中国投资体制改革30年研究

第三节 起步阶段：1978～1984年

　　1978～1984年是中国经济体制改革的起步阶段，也可以说是经济体制改革的第一阶段。这一时期的经济体制改革重点在农村，即在中国的农村开始实行以包产到户、包干到户为主要形式的家庭联产承包责任制。

　　一、改革概况

　　从总体上看，1978～1984年期间的经济体制改革重点是农村经济体制改革。此期间在其他方面进行的有关经济体制改革，主要是局部性和试点性的改革。这些改革主要是局限在传统计划经济体制范围内的改革，甚至是加强计划性的改革。

　　投资领域是经济体制改革中较早涉及的领域。针对20世纪70年代中后期在基本建设中存在的混乱现象，1978年上半年国家开始出台一系列政策，以加强对投资领域的管理。具体情况是，1978年4月22日，国家计委、国家建委、财政部下达了《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》。该通知在基本建设计划管理、自筹资金安排使用、基本建设程序、基本建设项目设计、施工管理、经济核算与财务管理等多方面提出了具体规定。1978年12月31日，国务院批转了国家计委、财政部《关于改进固定资产更新改造资金管理的报告》。

　　十一届三中全会之后，中共中央于1979年4月召开工作会议，针对当时国民经济比例严重失调的情况制定了重要措施，即从1979年起，用3年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的工作方针。这一方针事实上成为改革开放初期指导经济工作的基本思想。“按经济规律办事、讲究经济效率”成为这一时期开展经济工作的口号。受这一方针的影响，加强投资管理、提高投资效益成为当时投资领域中的工作重点。随后一项对以后投资体制改革有重要影响的改革措施很快出台，这就是“拨改贷”政策。

　　所谓“拨改贷”是指将国家财政预算内基本建设投资，由财政拨款方式改为由银行贷款方式来安排。1979年8月，国务院批准国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，决定开始试行基本建设投资“拨改贷”的规定。后来的实践结果表明，“拨改贷”规定的出台对未来的经济生活以至对投资体制改革乃至经济体制改革都有重要的影响。可以说，“拨改贷”的试行是改革开放初期对投资体制改革最具有重要意义的事件。到1984年，国家财政预算内基本建设投资实行“拨改贷”的方式被全面推行。但是，对“拨改贷”这一做法到目前仍是褒贬不一，仍是存在很大争议的问题。

　　二、“拨改贷”的实施历程与主要内容

　　1978年以前中国实行的是高度统一的计划经济体制。在这种传统的计划经济下，不论是投资决策、项目审批、资金筹集与使用及投资管理等各环节，都是由政府来决定，国有企事业单位只是按计划行事的主体。而国有企事业单位投资所需资金，主要是通过财政拨款方式来运作的。这时，政府实际上是真正的且是唯一的投资主体。

　　“拨改贷”的实施即意味着企业要对国家原来按计划调拨的资金，开始担负偿还的责任。这是按当时所强调的“按经济规律办事，运用经济规律管理经济的原则”的一种具体体现。对此，在《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》中提出的实施“拨改贷”的理论依据是：银行和贷款单位都是经济组织，它们之间的业务往来按合同办事，互相承担经济责任和法律责任。由于贷款单位要保证按期还本付息，这就促使它们慎重地考虑是否需要进行建设，建设过程中怎样精打细算，少花钱多办事，加快建设进度，更好地发挥投资效果，以达到发展生产、增加盈利的目的。同时，银行发放贷款，要按规定进行严格审查，实行择优发放的原则，符合条件的，才给予贷款，不符合条件的，有权拒绝贷款。这对于那些只从需要出发，不看建设条件，不讲经济效果，盲目争项目、争投资、争材料设备，随意拉长基建战线的做法是一个有力的限制。

　　在当时传统的计划经济体制下，“拨改贷”的实施可在一定程度上增加企业的责任感，也有利于加强基本建设管理，改变当时基本建设“长、散、乱”的状况以提高投资效果，因而具有一定的积极意义。但是从总体上看，这期间的“拨改贷”是在高度统一的计划经济体制框架内进行的，其本质是属于计划经济投资体制范畴内的局部改革内容。

