中国投资体制改革30年研究

第二节 “拨改贷”的推行与银行信贷的发展

　　一、我国投融资方式的历史沿革

　　改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，国家作为主导的投资主体，挤占了其他经济所有制构成中的所有权主体的投资主体地位。投资决策权、实施管理权、调控监控权、效益审核权均由中央集中统一部署、审批，企业成为政府行政机构的附属物。投资计划的编制、投资资金的预决算都集中在中央统一管理，地方政府只能依据中央计划而编制相应的计划。中央财政拨款几乎成为基本建设资金的唯一来源。

　　新中国成立后，包括新建、扩建国营企业的基本建设投资，文教卫生等行政事业单位的房屋建筑、设备购置和安装以及市政建设中的基础设施投资，职工住宅投资以及危房改造等在内的基本建设投资成为财政预算支出的重要组成部分。1949～1952年恢复时期，基本建设的管理权限主要集中于各大行政区。1952年，中财委发布《基本建设拨款暂行办法》及《基本建设财务计划交由中央财政部审核批准并重申拨款预付原则》两个文件。从此开始，基本建设计划拨款的法规逐步建立起来。第一个五年计划时期（1953～1957年），经济建设刚刚起步，建设项目和施工重点在计划中都非常明确，重点项目概预算都经过严格审查，而且全部是国家财政预算拨款，投资规模完全按照国家计划安排。

　　1958年开始“大跃进”，国家下放了限额以上项目的审批权限，除全国基本建设规模、重大建设的项目和主要产品新增生产能力仍由中央管理外，其他都由地方统筹安排，造成各地大上建设项目，基本建设投资规模迅速膨胀，导致当时的建筑材料、设备和资金都无法承担，1961年后不得不采取缩短战线的紧急措施。1962年，中央同意颁发关于加强基本建设管理的三个文件：《关于编制和审批基本建设设计任务书的规定》、《关于加强基本建设设计管理的几项规定》和《关于基本建设设计文件编制和审批办法的几项规定》，要求中央各部直属的大中型项目，一律由国家计委审核，报国务院批准，地方大中型项目由国家计委批准。一切基本建设都必须按照国家规定的审批权限报请批准，按照基本建设程序办事。只有获得批准的项目才被列入中央和地方的财政预算，允许施工建设。

　　1966年，“文化大革命”开始以后，按照“备战、备荒、为人民”的要求，把建设的重点放在大、小三线，加之“文化大革命”开始后的社会动乱，不少建设任务不能如期完成，部分审批权限下放给地方，地方自筹投资规模迅速扩大，造成新一轮财力、物力的紧张。

　　1972年，国家计委、国家建委和财政部颁发《关于加强基本建设管理的几项意见》，提出：按照统一计划、分级管理的原则，国家预算内投资，由国家统一安排；省级地方自筹资金安排的基本建设，纳入省级计划。省级以下和企业一律不准搞计划外工程。用自筹资金安排的基本建设所需资金，要实行先收后用的原则。不能用流动资金和银行贷款搞基本建设，不能向企业摊派，不能向社队平调和用赊销、预付货款等办法搞基本建设。1974年，国务院发出《关于严格控制基本建设拨款和各项支出的通知》，指出：基本建设拨款是国家财政支出的主要部分，各地要在不妨碍建设、生产和正常流通的前提下，坚决控制和节减基本建设拨款。

　　1978年12月，中共十一届三中全会召开，中国开始进入了拨乱反正、改革开放的新时代。1979年4月，中共中央、国务院批转国家建委起草的《关于改进当前基本建设工作的若干意见》中提出，当前基本建设战线的重要任务，就是调整基本建设规模和投资方向，整顿基本建设管理和企业管理，改革基本建设管理体制和管理方法。当前迫切需要对那些不急需和不具备条件的建设项目，实行“停、缓、并、转、缩”，以便腾出人力、物力、财力，加强薄弱环节和直接关系人民生活设施的建设，使国民经济发展逐步协调起来。根据中央指示精神，各地将基本建设投资重点转到加强农业、加强城市基础设施建设和改善人民生活急需的住宅及生活配套设施的建设等方面。

