中国投资体制改革30年研究

第三节 投资体制改革前景分析

　　一、经济全球化下的投资改革实践

　　世界经济发展趋势是一个国家发展本国经济的外部大环境，因而，对未来中国投资实践和投资体制改革具有重要影响的因素之一就是经济全球化。进入21世纪，在和平与发展两大主题下，世界经济发展出现了许多新特征，其突出的表现是：经济资源的无国界流动形成了经济全球化趋势，以信息技术为先导的新科技革命迅猛发展进而出现了经济信息化趋势，经济不平衡发展所产生的南北分化下的多极世界经济格局，等等。全球经济在诸多因素相互并存、相互交织的作用下，共同构成了新世纪世界经济发展的宏伟图景。

　　人类进入20世纪80年代以来，世界经济发展逐渐呈现出一种引人注目的大趋势：经济资源开始跨越国界在全球范围内全面、自由地流动配置，各国经济日益开放，并相互依存、相互制约，产生联动效应，此即所谓的“经济全球化”。在这种背景下，经济资源跨越国界在世界范围内自由地、大规模地、全面地流动，为适应经济发展的新形势，许多国家对本国的投资政策、法规都做了修改，其中绝大部分都是开放经济，实现贸易自由化的条款。随着经济的不断开放，资金、设备、技术、管理、人员等生产要素也都出现大规模的跨国界流动，而且这种流动的规模之大、速度之快、影响之深刻，前所未有。同时，世界各国的经济相互依存、相互结合、相互开放，朝着一体化方向发展，各国经济实现了促进、转换和互补。此外，世界各国经济的发展受全球经济的制约和影响愈来愈大。一方面，一个国家国民经济的发展深受外部环境的影响；另一方面，一国经济的发展又对相关国家乃至全球经济的发展产生影响。

　　伴随经济全球化的加深，西方发达的资本主义国家在生产力、生产关系、上层建筑等方面也都发生了重大变化，这对中国经济也将产生重要影响。“十一五”期间，中国将进一步提高对外开放水平，进一步促进出口贸易，提高利用外资的水平。具体而言，中国将鼓励外商，特别是跨国公司投资高新技术产业、重大基础设施建设，允许其在中国建立研究开发机构，参与国有企业的改组改造。同时，中国的服务领域将逐步对外开放，并将利用外国资源，建立海外石油、天然气供应基地，实行石油进口多元化，建立国家石油战略储备，维护国家能源安全。中国对外承包工程与劳务合作等其他外经贸业务，也要比“十五”有更大的发展。

　　现在，中国已作为一个经济大国融入了全球经济化的大潮，中国将以一种全新姿态参与全球经济竞争。由于加入WTO，在未来，中国的某些传统工业会受到程度不同的冲击，某些产品将因为竞争失利而让出部分市场份额；劳动力在部门间的转移会出现重大调整，就业压力也将加大。在更深层次上，中国的经济主权将受到限制，未来中国经济的发展方向受世界经济波动的影响会增强，政府的部分决策将受到国际组织规则的约束，也就是说政府将不能独自按照中国的经济发展现状和需求制定宏观经济政策，从而对国民经济宏观调控的难度将加大。中国需要按照全球经济发展方向调整产业结构、优化资源配置、提高综合国力；需要引进国外资金和先进技术，与世界经济互接互补。

　　应该看到，中国资源丰富，但人均占有量少；经济总量大，但人均水平低。因此，作为发展中国家，中国经济发展水平还不高。现阶段，中国有很多问题亟待解决；在未来，中国将面临更复杂的经济形势，要面对许多新情况、新问题，中国的发展离不开对外贸易和外资，但是中国又不可能完全依靠对外贸易和吸引外国直接投资来达到经济富强的目的，其发展只能通过本土资源和本国企业来实现。中国只能采取自主发展的模式，不可能选择依附发展的模式。这是未来中国投资实践和投资体制改革的基本大环境。

　　二、投资体制改革的市场化趋势将逐步深入

　　投资行为从根本上说应该体现投资主体利益最大化的要求，投资效率无疑是投资活动的终极追求。而经济学的原理告诉我们，市场中“看不见的手”通常是最具效率的手段。事实上，从西方发达国家及新兴市场国家的投资实践来看，按照市场规则运作是投资活动开展的基本准则。

　　投资活动市场运作的前提是企业作为市场主体应该真正成为投资决策的主体。这一点对于我国来说尤其重要。纵观各国投资实践，即便是政府投资范围的项目，最终的具体运作和决策也是由项目承担企业做出的。而我国在改革开放进行30年后，政府干预企业决策、主导企业决策的局面并未根本扭转，在某些地区和领域甚至没有发生实质性变化。真正确立企业的投资主体地位是实现市场化运作的前提和保证。当然，确立企业投资决策主体地位的同时也应加强企业内部的公司治理结构建设，形成一套投资决策的基本制度。事实上，在现代化大生产条件下，无论是大型国企还是民企都存在委托—代理问题，加上现代投资项目的复杂性，像小企业主那样简单决策已经无法适应时代的要求。而要做到科学决策，一套完善的投资决策内控制度是必不可少的。如日本、德国等国的经验也表明，一套完整的投资决策程序和控制标准是投资项目成功的关键因素。

