投资的信贷规模进行宏观调控的通知》，9月25日，《人民日报》报道，国家计委改革计划体制和投资体制，从八个方面转变职能，扩大了地方和企业基本建设投资决策的权力，减少了国家指令性计划。尽管如此，企业在投资方面的决策权仍然没有真正实现。

　　2.中介服务机构和银行职能弱化

　　投资中介服务机构是介于政府与企业之间的事业单位，有以宏观决策服务为主的咨询机构，也有以编制建设项目书、可行性研究报告和设计文件为主的咨询机构，还有以建设项目实施阶段服务为主的咨询机构。其主要职责是：为企业提供相关信息，帮助企业开展投融资活动，减少失误，规避风险，解决投融资活动中的各种问题，提高投资质量和效益。投资中介机构为投资主体服务。计划经济时期，中介服务机构很少，即便成立的机构，也带有明显计划经济的色彩，其与地方政府有着密切的联系，除行政隶属关系外，还有着财务关系。因此，在招投标等各项投资活动中，中介机构受地方政府的干预较重，进而导致部门保护、行业垄断和地方封锁。由于中介机构不能选择企业，企业也不能选择中介机构，这使得中介机构不能很好地发挥作用，无法提供公开、公平的服务和有效地开展公平竞争，致使其执业信誉不高。

　　政府干预企业的生产，干预中介服务机构，也干预银行的经营。在一段时期，中国金融业由政府垄断，机构单一。企业和金融机构不能在市场见面，不能在较大范围内相互选择，缺少竞争，缺少活力。这增加了企业获得银行贷款的融资成本，也加大了银行风险。随着投资体制改革的不断深入，国有专业银行也进行了商业化改革，《公司法》确定了商业银行的法律地位，明确商业银行是独立经营的企业法人，实行企业化的经营和管理。但是，非国有银行、非银行金融机构（如信托投资公司、财务公司、保险公司、证券公司等）和国外金融机构发展还不快，无法满足多元化的投资需求。

　　（二）投资管理的局限与困境

　　在传统的投资管理体系中，投资决策权高度集中于中央政府，地方政府只有建议权、执行权；无论是扩大再生产项目，还是简单再生产项目，都须按照一定限额，由中央或省政府审查批准，这使得全社会的投资活动遇到许多困难。

　　1.投资损失大，项目失误率高

　　投资管理体制改革之初，应该由市场发挥作用的机制没有建立，本应由企业自主决策的投资活动受到行政方面的不正当干预；适应市场经济要求的宏观调控体系不完善，各种调控手段缺乏形成合力的有效机制。这使得全社会投资损失大，项目失误率高。

　　国家统计局提供的《中国固定资产投资统计年鉴》等相关资料显示：1958～2001年，我国投资项目失误率接近投资项目的50%；“八五”期间，我国中型以上项目的成功率为58%，不成功率是42%，投资失败多数由政策操作失误所致。2002年，有关部门在审计15个省（区、市）国债资金管理使用情况时发现，一些国债项目损失浪费、效益低下问题十分突出。9个省的37个污水处理项目，总投资额58.41亿元，其中使用国债资金为19.95亿元。但由于前期准备不充分、配套资金不到位以及运行费用不足等原因，有15个项目未按计划完工或开工，16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，而且许多配套设施落后于主体工程，大量设备闲置，项目整体效益难以发挥。同年，国家有关部门在对国内18个重点机场和38个支线机场建设进行审计时发现，大部分机场亏损严重，经营困难。已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元；38个支线机场中有37个亏损，2000～2001年度累计亏损15.27亿元。造成这种局面的根本原因是，决策责任机制和风险约束机制缺失，地方政府参与项目决策和建设，投资建设与经营管理相脱节。

　　有专家指出，多年来国家投资项目建设与管理中出现的问题，根本原因在于现行投资管理体制与市场经济不相适应，新的项目建设监管体制和运行机制尚未形成。一个投资项目的审批要过项目建议书、可行性研究报告、开工报告这三道关，一般起码需要1～2年的时间，大量的市场机会在这种审批中丢失了。