　　与基本建设投融资方式不同的是，企业流动资金供应体制大致经历了财政供应、财政银行共同负责和全额信贷等几个阶段。

　　1951～1958年，实行流动资金由财政拨款和银行贷款共同负责。国营工业企业的流动资金，经常占用部分（即定额流动资金）由财政供应，临时占用部分由银行供应；商业企业的大部分流动资金由银行供应。1958年12月，国务院发出《关于人民公社信用部工作中的几个问题和国营企业的流动资金问题的规定》，其中规定：国营企业的流动资金，一律改由人民银行统一管理。过去国家财政拨给企业的自有流动资金，全部转作银行贷款，统一计算利息，利息支出全部计入成本。1959年至1961年上半年，实行全部流动资金由银行供应的办法。1961年5月，中国人民银行总行、财政部转发国务院《批准财政部、中国人民银行总行关于改进国营企业流动资金供应办法的报告》及有关规定，其中规定：自1961年7月1日起，工交企业流动资金经核定后，总额的80%由财政部门通过企业主管部门拨给企业，作为企业的自有流动资金；其余20%由财政部门统一拨给人民银行，由银行向企业发放定额放款。定额放款一律按月息1.8厘计算，银行发放的超定额放款按月息6厘计算。1962年，取消定额信贷，实行核定流动资金定额的办法。1964年，财政部、中国人民银行发布的《关于加强1964年工业、交通企业流动资金管理工作的几项措施》规定，1964年全国工业、交通企业的流动资金定额，应当在1963年计划定额的基础上，根据正常生产最低需要和节约使用资金的原则，大大加以压缩。1964年，新开工企业所需的资金和老企业由于生产增长所需的资金，都由各地区、各部门用其他企业压缩下来的多余资金调剂解决，国家不再增拨流动资金。

　　在建设项目投融资只有财政拨款一种制度安排下，投资资金可以无偿使用，并且没有必要的风险和责任约束机制，导致各地方、各单位争投资、争项目，形成普遍的“投资饥渴症”。各地方、各单位只管投入而忽视产出，缺乏资金的时间价值观念和周转观念，致使投资效益长期低下。同时，国家总投资预算约束软化，缺乏约束投资膨胀的能力和手段，加之信贷货币供给的任何限制都可以冲破，往往导致在建总规模和年度建设规模超过国力所能承受的限度，引起投资乃至整个宏观经济的不规则周期波动。

　　二、基本建设投资“拨改贷”的推行

　　改革开放以后，我国对基本建设的投融资模式经历了从试行“拨改贷”到全面推行“拨改贷”和发展其他多种投融资模式的历程。

　　1979年8月，国务院批转国家计委、国家建委和财政部《关于基本建设投资试行贷款的报告》和《基本建设贷款试行条例》。其中规定：从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，都应该实行基建拨款改为贷款（简称“拨改贷”）的制度。基本建设投资试行银行贷款的办法，是基本建设管理体制的一项重大改革，对于加强基本建设管理，建立经济责任制，缩短基建战线，提高投资效果，都会起到积极作用。这表明我国已经认识到按照经济规律管理经济工作的必要性。报告对试点地区和贷款范围做了明确规定，将贷款的对象界定为实行独立核算，有还款能力的工业、交通运输、农垦、畜牧、水产、商业、旅游等各类企业。对于行政和无盈利的事业单位，以及国家计划指定的项目，仍实行财政拨款办法。

　　1982年，国家计委、国家经委、财政部和建设银行又发出《关于进一步实行基本建设拨款改贷款的通知和暂行办法》，充实和修订了扩大贷款的工作细则，决定进一步扩大贷款范围，从1982年开始，凡是实行独立核算有还款能力的企事业单位，基本建设所需投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。