　　初期“拨改贷”所涉及的资金范围，仅限于基本建设投资资金，而且是在一定地域及行业领域范围内试行。按照1979年的《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》中提出的安排是：在整个经济管理体制没有改革以前，今明两年先在轻工、纺织、旅游等行业和北京、上海、广东三个省、市中，选择投资少、见效快、利润高、建设条件较好的项目以及交通、铁道、旅游等部门买车、买船等方面的投资进行试点。其他部门和地方也可以选择一些项目进行试点。在总结经验的基础上，积极创造条件逐步推广。因此从1979年开始，一部分中央预算内基本建设投资由财政拨款改为贷款的工作在纺织、旅游、电力等行业和全国28个省、自治区、直辖市展开。

　　进入1980年后，“拨改贷”的实施力度进一步加大。1980年11月18日，国务院批转国家计委、国家建委、财政部和中国人民建设银行《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》，决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，都应全面推行基本建设投资拨款改贷款的制度。

　　在施行“拨改贷”后，企业能否按时还贷款成为另一重要的现实问题。为此在《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》中特别指出：贷款能否按期归还，是检验贷款项目该不该建设，有没有实际经济价值的重要标志。并要求建设银行要切实把基本建设拨款改贷款的任务承担起来，努力学会用银行办法办银行，开展信贷和信托业务，吸收固定资产再生产领域里的闲散资金，加强资金调度，在国家计划指导下，组织发放贷款，把资金搞活。

　　为了增强企业的还贷能力，随后开始实行企业利润留成制度。1980年4月，在全国基本建设工作会议上提出的措施是：扩大国营施工企业的经营管理自主权，确定其合理利润，实行利润留成的制度。到1982年5月，国家计委、国家建委、财政部和中国人民建设银行又发布了《关于进一步实行基本建设拨款改贷款的通知》，充实和修订了扩大贷款工作的细则。到1984年，“拨改贷”全面推广。

　　1984年9月18日，《国务院关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》发布。主要内容有：全面推行建设项目投资包干责任制；大力推行工程招标承包制；建立工程承包公司，专门组织工业交通等生产性项目的建设；建立城市综合开发公司，对城市土地、房屋实行综合开发；改革建设资金的管理办法等。其中关于改革建设资金的管理办法中指出：国家投资的建设项目，都要按照资金有偿使用的原则，改财政拨款为银行贷款。贷款实行差别利率。国家将投资包干协议规定的总金额分年拨给建设银行，由包干单位根据工程进度，按实际需要向建设银行贷款建设。在不超过投资总额的前提下，可以不受年度的限制。

　　1984年12月14日，国家计委、财政部、中国人民建设银行颁布了《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，即决定对国家预算安排的基本建设投资全面实行“拨改贷”的方式。其中的一些主要内容如下：

　　（1）根据六届人大二次会议关于《政府工作报告》决议的精神，为了有偿使用国家财政资金，提高经济效益，决定从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款（简称“拨改贷”）。

　　（2）基本建设部门和建设单位要执行基本建设程序，实行投资包干经济责任制，缩短建设周期，提高工作质量，降低工程造价，节约建设资金，提高投资效益，按期归还贷款。

　　（3）“拨改贷”基本建设投资由建设银行依据国家基本建设计划办理。各级建设银行要认真执行国家的投资政策和信贷政策，合理调剂资金，保证资金及时供应，监督资金使用，促进提高效益。

　　（4）“拨改贷”基本建设投资计划，实行分级管理。“拨改贷”投资总额和分部门、分地区投资额由国家确定。“拨改贷”投资安排的基本建设项目，大中型项目按隶属关系，分别由国务院各部门和各地区提出安排意见，经国家计委综合平衡后确定，并列入国家基本建设大中型项目计划；小型项目按隶属关系，分别由国务院各部门和各地区确定。各级计划部门在安排建设项目时，要充分听取同级建设银行的意见。