　　2.投资行为缺乏责任制度，风险约束机制缺失

　　由于缺乏责任制度，部分地区和行业出现了低水平重复建设等问题，同时，由于信息不透明，也导致了投资领域，特别是政府投资领域的腐败，出现了“工程上马，干部下马”的现象。此外，庞大资产存量的不合理配置，也严重制约了有限投资增量的优化组合。据统计，目前国家近2万亿元的国有资产中，约30%左右处于闲置和低效运作状态，资产存量的不合理配置既耗费了巨额新增投资作为亏损补偿，又使重点建设的新增投资规模受到很大限制。

　　因为没有风险约束机制，银行不承担贷款风险，计委审批了项目，银行就发放贷款，致使国有银行出现大量的呆账、坏账。同时，信用缺失，也导致储蓄难以转化为投资。一方是巨额的居民储蓄，老百姓手持金融资产找不到良好的增值出路；另一方则是各类企业的融资困境。责任制度与约束机制的缺失是导致这一局面的主要原因。

　　二、国外投资管理模式

　　（一）政府：服务职能强化，管理职能弱化

　　在美国，政府、企业、银行、中介组织的职能和作用、责任和权益的界定十分明显。在投资活动中，政府提供公共产品和服务，社会管理职能较健全，但经济管理职能相对弱化，政府不管企业、不直接运用行政手段，而是通过法律、法规、财政、税收等方式，间接调控经济，影响企业的投资。其职能主要是：制定经济法律，如公司法、所得税法、银行法等；通过税种、税率调节企业投资和居民消费；为中小企业贷款提供担保，为受自然灾害影响的企业提供帮助；发布各类信息，提供水、电、公用设施、安全保障等，为企业投资活动提供信息支持。

　　英国的私人经济一直占主导地位，国民经济主要由自由市场机制来调节。政府尽量避免干预英国经济，其作用主要是税收、国防和对外事务。在投资活动中，企业是投资主体，也是决策主体，其投资资金主要来源于自有资金、设备更新改造基金以及直接融资。政府则通过财政公共开支，制定银行基准利率，以对欠发达地区进行适当补助等形式，为企业和私人投资创造低通胀、高就业的投资环境。此外，政府还通过利率等杠杆，调节总供给和总需求的平衡，通过税收优惠政策，建立开发区和企业园区，吸引国外投资；对中小企业、高科技产业和特殊产业给予资助，提供工商联络、技术咨询的出口帮助，扶持其发展。

　　澳大利亚是中等发达的资本主义国家，私营企业在经济中占有绝大比重。澳大利亚的政府投资主要集中于基础设施、新兴部门和战略部门，如电力、煤气、用水、公路、铁路、港口、电信等，私人投资和企业投资一般集中于竞争性行业。政府的投资支出是财政预算支出的组成部分，由国库、财政及相关金融机构负责管理，国库部负责预算收入管理，财政部负责预算支出管理，政府严格按项目预算执行投资计划，以保持财政预算平衡。在澳大利亚，全社会投资总量没有控制，但政府投资却受到严格限制。对于私人投资，政府通过税收、货币政策等进行间接调控。20世纪80年代以后，澳政府的宏观经济政策发生了较大变化，主要是减少政府的行政干预，对公有经济实现私有化，向私人企业和公众出售基础性行业中国有企业的股份等。目的是使政府逐步从基础性项目中退出，进一步完善政府对投资的宏观管理。

　　瑞典是发达的市场经济国家，国有企业在国民经济中占有一定比例。国家对投资管理的基本指导思想是市场调节为主，政府指导为辅。瑞典政府的投资主要用于社会福利和公共设施，包括铁路、公路、邮政、电信、电力等基础产业和设施，电子、医药、运输设备等技术开发以及中小企业投资等，其投资资金主要源于政府财政拨款、政府投资基金、资本市场融资。瑞典有“地区发展基金会”，这是由瑞典政府和瑞典工商协会共同组建的全国性机构，是自负盈亏的企业，其以贷款形式为中小企业提供支持，并提供信息和咨询，帮助中小企业提高竞争能力和投资效益。