　　在试行基本建设投资“拨改贷”的同时，对企业流动资金的筹集方式也进行了改革。1983年，国务院发布《国务院批转中国人民银行关于国营企业流动资金改由人民银行统一管理的报告的通知》，决定从当年7月1日起，企业的流动资金由银行统一供应、统一管理，财政不再拨流动资金。

　　1984年10月，国务院在批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》中明确规定：从1985年起，凡是由国家投资的建设项目都要按照资金有偿使用的原则由财政拨款改为银行贷款；根据建设项目的实施情况，对不同的建设项目实行差别利率和浮动利率等办法；根据不同情况，规定不同的还款期限，少数建设项目如果确无偿还能力的，经国家批准可以豁免。按照上述要求，国家计委、财政部和建设银行于1984年12月制定《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》。《暂行规定》经过一段时间试行，修改为《关于调整国家预算内基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定》，经国务院批准，于1985年12月颁布。该规定提出，凡列入国家计划，由国家财政拨款（用省财政预算内资金、省财政自筹资金和用省财政其他资金安排投资）的，有还款能力的建设项目，基本上都实行银行贷款；对科学研究、学校、行政单位等没有还款能力的建设项目可以豁免本息。上述豁免本息的建设项目不再采用“拨改贷”方式进行管理。同时还规定：从1986年起，国家预算直接安排的基本建设投资，分别为国家预算内拨款投资和国家预算内的“拨改贷”投资两部分。这两部分投资的数额，根据国家计划投资结构和投资方向的要求，由国家在计划中确定。实行拨款的建设项目与实行“拨改贷”的建设项目，在资金渠道上分别管理，分别核算，不相混同，不相挪用。各地根据各自的实际情况，对不执行“拨改贷”，财政无偿拨款的项目，做出具体规定。

　　三、基础产业建设基金

　　政府设立用于投资的基金，如能源、交通、水利、农业等建设基金，是由预算外获得的专门用于这些基础产业建设的资金。这些基金也构成政府投资的一种重要来源，对于改变我国基础产业历史欠账较多、“瓶颈”束缚严重的情况，促进基础产业的发展，为国民经济提供必要的基础设施条件支撑，起到了重要作用。

　　（一）国家能源交通重点建设基金

　　国家能源交通重点建设基金是用税收强制性和无偿性的原则，从预算外资金中筹集的，用于国家能源开发和交通建设的专项基金。

　　中共十一届三中全会以后，能源和交通运输非常紧张，已经成为制约我国经济发展的一个重要因素。为了集中一部分资金用于能源交通方面的基本建设，国家决定增加200亿元的能源交通重点建设投资。这笔投资除了由财政、银行负责解决80亿元外，其余的120亿元，从各地区、各单位的预算外资金中，用征集“能源交通重点建设基金”的方式解决。为此，国务院于1982年12月15日颁布了《征集办法》，从1983年1月1日起执行。根据《征集办法》，对国营企业事业单位、机关团体、部队和地方政府的各项预算外资金，以及这些单位所管的城镇集体企业缴纳所得税后的利润，按照当年收入的10%，征集国家能源交通重点建设基金，同时规定地方超收部分全部留给各省、自治区、直辖市使用。1983年8月，国务院决定从这一年的下半年起，国家能源交通重点建设基金的征收比例由10%提高到15%。1984年已按15%的征收比例，给各省、自治区、直辖市和中央有关部门下达了任务。1984年1月17日，国务院发布《关于能源交通建设基金超收部分由中央同地方分成和制止地方加征这项基金的通知》，对各地的超收部分如何处理加以明确，决定1984年超收的部分，可留给地方使用，从1985年起，对各地超收部分实行中央和地方分成，地方留用70%，上交中央30%，并决定各地方在中央下达的国家能源交通重点建设基金任务之外停止加征地方能源交通建设基金的做法。

