中国投资体制改革30年研究

第四节 建设项目的社会服务体系

　　一、工程咨询机构的设立

　　投资咨询业是智力型服务行业，它运用多学科知识和经验、现代科学技术和管理办法，遵循独立、科学、公正的原则，为政府部门和投资者对经济建设和工程项目的投资决策与实施提供咨询服务，以提高宏观和微观的经济效益。工程咨询是投资和工程建设管理中的重要环节。国家计委1994年4月发布的《工程咨询业管理暂行办法》规定，工程咨询的业务范围包括下述四个方面：一是为国家、行业、地区、城镇、工业区等的经济发展提供规划和政策咨询或专题咨询；二是为国内外各类工程项目提供全过程或分阶段的咨询；三是为现有企业的技术改造和管理提供咨询；四是为国内外客户提供投资选择、市场调查、概预算审查和资产评估等咨询服务。工程咨询单位资格等级分甲级、乙级、丙级。工程咨询单位的资格等级是根据其业务水平、技术力量、技术水平、管理水平、技术装备水平、注册资金、年营业额等多方面综合认定的。同时，工程咨询单位资格中，还有31个专业和8项服务范围的划定。

　　（一）早期的咨询机构

　　国内工程咨询业起步于20世纪80年代。1981年中国国际经济咨询公司成立，公司业务包括投资咨询、管理咨询、战略咨询、工程咨询、公关咨询、商务咨询、工程监理、项目管理等领域。二十几年来，公司已累计完成各类咨询项目4800余个，项目涉及基础设施、航空航天、机电、邮电通讯、石化、医药、轻纺、金融、服务等众多行业。目前，公司拥有200余名专业咨询专家，是国家发改委投资咨询指定评估机构，北京市发改委指定咨询顾问机构。

　　1982年中国国际工程咨询公司成立，按照“先评估，后决策”的原则，国家委托中国国际工程咨询公司对重大项目进行评估。从此，咨询评估纳入政府投资决策的程序，并成为我国基本建设中不可缺少的环节。经过不断的努力，中国国际工程咨询公司已发展成为国内规模最大的高层次、权威性综合工程咨询机构，业务范围涵盖宏观专题研究、行业与区域规划咨询、企业战略咨询、项目前期咨询评估、工程设计、造价咨询、招标代理、项目监理、项目后评价、概算审核等领域，并于2000年12月通过了ISO9001质量体系认证。多年来，中国国际工程咨询公司累计完成各类咨询业务9000多项，涉及项目投资总额10万多亿元，完成了一系列行业和地区发展规划咨询任务，开展了许多宏观专题研究，承担了西气东输、西电东送、青藏铁路、京沪高速铁路、上海国际航运中心、南水北调、首钢搬迁、北京奥运场馆、国家储备粮库等一大批世人瞩目、影响广泛、意义深远的重大项目的咨询服务。

　　（二）目前咨询机构发展状况

　　根据中国工程咨询协会的资料，截至2007年6月底，全国取得资质的工程咨询机构超过4000家，从业专业技术人员达50万人。工程咨询业已经成为社会经济的一个重要组成部分，在国家经济建设中发挥着越来越重要的作用。多数咨询公司拥有一批较高的技术理论知识和丰富实践经验的各方面技术经济专家，可提供规划和可行性研究；承担工程设计、设备采购、施工监理各项工作；制定招标文件、审查承包商的施工组织设计等全程服务，咨询业务逐步向国际化、规范化方向发展，国际业务也不断增长。

　　我国的工程咨询企业在以下几个方面存在比较优势：首先，熟悉我国的基本国情，熟悉我国经济和技术发展水平，熟悉我国资源状况，熟悉国内消费市场；比国外咨询企业更了解我国的投资环境、行业管理体制和相关法律法规；与建设单位和施工单位保持有一定的联系。其次，劳务成本低。咨询企业的成本主要表现为人力成本，我国人力资本价格比较低廉，仅相当于美国劳动力价格的1/30，日本的1/20，韩国的1/10.第三，工程勘察设计能力较强。我国工程咨询公司有一些是从工程勘察设计单位转轨而来，又分布在各行业、各地区之内，工程勘察设计实力较强，有能力在某一领域以勘察设计的技术能力抢占制高点。