　　（5）实行“拨改贷”以后，原来的“国家预算直接安排的投资”渠道相应取消。“拨改贷”投资与利用银行存款和地方财政专项资金安排的基本建设贷款，在资金渠道上应分别管理，不相混同。

　　（6）“拨改贷”投资安排的基本建设项目，必须纳入国家五年和年度基建计划。按照建设项目隶属关系和计划安排权限，国务院各部门和各地区安排的项目，其“拨改贷”的资金，分别由中央财政预算和地方财政预算拨给。与此相应，建设银行收回的贷款，其中属于中央预算安排的，上交中央财政；属于地方预算安排的，原则上交地方财政部门。

　　（7）“拨改贷”实行差别利率。具体是：电子、纺织、轻工、石油化工、原油加工项目年利率4.2%。钢铁、有色、机械、汽车、化工、森工、电力、石油开采、铁道、交通、民航项目年利率3.6%。农业、林业、农垦、水利、畜牧、水产、气象、国防工业、煤炭、建材、邮电、粮食和节能措施项目年利率2.4%。长线产品的建设项目和在能源紧张地区搞的耗能高的产品的建设项目，年利率12%。产品目录由国家计委另行公布。其他行业的项目年利率3%。

　　（8）国内合资企业，由出资方负责借款和还款。中外合资企业中方投资，由中国合营者负责借款和还款。前期工作项目，如用“拨改贷”投资的，由中央或地方主管部门（或指定单位）负责借款和还款。

　　三、对“拨改贷”的有关评价

　　要了解实施“拨改贷”的影响范围，需要对当时的投资结构有所了解。中国的全社会固定资产投资总额可划分为基本建设、更新改造、房地产开发投资和其他固定资产投资四个部分。其中，基本建设指企业、事业、行政单位以扩大生产能力或工程效益为主要目的的新建、扩建工程及有关投资。而在改革开放初期，国有经济占有很高的比重。具体表现为，基本建设投资特别是国家预算内的基本建设投资，在全社会固定资产投资中占有很高的比重。数据表明，1978年仅是国家预算内的基本建设资金就为389.21亿元，占当年全社会固定资产投资总额的43.3%。虽然到1984年，国家预算内的基本建设资金占全社会固定资产投资的比重下降到19.6%，但这也意味着在此时“拨改贷”涉及到近20%的全社会固定资产投资资金。

　　由此可见，对国家预算内的基本建设资金实行“拨改贷”的措施，对中国经济建设的影响是深刻的。在改革开放初期经济体制改革尚没有全面展开的背景情况下，“拨改贷”的实施无疑具有明显的积极作用。如在一定程度上增强了企业自主性，提高了经济活力，同时为经济体制改革提供了有益的经验。然而不能否认的是“拨改贷”也招致一些批评。其中一些批评意见如下：

　　首先，“拨改贷”虽在形式上改变了企业的资金来源方式，但并不具有硬约束。在总体经济体制没有改革的情况下，投资主体本质上仍是政府，因此企业如果不能还贷，国家事实上也没有更有效的措施。在“国家定项目、国家给资金”、“投资项目层层审批、集体决策”的体制下，看起来谁都负责，但实际上谁都可以不负责。因此，“拨改贷”没有解决对企业的“硬约束”问题。实际情况也的确可以证明这一点。即在实施“拨改贷”后，一些国有企业出现高负债率和盲目投资的现象。而为了解决这些问题，后来又出台了有关国有企业实施资产重组、“债转股”等一系列政策。