　　能源交通重点建设基金征集办法随后几度调整。自1994年1月1日起停征国有企业的国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金。1995年，财政部、国家税务总局发布《关于1995年国家能源交通重点建设基金国家预算调节基金征管工作中若干问题的通知》，对征收管理政策做进一步调整，决定从1995年1月1日起，对非国有企业（包括集体企业、私营企业和个体工商户）免征国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金（简称“两金”），但对以前年度欠交的“两金”，仍应按规定及时足额补交。继续对各级行政事业单位（包括社会团体）、部队、地方财政部门的预算外资金（包括未纳入国家预算管理的各种基金和行政事业性收费）征收“两金”。

　　（二）水利建设基金

　　水利建设基金是用于水利建设的专项资金，是为了加快水利建设步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改变重点水利工程设施和江河防洪体系建设滞后的状况，缓解水资源供需矛盾，促进社会经济持续、快速、健康发展，根据国务院的决定而建立的。水利建设基金由中央水利建设基金和地方水利建设基金组成。中央水利建设基金主要用于关系国民经济和社会发展全局的大江大河重点工程的维护和建设。地方水利建设基金主要用于城市防洪及中小河流、湖泊的治理、维护和建设。跨流域、跨省（自治区、直辖市）的重大水利建设工程和跨国河流、国界河流我方重点防护工程的治理费用由中央和地方共同负担。水利建设基金属于政府性基金，按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[1996]29号）的规定，纳入财政预算管理，专项列收列支。财政部会同水利部制定的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》对如何筹集和使用管理水利建设基金做出了明确规定，该办法自1997年1月1日起实行，到2010年12月31日截止。

　　根据《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》，中央水利建设基金的来源是从中央有关部门收取的政府性基金（收费、附加）中提取3%和经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金。应提取水利建设基金的中央政府性基金（收费、附加）项目包括：车辆购置附加费、港口建设费、铁路建设基金、市话初装费、邮电附加、中央分成的电力建设基金。地方水利建设基金的来源从地方收取的政府性基金（收费、附加）中提取3%。应提取水利建设基金的地方政府性基金（收费、附加）项目包括：养路费、公路建设基金、车辆通行费、公路运输管理费、地方交通及公安部门的驾驶员培训费、地方分成的电力建设基金、市场管理费、个体工商业管理费、征地管理费、市政设施配套费。有重点防洪任务的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金，用于城市防洪建设。

　　（三）农业发展基金

　　农业发展基金是根据1988年12月11日国务院发布的《关于建立农业发展基金增加农业资金投入的通知》而建立的。该通知指出，根据我国农业和国民经济发展的需要，必须增加农业的资金投入。为了确保农业资金有一个稳定的来源，从1989年起，逐步建立农业发展基金，由各级财政纳入预算，列收列支，专款专用。

　　根据国务院通知规定，我国农业发展基金来源包括：国家能源交通重点建设基金征收比例提高部分中的1个百分点。乡镇企业税收比上年实际增加部分。耕地占用税收入的全部。农林特产税收入的大部分。农林个体工商户及农林私营企业税收比上年增加部分。从粮食经营环节中提取的农业技术改进费。世界银行贷款的25%及其他国外贷款。

　　四、银行信贷的发展

　　（一）银行信贷的发展概况

　　基本建设投资“拨改贷”的全面推行，使得银行信贷成为投资主体除自筹和其他投资以外的最主要融资方式。

　　1981年全社会固定资产投资中，国内贷款规模仅为122亿元，所占比重为12.7%，2005年已增长到16319亿元，所占比重提高到17.3%，贷款规模年均增速达到21.63%。1985年基本建设投资“拨改贷”政策全面推行，国内贷款增长率随之达到创纪录的97.42%。1989年由于实施“治理整顿”的宏观紧缩政策，固定资产投资受到全面压缩，国内贷款出现21.97%的负增长。1992年国内贷款增速达到68.4%的历史第二高点，从而成为引发经济过热的主要因素之一。1993年开始，为应对经济过热，国家再次实行适度从紧的货币政策，受此影响，国内贷款增长率迅速下滑，1995～1997年落入10%以下区间。2003年，国内贷款增速达到35.96%的较高幅度，无疑对始于2003年上半年的宏观经济过热起到了一定的助推作用。