　　当然，我国工程咨询业还有很多不足。第一，缺乏独立性和公正性。许多工程咨询公司依然与政府部门有着千丝万缕的联系，有的甚至在实质上仍隶属于政府部门或事业单位，因此咨询项目的评估结果很难保证其客观性和独立性。第二，经营管理水平落后。我国大部分工程咨询单位长期以来隶属于政府部门或事业单位，缺乏自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的动力，市场观念淡薄。第三，资金相对不足。资金不足是制约我国工程咨询单位做大做强以及发展对外工程咨询的一个重要因素，我国大多数工程咨询单位底子薄，资金运作困难，缺乏抵御风险的能力。第四，复合型人才缺乏。我国工程咨询行业专业人才数量不足，缺乏具有合理知识结构的复合型人才。第五，咨询服务范围狭窄。我国目前现有的各类工程咨询公司的服务范围只包括项目建设某个阶段，甚至只是某个阶段的一部分，而项目法人往往需要在项目建设的不同阶段挑选不同的咨询公司，这就使整个项目的咨询服务缺乏整体性，同时也不利于各类咨询公司自身的发展。第六，咨询质量参差不齐。工程咨询质量的好坏不但会影响到企业的生存、社会对咨询行业的信任和认可，还会影响到国家经济建设。

　　（三）从业资格认证的兴起

　　随着建设市场化程度的不断增大，无论是业主还是承包商都需要根据工程本身的情况和市场多变的因素加强对项目的控制。例如，20世纪90年代中期，我国逐步形成了工程造价咨询市场。为了规范这一市场，1996年建设部制定了《工程造价咨询单位资质管理办法（试行）》。按照该办法规定的资质标准，建设部于1997年、1998年分别审查批准了甲级工程造价咨询单位530家，各省及有关专业部门审查批准了乙、丙级工程造价咨询单位5000余家。实施工程造价咨询单位的资质管理是政府培育和发展工程造价咨询业的主要措施。为了维护工程造价咨询市场的秩序，规范工程造价咨询单位的行为，建立公平、公正和平等竞争的市场环境，建设部于2000年初发布了《工程造价咨询单位管理办法》的部令，管理办法将工程造价咨询单位的资质分为甲、乙两级，并对资质标准重新做了规定。

　　工程造价咨询业可持续发展的关键是不断提高工程造价咨询从业人员的素质。国内自建立造价工程师执业资格制度以来，造价工程师在工程造价咨询市场中发挥的作用越来越大。但就国内的市场容量而言，在工程造价咨询业中，具有较高层次的造价工程师所占比例不高，资信好、技术水平高、影响大的大型造价咨询单位较少。今后一个时期，应通过短期培训和继续教育等途径，着力提高现有注册造价工程师执业水平和能力，使一批造价工程师的水平达到国际上相同专业人员的水平。从长远来看，为保证造价工程师的水平，发展学历教育是一条根本途径。有关方面正在就此进行研究和论证工作，也同国内的部分高等院校进行了初步的接触。从各国的经验看，高等学校与行业协会共同培养高素质的造价工程师人才是较为通行有效的做法。

　　二、代建制的引入与发展

　　（一）代建制的提出与实施

　　长期以来，我国政府项目投资存在的决策失误、投资效益不高、投资浪费等问题，一直是政府寻求解决的课题。2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。非经营性（公益性）政府投资工程，是指政府投资的公益性项目及无经济回报的项目，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的）、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。

　　自国务院在《关于投资体制改革的决定》中提出对非经营性政府投资项目加快推进代建制以来，全国大多数省市已经开展了代建制试点工作，一些省市及相关主管部门还陆续出台了有关政府投资公益性项目实行代建制的管理办法及相关规定。北京市作为试行代建制的先行地区，制定的《北京市政府投资建设项目管理办法》规定，试行代建制的项目包括机关、医院、大中院校的楼堂馆所以及公路等各类政府投资项目。面对2008年要投入使用的庞大的奥运工程建设，北京市首次在中国科学技术馆新馆、奥运网球中心、曲棍球场、沙滩排球场、射箭馆、工人体育场和工人体育馆改造以及羽毛球馆等奥运项目上通过公开招标，全面推行项目代建制。《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》规定：从2005年7月1日开始，财政资金投资占50%以上，投资额5000万元以上的市政项目，均纳入代建制范围。这些项目包括：环境保护、市政道路等公用事业项目，民政及社会福利等社会事业项目，看守所、劳教所、戒毒所等政法设施以及各个政府部门的办公用房。同时还规定，市政项目的代建单位，必须根据《招标投标法》和《政府采购法》的规定，一般通过招标确定，代建单位与项目业主应无隶属关系和其他利益关系。河南省建设厅出台了《关于推行政府投资工程建设项目代建制的指导意见》，以进一步保证工程质量，控制工程造价，提高政府投资的效益。