　　其次，虽然“拨改贷”以及“利改税”对企业资金使用效率的提高具有积极的作用，但同时也的确给企业压上了沉重的负担。实施“拨改贷”后产生的新问题是：一方面，还贷最终要通过企业实现的利润来还，从而大幅度增加了企业的负担与加剧了企业资金的紧张状况；另一方面，由于职工不占有企业的股份，因此通过贷款所形成的固定资产全部归国家所有，而企业职工并不能从中得到直接的收益，因而缺少激励机制。而企业资金紧张，债务负担过重，使企业没有余力进行开发与创新活动，从而降低了国有企业的活力。特别是国有企业许多的投资项目仍是国家计划与政府行为的结果，其中相当一部分属于重复引进和重复建设，没有产生应有的效益，反而导致资金使用的巨大浪费。而这个国家计划和政府行为失误的结果，最终要通过企业的还贷来承担，要用企业的利润来偿还，且不说公平与否的问题，仅此结果就会导致企业根本没有余力进行技改与研发等增强实力的再投入。

　　上述问题的出现，同投资体制改革与总体经济体制不相匹配有关。在总体经济体制尚未进行改革的情况下，实施“拨改贷”而产生的种种问题在所难免。

　　四、与投资体制改革相关的其他内容

　　针对当时国民经济中基本建设规模过大，项目过多，重复建设、盲目建设的情况比较严重，建设资金的使用浪费很大等这样一种实际情况，除出台“拨改贷”政策外，国家为此还出台了其他一系列有关的政策。这些政策涉及加强投资管理、控制投资规模、提高投资效益、加强投资可行性研究和提高审批效率等多方面的政策内容。

　　（一）关于加强投资管理与控制投资规模的有关规定

　　1980年8月20日，国家计委、国家建委等单位联合发出《关于抓紧清理、压缩全国基本建设在建工程量的通知》。通知要求，认真抓好基本建设项目的竣工验收、交付生产和使用的工作，继续认真清理在建项目。1980年11月30日，国务院发出《关于紧缩基本建设支出的紧急通知》，决定从12月1日起，1980年基建计划不再追加；各地区、各部门待分配的基建投资包括国家预算拨款，地方、部门、企业自筹资金，各个银行基建贷款，用于基本建设的更新、改造资金等，全部停止分配；1980年计划内尚未开工的项目一律暂不开工；所有办公大楼、机关礼堂、招待所、宾馆、旅游饭店等，一律停下来重新审查，各级银行不再拨款。

　　1981年3月3日，国务院发出《关于加强基本建设计划管理控制基本建设规模的若干规定》，其中提出如下要求：

　　（1）全国和地方的基本建设规模，都要进行严格的控制。凡属基本建设，不论其资金来源如何，都要按照隶属关系和计划安排权限，由各级计委综合平衡后，在核定的基本建设规模之内，纳入各级基本建设计划，并要严格遵守有关基本建设的规定，同时接受国家和各级政府的财政和统计监督。

　　（2）各种渠道安排的基本建设资金，必须根据有利于国民经济调整的原则，明确使用方向。

　　（3）银行发放基本建设贷款，必须在信贷平衡的基础上进行，必须根据中央和省、市、自治区一级综合财政、信贷计划和综合基本建设计划，切实做好信贷平衡，量力而行。

　　（4）利用外资安排的基本建设要严格控制。

　　（5）国防费安排的军事工程等要适当压缩。

　　（6）所有基本建设计划，必须认真落实所需的物资。

　　（7）严格基本建设项目的审批制度和责任制度，严肃基本建设纪律。

　　（8）从基本建设工程造价中提取各种费用，必须由国家建委会同国家计委、建设银行总行统一规定。

　　（二）提高投资效益与可行性的有关规定

　　1982年2月26日，国家计委和国家建委发出《关于缩短建设工期，提高投资效益的若干规定》。为了尽快把全国大中型项目的建设周期恢复到历史最好水平，使在建的大中型项目的绝大多数在“六五”期间建成投产，国家计委和国家建委为此在该规定中提出如下要求：