　　（二）金融机构功能健全，中介服务体系完善

　　美国的金融机构是企业投资的重要支撑机构，其数量多，资金充裕，自主权大，利益、风险、责任紧密相关。美国的中央银行独立于政府制定货币政策，制定贴现率、商业银行准备金率，发行货币，干预和调整汇率，影响企业投资和经济发展。商业银行则自主制定各类贷款利率，通过严格的借贷手续向企业发放贷款。美国的中介组织分为营利性中介组织和非营利性中介组织，前者如投资公司、投资银行、律师事务所，后者如商会、行业协会等。这些组织向政府和企业提供信息，为企业提供商情服务，协助政府扶持中小企业发展计划，支持企业发展好的项目，增加就业机会；研究政策，代表企业与政府和国会对话，参与讨论与企业相关政策的制定；制定行规，规范职业道德和行业技术标准，保证竞争的公平、公开。

　　英国的金融业十分发达，除英格兰银行为国有银行外，其他银行均为私有银行。从业务上划分，这些银行可分为两类，一是投资银行，一是商业银行。投资银行不办理储蓄业务，主要帮助企业发行股票、开展保险、证券业务；商业银行办理储蓄，发放短期贷款、中长期贷款，并开展租赁业务。在英国，对于投资活动，企业与银行实行双向选择。对于申请贷款的企业，银行一般考虑由权威中介组织评定的企业信誉等级、企业经营者的管理能力、水平，投资的盈利潜质，以及担保、抵押的可靠度等，一般投资期短、见效快的项目很容易获得短期贷款。

　　英国的中介组织也十分发达，市场中介组织众多，如各类行业协会、商会、投资银行、咨询公司、财务公司、资产评估机构等。中介组织受银行、企业等的委托，直接为用户服务，其主要功能是：对企业的项目情况、财务情况进行验资、评估；对项目进行技术论证，如对项目投入产出情况、市场情况、投资环境、投资风险、决策风险等进行论证；根据市场导向，为企业融资、发行股票等；根据委托项目的技术难度、复杂性等收取服务费，同时对项目借贷承担一定的经济责任和法律责任。通常，一个项目往往要经过二三家中介公司的评估。

　　在澳大利亚，资本市场筹资是重要的渠道，政府设有专门的贷款委员会，以确定政府在资本市场上的融资量。澳大利亚有4个独立的债券市场：联邦债券市场，半政府债券市场，公司债券市场，指数化债券市场。一般地，政府债券以拍卖的方式发售，以降低筹资成本。对于一些基础设施部门，如陆地运输、机场、港口、发电输电、天然气管道、供水、下水道和废水道安装等，澳政府也鼓励私人投资，并通过“澳大利亚发展债券”的发行，以减少政府在基础设施方面投资的费用和风险。

　　当然，国外投资也有政府投资，政府投资中也相应地存在一些问题，但由于长时期的体制和法律建设，发达国家政府已较好地解决了投资管理和效率问题。这为中国的投资体制改革方向提供了有益的借鉴。

　　三、投资管理改革的目标

　　投资管理改革的目标是：综合运用经济杠杆，将投资活动纳入法制建设的轨道；建立激励机制和约束机制，完善与社会主义经济体制相适应的投资总量和结构调控体系；建立与投资活动有关的投资服务体系和要素市场，形成在法制规范下的公平竞争机制，使中介服务机构成为管理投融资活动的主要组织形式。

　　其基本内容包括：将建设项目划分为竞争性、基础性和公益性三类。竞争性投资项目以企业作为基本的投资主体，向市场融资；基础性投资项目由中央、地方、企业三方承担；公益性投资项目则主要由政府负责。改变项目立项办法和审批程序，先定法人主体、后定项目；扩大法人主体决策权限，企业的投资由企业决策，同时承担投资风险；建立投资风险约束机制，让银行与法人相互选择，风险自行负责，政府负责引导；投资的宏观调控，实行中央统一确定调控政策和目标，中央和省两级负责的原则；对投资总量不再单纯依靠计划指标控制，而主要运用经济手段实行间接调控；分离政策性融资与商业性融资，建立中央政策性投融资体系，政策性融资划归到国家银行。