　　（二）实施代建制的意义

　　政府投资多是从长远的、宏观的方面进行回收，集中表现为财政收入的不断增长。我国政府投资工程管理方式最大的问题是投、建、管、用交叉，混为一体，缺乏相互之间的制约机制。很多投资项目往往经过层层转包，浪费严重，并且容易滋生腐败。按照“建管分离”和专业化管理的原则实行代建制，通过招投标，确立责任主体，严格质量把关，可以降低工程和管理成本，提高投资效益，并能减少腐败发生的可能性。

　　通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。工程项目管理的实质，是把过去由建设单位（使用单位）的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。它将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率；解决了过去建设项目责任主体不明、责任不清的问题。

　　总之，作为逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，代建制具有明显的优势。政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。实施代建制后，代建人在资金拨付、工程决算、审计等方面受到建设方的严格监督，代建人与建设方相互监督制约，提高了投资效益。建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低点，能有效遏制投资项目中的腐败现象。

　　（三）代建制的操作模式

　　代建制是项目法人负责制、项目管理制及招投标等制度化合后的衍生物。它把计划安排与市场合约、政府投资与企业行为有机地融合到了一起。代建制的基本架构如下：

　　（1）以招投标制、项目管理制为手段，引入市场竞争机制，确定专业代建单位，通过高度专业化的管理力求扼制资源浪费、投资效率不高的顽疾。

　　（2）以明晰产权关系为核心，在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系，使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束，进而使政府投资概（预）算真正成为具有法律约束力的刚性指标。

　　（3）以制度为保障，代建单位在代建期间按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，使其为出资人补位，从而抑制所有者代表缺位而引发的公共品“寻租”等诸多弊病。

　　由此不难看出，要使代建制真正行之有效的关键点在于：第一，作为代建人，除具备相应的专业资质外，其必须是符合现代企业制度的独立法人身份。第二，应以正式形式（法规或合同）授权代建人在代建期间代行项目建设的投资主体职责。第三，代建人必须通过公开、公正、公平的方式产生，且招标人一定要由出资人代表（如各级政府发改委）担任。此外，在代建合约中出资人应是合约主体之一，否则使用单位与代建单位之间极有可能又会形成传统的甲方、乙方关系。

　　（四）规范代建制的发展方向

　　（1）政府应尽快以立法的形式确立代建制的法律地位。政府投资项目的资金拨付是由财政部门分管，而项目建设则由建设部门主管，此外，一项大的工程还涉及规划、环保、文物、园林、人防、消防、自来水、电力、燃气、交通、税务、海关等诸多政府部门的监管。因此仅由一个部门来推动是远远不够的。如果政府各个监管部门在代建制的权力再分配中得不到一种合理均衡的话，则代建制的推行将无疑会面临举步维艰的局面。

　　（2）制定相应政策，鼓励政府投资项目的使用单位积极选择代建制。代建项目的使用人在传统的投资体制下其身份是以项目业主出现的。鉴于其在建设合约中处于强势地位，因而自然享有一定的权力及利益。但在代建制度安排下，使用人的权力仅仅限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整，极易诱发使用人的抵触情绪。因此，适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。

　　（3）营造有序的竞争环境，推动代建行业健康发展。作为我国投资体制改革的一项行之有效的重要举措，代建制理所当然地受到了各个方面的青睐与追捧。在全国各地代建制试点工作正在如火如荼地开展之际，我们也应清醒地看到，一些与代建制性质与内涵甚至完全相悖的做法也在鱼目混珠地大行其道。

　　（4）在国家相关配套政策和配套制度的共同作用下，切实防范代建制的风险，使其控制投资、保证质量和工期与防止腐败的作用真正发挥出来。

　　（5）建立有效的业主和代建单位的沟通机制和渠道，确保使用者的具体使用要求能够在代建单位进行方案设计时就一并纳入考虑。由于实际使用情况千差万别，在进行统一的规划和设计的基础上，应加强考虑最后用户的具体情况和特殊性，提高设计和建设的针对性，以提高使用中的适用性和效率，达到最大限度地节约社会资金的目的，也避免了正式使用后的修改与完善的支出费用。

　　总之，代建制作为一项新的制度安排，其对改善政府投资的效率具有重要的意义，但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。要想有效地降低推行该项制度的交易成本，办法之一就是要使之形成合约博弈的局面。这就有赖于制度安排者既要勇于制度创新，又要做到统筹兼顾。尤其是应当加快投资方面的立法，尽快出台招投标法实施细则，以便对投资领域的招投标行为和招投标市场进行全面规范；应加快出台《政府投资管理条例》、《经营性国有资产投资管理办法》以及《投资中介服务机构管理条例》等法规。