　　（二）银行信贷的问题

　　我国长期以来主要表现为银行信贷资金配给机制的储蓄投资转化机制，受到行政性制度安排的很大影响，信贷市场竞争效率的缺失使银行信贷配给资金的效率完全被动地取决于贷款对象使用资金的效率。伴随着银行体制的商业化改革，银行体系在信贷资金配给中的主动作用有所体现，但作用范围依然有限，信贷资金的规模控制一直是国家宏观调控的主要手段。虽然从1998年开始取消了信贷规模管理，但由于国有商业银行的企业化改革并不彻底，加上其他制度因素的约束，信贷资金配给的市场化原则难以形成，信贷配给规则仍然带有许多行政化色彩。

　　受行政化色彩浓厚的信贷资金配给规则的约束，我国的资金配给结构呈现出明显的体制特征：一方面，信贷资金配给主体的类型单一性，使资金配给市场缺乏有效的竞争机制，市场高度集中。国有商业银行始终是我国信贷资金配给的主体，占有大部分市场份额，使信贷市场的供给机制带有明显的垄断特征。近年来，虽然股份制银行和非正规金融机构得到了一定的发展，但是并没有打破信贷主体高度垄断的局面。另一方面，银行通过不同融资项目收益与风险的权衡和分析来确定是否实施信贷配给以及如何实施，信贷资金配给客体的属性不同所享受的“待遇”也迥然不同。在特定制度供给下，国有银行与政府之间的裙带关系，为国有银行的信誉保证构建了天然屏障，提高了国有银行的筹资能力，使国有银行可以在更大范围内按非市场原则配给信贷资金。贷款给国有企业不仅符合政府支持国有经济发展的愿望，而且能够促进当地经济的发展、增加就业机会和保持社会稳定。因此，支持国有企业也就意味着扶助地方政府，这样可以增加银行家在地方政治市场中的交易筹码。银行家在向被配给对象“寻租”的过程中，国有经济“租金”的非货币化特性倍受他们的青睐。在这种情况下，银行体系的信贷资金配给表现出明显的国有企业倾向和数量配给偏好。在这样的背景下实行金融改革，其结果必然是银行的信贷规模总是低于市场出清的水平。国有银行的利润动机随着金融体制改革的深入不断增强，也直接导致了曾经的“惜贷”、“慎贷”现象，储蓄向投资转化的效率受到很大制约。

　　在以国有企业为主体的数量配给方式下，我国信贷资金的配置效率，主要取决于国有企业的生产经营效率和银行与企业之间的利益分配博弈。从国有企业的经营现状来看，思想落后、管理粗放、经济效益低是众所周知的事实。在资金利用效率方面，国有企业与非国有企业的差距更加明显。2003年，在所有企业的总负债中，国有企业负债占56.33%，但在产值结构中，国有企业只占37.54%，在利税总额中只占46.17%。2005年虽然有所好转，但好转程度有限。在全部国有及规模以上非国有工业企业主要指标中，国有及国有控股工业企业负债占全部负债的47.1%，增加值和利润分别占全部增加值和利润的37.6%和44.0%。

　　国有企业对信贷资金配给效率的影响不仅表现在产出方面，而且表现在利益博弈中银行业的被动局面。由于我国国有银行实行垂直纵向管理，其实际委托人是中央政府，国有银行的资产损失最终只能由国家或政府承担。而国有企业一般实行属地管理，其名义委托人仍是国家，但由于企业的生存关系到地方经济的发展和社会稳定等，与地方利益的联系更加紧密，地方政府就成为国有企业的实际委托人。因此，银行与企业的博弈在一定程度上演化成了中央与地方政府的博弈。在这个博弈过程中，中央和地方政府的策略选择都遵循个体理性最大化原则。历史经验表明，中央政府只在强制性制度变迁的有限次博弈中占优；而地方政府在无限次常态博弈中拥有明显的优势。这也直接导致非效率贷款和“逃废欠债”成为一种普遍现象，国有企业的信贷配给资金沉淀为大量的不良贷款。