　　投资管理改革的目标具体如下：

　　（一）政府宏观调控，间接管理

　　现代社会，政府的主要职能是稳定社会秩序，协调社会关系，维护经济发展，提供国防、社会治安、司法等公共服务，适度干预经济的市场化活动，进而促进市场竞争、优化产业结构，并调控宏观经济。因此，财政投融资是实施政府特定政策的手段之一。

　　针对投资活动中出现的问题，投资管理改革的目标之一，就是政府缩小投资项目的审批范围，加强对投资的宏观管理和法制化建设。具体而言，政府与企业都作为投资主体参与投资，二者均按照国家产业政策，出资建设国家鼓励和允许发展的项目，除了重大和特殊规定的项目外，其他项目均由各方自主决策，各自承担风险，不再上报政府投资主管部门审批。

　　政府将按照国民经济和社会发展的中长期目标，制定优化产业结构和协调地区经济发展的投资政策，以产业政策、货币政策和财政政策为主要手段来调控全社会的投资规模和投资结构；通过制定、实施有关法律法规，依法保护各类投资者的合法权益和公平竞争，规范投资行为，把投资活动纳入法制化轨道；通过建立投资项目登记备案制度，了解在建项目的规模、结构、布局，及时发布投资和投资市场信息，以指导投资主体的投资决策，引导社会投资方向。总之，政府对投资的管理将由直接管理转变为间接管理。

　　2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，决定要求：改企业投资项目的审批制为核准制和备案制。今后对不使用政府投资资金的企业建设项目，一律不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其他项目实行备案制。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化；采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式，合理使用各类政府投资资金。对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。完善投资宏观调控体系，改进调控方式；综合运用经济的、法律的和必要的行政手段对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。完善对政府投资的监督管理，建立政府投资责任追究制度，健全政府投资制衡机制，建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制；加强和改进对社会投资的监督管理，建立健全协同配合的企业投资监管体系，依法加强对企业投资活动的监督，建立企业投资诚信制度；加强对投资中介服务机构的监管，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。这些要求，是对投资管理改革目标的完整诠释。

　　（二）完善决策机制，建立财政投融资体系

　　投资活动中，投资决策、资本决策和信贷决策是投资活动成立的基础。投资决策，就是要决定何时、何地、以什么方式建设何种项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者做出，公益性项目的投资决策由政府做出；资本决策，就是要决定投入的资金量，应由权益资本所有者根据项目可能带来的经济收益或者社会效益，决定是否出资建设某个项目，进而设计具体的项目结构；信贷决策，就是决定以何种条件、何种方式提供债务资金，应由债务资金提供者根据项目的风险和清偿能力进行决策。

　　改革的目标就是确立“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。凡企业投资国家允许发展的产业、产品和技术，均由企业自主决策、自担风险。除重大项目外，政府一般不再对项目进行审批，环保、土地等方面，均按照法律规定的程序办理有关手续。确需政府审批的项目，也将尽可能简化审批程序，主要是看项目在投资方向和宏观布局上是否合理，是否符合国家有关政策和法规。

　　在融资方面，国务院《关于投资体制改革的决定》明确提出：能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设；要逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与经营性的公益事业、基础设施项目建设；对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主；鼓励和支持有条件的各种所有制企业进行境外投资。

　　投资活动离不开政府的参与，脱离不了政府各种公共融资手段，如税收、政府信用、政府基金等的财力支持，因而需要建立合理的财政投融资体制。关于财政投融资体制，国内在认识上存在较大分歧。一种观点认为，财政投融资业务的主要承担机构是政策性银行，应纳入财政投融资体系，且财政投融资活动属财政行为，应成为财政管理的对象；另一种观点认为，政策性银行的活动不是财政性行为，而是金融行为，没必要也不应纳入财政管理范畴，央行应对其实行监管和领导。事实上，财政投融资行为不同于一般的银行信贷活动，它具有很强的政策性，其活动方向受到严格限制，所以财政投融资在客观上要求实行有偿使用的原则，否则其业务将难以为继，或者失去独立存在的意义。尽管我国以往的政策性投资业务分别由专业银行和财政两家同时执行，但两家执行的情况产生了种种不利影响。为了克服这些弊端，国家决定建立财政投融资体系，成立政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行），以图通过一个统一的体系和专门的业务机构来实行政策性投融资，真正为政府的政策服务。