　　三、项目监管制度的发展与机构完善

　　（一）工程监理制的实施

　　为确保工程建设项目的建设质量，提高工程建设水平，实现工程项目管理的科学化、专业化，并充分发挥投资效益，我国自1988年起开始实行工程建设监理制度。这一年，建设部颁布了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定在北京、天津、上海、沈阳、哈尔滨、宁波等地进行试点。1989年，建设部颁布《建设监理试行规定》，这是我国工程监理的第一个法规文件。1992年，建设部发布《监理工程师资格考试和注册试行办法》。1995年12月，建设部和国家计委发布了《工程建设监理规定》，对工程建设监理的职责、范围、内容、监理程序、监理单位和监理人员的资质，以及政府对监理市场及监理人员的监管，做出了全面具体的规定。2000年，建设部和国家工商管理总局共同制定了建设工程委托监理合同范本，包括三部分内容：建设工程委托监理合同、标准条件和专用条件。

　　多年的实践证明，工程建设监理制度的建立对控制投资、保证工期、确保工程质量都发挥了积极的作用，已经成为推动投资项目业发展不可缺少的因素。工程建设监理是在项目组织系统范围内的平等主体之间的横向监督管理，工程建设监理的实施者是社会化、专业化的监理单位，属于社会的、民间的监督管理行为，具有明显的委托性，工作范围由监理合同决定，其范围可以贯穿于工程建设的全过程、全方位，远远大于政府工程质量监督的范围。工程建设监理不仅以法律、法规和技术规范、标准为依据，还以工程建设合同为依据。

　　目前，工程建设监理制度在不断发展、完善的过程中。《工程建设监理规定》等相关法规、合同范本对工程建设监理法律地位的界定尚不够统一和完善，使得社会上对工程建设监理的法律地位存在着一些模糊的认识。监理单位的主要作用在于协调业主和各个项目参与者的关系，保证项目的质量、进度，维护各方利益。监理的成功与否，对项目的成功与否有很大的影响。监理工程师的角色是业主履行合同的代表，他在合同实施过程中处于中心位置，承包人所有的工程活动必须通过监理工程师认可。

　　（二）重大建设项目稽查监督的发展

　　改革开放以来，我国投资体制改革进行了一系列探索，政府投资项目的管理是一个重要方面。在政府建设项目管理上，长期注重项目审批和投资分配，而对项目实施的管理相对薄弱，以致许多项目建设在工程质量、资金使用、概算控制和实行四制（项目法人责任制、项目资本金制、工程监理制和合同制）等方面均出现不少问题。在这种情况下，加强政府投资项目监管以及审计就十分必要了。因此，对建设项目的主要环节和主要方面进行监督检查，及时发现和制止建设中的各种违法行为，是建设项目监管体系中的关键环节，是强化政府投资项目建设外部约束的有效形式。

　　在投资体制改革过程中，我国相继建立了审计制度和工程监理制度，对加强项目建设的监督起了重要作用，但是从整体上看，还没有形成一个完整的监督体系。从业务性质看，审计主要侧重于财务收支方面的监管，工程监理也只是对业主负责，监督对象是施工单位。而对于项目建设其他环节，如对项目审批程序、前期工作、概算控制、招投标、法人责任制、工程监理制、合同制的执行和运作的监督，则基本上处于空白状态。为此，必须建立起对项目运作程序和建设实施过程的稽查监督制度，使之与审计、工程监理相互补充，有机结合起来，形成一个完整的监督体系。

　　1998年，国务院决定在国家发改委内设置重大项目稽查特派员，开展项目稽查工作。1999年4月，国家计委发布《重大建设项目违规问题举报办法（试行）》。2000年8月，国家计委发布《国家重大建设项目稽查办法》，对稽查制度的建立、稽查员的职责、稽查方式、各种违规问题的处理等事项做出了明确规定，把稽查工作纳入法制化轨道，实行规范化运作。同时，要求在稽查工作中强化监督，重在督促整改。根据这些法规的要求，国家发改委派出多批稽查员，对国家重大项目实施稽查。全国各省区市也分别颁布了相关规定，设立了稽查机构。重大项目的稽查工作陆续在各地全面展开。

　　几年来，各级发改委和各省区市稽查办以国债投资项目和各级政府投资项目为重点，稽查了数千个项目，发现了违规招标、挪用挤占建设资金、弄虚作假、工程质量严重缺陷等问题，进行了严肃查处。各级稽查办还注重跟踪稽查后的项目整改情况，查帮促相结合，不仅解决了项目建设中存在的突出问题，而且促进了项目管理水平的提高，取得了良好效果。

　　实践表明，项目稽查是投资监管的重要举措，对促进项目建设管理水平的提高、改进政府投资管理、提高投资效益具有重要作用。随着经济的发展和经济体制特别是投资体制改革的不断深入，稽查工作将会越来越重要。

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　　§§第八章 投资体制的国际比较