　　（1）基本建设项目上项目之前一定要认真负责、精心细致地进行可行性研究和技术经济论证。

　　（2）严格控制基建规模。凡是能够通过技术改造提高产品质量、增加产品品种、扩大生产能力的，就不要扩建、新建。

　　（3）明确规定基本建设项目的合理建设工期，作为具体安排建设计划、工程进度的依据。

　　（4）按合理工期安排建设计划，分配投资、材料。年度计划投资不得留有缺口。

　　（5）严格执行开工报告制度。一切新建、扩建项目动工修建，都要有上级机关正式批准的开工报告。

　　（6）实行分期建设、分期收益的办法。对包含若干个能独立发挥效益的单项工程，在建设方案确定后，实行分期、分段建设，分期、分段投产受益的办法。

　　1983年2月2日，国家计委发布《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》的通知。有关具体内容包括：

　　（1）可行性研究是建设前期工作的重要内容，是基本建设程序中的组成部分。

　　（2）可行性研究的任务是根据国民经济长期规划和地区规划、行业规划的要求，对建设项目在技术、工程和经济上是否合理和可行，进行全面分析、论证，做多方案比较，提出评价，为编制和审批设计任务书提供可靠的依据。

　　（3）利用外资的项目、技术引进和设备进口项目、大型工业交通项目（包括重大技术改造项目），都应进行可行性研究。其他建设项目有条件时，也应进行可行性研究，具体编制范围由各部门、各地区自行确定。

　　（4）负责进行可行性研究的单位，要经过资格审定，要对工作成果的可靠性、准确性承担责任。要为可行性研究单位客观地、公正地进行工作创造条件，任何单位和个人不得加以干涉。

　　（5）可行性研究，一般采取主管部门下达计划或有关部门、建设单位向设计或咨询单位进行委托的方式。在主管部门下达的计划或双方签订的合同中规定研究工作的范围、前提条件、进度安排、费用支付办法以及协作方式等。

　　（6）大中型建设项目的可行性研究报告，由各主管部和各省、市、自治区或各全国性工业公司负责预审，报国家计委审批，或由国家计委委托有关单位审批。重大项目和特殊项目的可行性研究报告，由国家计委会同有关部门预审，报国务院审批。小型项目的可行性研究报告，按隶属关系由各主管部和各省、市、自治区或各全国性专业公司审批。

　　（7）咨询或设计单位提出的可行性研究报告和有关文件，按项目大小应在预审前1～3个月提交预审主持单位。预审单位认为有必要时，可委托有关方面提出咨询意见。报告提出单位与咨询单位应密切合作，提供必要的资料、情况和数据。

　　（三）关于提高审批效率的有关规定

　　1984年5月15日，第六届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告提出，在基本建设的管理上，必须简化审批程序，下放审批权限，减少环节，提高效率。今后除限额以上，需要国家计委综合平衡的项目，报国家审批以外，其余的实行分级管理、分级平衡。需要国家审批的，国家计委拟将过去的五道手续简化为两道手续，即只审批项目建议书和设计任务书。有关单位在设计任务书批准后，即可先行询价和预订货。

　　为了贯彻第六届全国人民代表大会第二次会议政府工作报告中提出的简化基本建设项目审批手续的精神，1984年8月18日国家计委发布了《关于简化基本建设项目审批手续的通知》，该通知的一些内容包括：

　　（1）需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序，原为五道手续，即：项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告。根据简政放权的要求，现简化为项目建议书、设计任务书两道手续。

　　（2）凡列入长期计划或建设前期工作计划的项目，应该有批准的项目建议书；凡列入五年计划的项目，应该有批准的设计任务书。

　　（3）各部门、各地区、各企业根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划等要求，经过调查、预测、分析，提出项目建议书。按照批准的项目建议书，部门、地区或企业负责组织可行性研究，对项目在技术、工程、经济和外部协作条件上是否合理和可行，进行全面分析、论证，做多方案比较，认为项目可行后，推荐最佳方案，编制设计任务书（或可行性研究报告）上报。

　　（4）对建设项目的经济效果要进行分析，不仅计算项目本身的微观效果，而且要衡量项目对国民经济的宏观效果和分析对社会的影响。计算经济效果可以根据具体情况计算几个指标，其中对投资回收期必须计算。进行经济效果分析的技术经济参数，由各主管部门和地区根据部门、地区的特点，自行拟定，报国家计委备案。