　　在财政投融资体系中，财政投融资业务实行有偿性。财政投融资业务机构在严格遵守国家有关法律规定的前提下，采取类似于商业银行的经营管理方式，遵从类似于商业银行的经营程序，即先对拟投资的项目进行评估，而后再决定是否贷款、贷款量以及利率的水平，即财政投融资机构实行“银行化”的经营方式。但是，与商业性金融活动有别的是，政策性金融机构的活动范围受到国家有关法律或政策的严格限制，它依据国家有关法律或政策规定开展投融资活动，自主对规定范围和方向内的投资项目进行评估和选择；按照有偿使用原则，开展贷款或其他形式的投资，实行保本微利经营。

　　（三）建立资信评价，强化风险约束

　　投资活动中，贷款者的基础素质、偿还能力、信誉质量等构成其程度不同的资信。在金融开放的市场经济条件下，投资借贷是频繁的，投资活动参与者的信用是保证各种契约关系如期履行，保证整个投资活动正常运行的基本前提。因而，在投资管理改革中，目标之一就是要建立起资信评级制度，从投融资角度完善针对国资国企的激励机制和约束机制，实行商业银行利率市场化。同时，要强化投资风险约束机制，建立法人投资和银行信贷的风险责任。

　　风险约束机制要求建设项目先定法人，后定项目，由企业法人对建设项目的筹划、筹资、建设实施直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值增值实行全过程负责，并承担投资风险。同时，银行要承担贷款的风险，企业与银行在申请贷款上，实行双向选择。

　　与风险约束机制相配套的是，建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的“花架子、无效益”工程，要依法追究有关责任人的行政和法律责任，有效抑制盲目投资、乱花钱的行为。在国家开发银行成立后，国家计委主要侧重于固定资产投资规模和结构的宏观调控以及重大建设项目的立项决策工作，而国家开发银行则根据筹资能力和项目的实际情况，负责具体的项目资金配置工作；所有商业银行按有关法律，根据资产负债比例管理的原则、在对企业或项目进行评估的基础上，自主决策，独立承担贷款风险，各级政府均不再干预银行的独立审贷。

　　（四）完善投资服务市场，构建投资法律体系

　　投资管理改革的另一重要目标就是，加快发展为投资建设服务的市场体系和立法工作，建立为企业法人服务的工程咨询、工程设计、工程施工、工程审计、工程监理等市场体系，制定完整的法律、法规，保证投资活动有序进行。

　　完善投资服务市场的一个重要方面就是投资项目实行“代建制”。在国务院原则通过的国家发改委上报的《投资体制改革方案》中明确规定：对非经营性政府投资项目加快实行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。“代建制”实际上是一种委托管理，它明确了项目管理单位和建设单位的责任和奖惩条款。

　　通过法制手段进行投融资管理，是市场经济条件下投融资体制的另一显著特点。根据投资实践，完善的投资法律体系应包括《商业银行法》、《公司法》、《人民银行法》、《贷款通则》、《固定资产投资法》、《招标投标法》等法律法规。

　　国务院《关于投资体制改革的决定》颁布后，有关部门据此推出了许多配套规定和细则。如国家发改委发布的《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》、《中央预算内投资补助和贴息资金管理办法》、《中央预算内投资项目管理办法》、《国务院核准或审批的固定资产投资项目目录》、《国务院审批或核准的投资项目管理办法》、《关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》等。此外，国土资源部颁发的新的《建设项目用地预审管理办法》，国家环保总局与国家计委联合发布的《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》，国家海洋局与国家发改委联合发布的《关于加强建设项目用海预审管理有关问题的通知》。这些文件都按照国务院《关于投资体制改革的决定》的要求，与投资体制改革进行了衔接。

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　　§§第四章 投资体制改革的历程