　　（5）基本建设大中型项目的初步设计，下放给各部门和各省、自治区、直辖市审批。初步设计是项目决策后，根据设计任务书要求所作的具体实施方案，应能满足项目投资包干、招标承包、材料、设备订货、土地征用和施工准备等要求。初步设计的内容和具体要求，由各部门、各地区结合部门和地区特点，加以拟定，报国家计委备案。凡列入年度建设计划的项目，应该有批准的初步设计。

　　（6）上述审批手续，从发文之日起正式实行。凡新建的基本建设大中型项目、大型技改项目的初步设计、开工报告和在建项目的“五定”、调整概算等业务，不再由国家计委审批（已上报的“五定”和调整概算项目，由国家计委继续办完），按隶属关系，由各部门和各省、自治区、直辖市负责审批，报国家计委备案。

　　由以上的考察可以看出，虽然这期间对投资体制的改革取得了一定成效，但这些改革主要是仍停留在计划经济框架内的改革，甚至有些改革在一定程度上是进一步强化了计划性与政府管理的职能。同时，在管理手段上主要是通过行政命令方式来进行的，而相对缺乏相应的经济手段方式。随着改革开放的进展，总体经济体制与财政、金融及投资等局部性经济体制之间的相互矛盾日趋加剧，因此对总体经济体制进行改革的迫切性已凸显出来。

　　附录4-1：投资体制改革历程年度备忘录（1978～1984年）

　　1978年：4月22日，国家计委、国家建委、财政部下达《关于试行加强基本建设管理几个规定的通知》。12月31日，国务院转批国家计委、财政部《关于改进固定资产更新改造资金管理的报告》。

　　1979年：4月13日，中共中央、国务院批转国家建委起草的《关于改进当前基本建设工作的若干意见》。8月28日，国务院转发《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》。10月11日，国家计委等单位发出《关于投资项目及时进行竣工验收工作的通知》。11月8日，经国务院批准，财政部、国家计委、国家建委等单位颁发《基本建设拨款暂行条例》。

　　1980年：1月10日，国家计委下发《关于基本建设计划按两级管理的初步意见》（征求意见稿）。3月21日至4月14日，全国基本建设工作会议在北京召开。会议就1979年基本建设战线仍然过长，建设项目仍然过多，总规模仍然过大等问题提出对策。8月20日，国家计委等单位发出《关于抓紧清理、压缩全国基本建设在建工程量的通知》。11月1日，国家计委等单位发出《关于基建项目、技措项目要严格执行“三同时”的通知》。11月18日，国务院批转国家计委、国家建委、财政部和中国人民建设银行《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》。11月30日，国务院发出《关于紧缩基本建设支出的紧急通知》。

　　1981年：3月3日，国务院作出《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》。5月6日，国务院批转国家建委《关于基本建设调整问题的汇报提纲》。

　　1982年：2月26日，国家计委和国家建委颁发《关于缩短建设工期，提高投资效益的若干规定》。5月1日，国家计委、国家建委、财政部、建设银行总行发出《关于进一步实行基本建设拨款改贷款的通知》。9月22日，国家计委发出《关于编制建设前期工作计划的通知》。11月26日，中央财经领导小组扩大会议讨论加强固定资产投资管理问题。

　　1983年：2月2日，国家计委发出《关于颁发建设项目进行可行性研究的试行管理办法的通知》。7月9日，国务院发出《关于严格控制基本建设规模，清理在建项目的紧急通知》。

　　1984年：5月15日，第六届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告中提出，在基本建设的管理上必须简化审批程序，下放审批权限，减少环节，提高效率。8月18日，国家计委发出《关于简化基本建设项目审批手续的通知》。9月18日，国务院批准《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。10月20日，中国共产党十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。12月8日，国家计委等单位发出关于《加强基本建设自筹资金管理的暂行规定》的通知。12月14日，国家计委等单位下达《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》的通知。