　　经过30年的改革，我国投资项目管理市场化趋势已经不可逆转，并且伴随社会主义市场经济体制的完善而进一步完善，投资项目管理市场化的取向也将进一步深入。这种趋势一方面将表现为投资项目管理过程中投资决策的法制化约束将增强，法制化的调控手段将成为约束不同利益体的主要手段。另一方面，随着政府行政体制改革的深化，投资审批和政府监管将逐步规范，干预微观投资决策主体的行为将越来越少，政府将更多地履行社会事业建设以及投资环境建设。

　　在日益增强的市场化趋势下，中国将建立更加完善的多层次融资体系、多层次的资本市场体系，完善为各类企业服务的股权市场，丰富资本市场产品，规范和发展产权市场，推进风险投资；中国也将大力发展企业债市场，增加融资渠道，鼓励各种形式的金融创新，健全信用风险控制体系，逐步消除信贷投放对象的所有制歧视，提高金融服务水平；中国还将大力发展各类中小金融机构，为中小企业融资提供有效服务，增加基础设施等公共产品和服务供给，以适应城市现代化和新农村建设的要求。

　　三、国际化趋势将日益明显，投资中介服务更趋发达

　　中国经济已成为世界经济的重要组成部分，而且和国际经济的互动关系也将越来越紧密。因此，投资项目管理的国际化趋势也将日益明显。首先，在项目管理方法和评估体系上将越来越借鉴国际上的先进方法，包括会计制度等基础性的制度安排。其次，投资项目管理的国际化管理实践将越来越多，这主要与中国企业的国际化经营以及资金的全球逐利活动紧密相连。再次，投资项目评估中会越来越考虑国际影响因素，比如不同币种的汇兑损益以及风险评估等。

　　在日益显著的国际化趋势下，投资项目评价将越来越注重环境效益和社会效益。投资项目的社会评价是投资人履行社会责任的重要表现之一，也应成为微观投资主体的自觉追求。在投资项目的成本核算过程中，体现“绿色投资”的环保评价将促使投资主体更加重视社会成本，重视资源和能源的节约使用，提高使用效率和重复利用水平。同时，不同投资主体和政府的决策和责任边界将越来越清晰，行政干预将越来越少，企业作为利益主体和投资主体将履行投资人的决策责任。政府投资也将越来越专业化运作，代建制将进一步完善，项目稽核和监管将更加完善，投资效益将不断提高。

　　在投资管理日趋国际化的情况下，高效的投资体制仅靠投资企业自身的完善是远远不够的，良好的外部投资环境也是投资体制顺畅运行的必要条件。而外部环境中，发达的金融市场和健全的投资中介服务体系无疑是非常重要的内容。

　　投资行为的完成几乎毫无例外需要一个发达的融资系统的支持。事实上，在现代社会，企业的投资行为通常都难以仅靠自有资金来完成，融资体系的发达完善既是投资项目得以顺利进行的保证，也关系到整个经济体的投资效率。从发达国家和新兴市场国家的经验来看，无论是以证券融资为主体的英美模式，还是以商业银行为主体的欧洲大陆模式，都有着一套非常健全、完善的融资体系。当然，金融体系的高度发达也与市场化程度有着密切关系，既是市场发达的具体体现，更是推动市场进一步完善的重要因素。因此，我们在完善和发展金融市场体系的过程中还需要根据我国现实的国情、所处的经济发展阶段，在培育增强金融企业实力的基础上促进金融市场的发展和完善。

　　除了发达的融资体系外，各类投资中介机构的发展壮大也是投资效率提高的重要保障。在现代社会中，一项投资决策的制定既要考虑到产业、市场、销售、采购、融资等经济因素，更要考虑政治、文化、风俗等非经济因素。在投资决策的前期需要有效地收集、整合方方面面的信息；项目启动后则需要涉及资产评估、资金筹集、行政许可等事务；在项目运行过程中则需要有涉及质量管理、风险控制、工程监理等具体事务。而整个投资过程中每一个具体环节可能都需要有特定的专业人士才能胜任。对于一个企业来讲，事先储备如此众多的专业人才应该说有很大难度。这样一来，如果投资活动执行过程中都由企业内部人员亲历亲为则必然降低效率。而在投资中介市场发达的环境下，投资活动中涉及的每一个环节都可以委托相应的专业机构完成，投资项目的运作效率将大大提高。事实上，发达的投资中介机构体系是投资体制健全、完善的一个重要标志，也是经济社会不断发展的过程中，社会分工日益细化的具体体现。前面的国际比较也印证了这一点。

　　四、政府的调控引导仍然不可或缺

　　从经济学原理上来说，政府对于投资活动的参与是由市场失灵的存在所决定的。市场“看不见的手”在公共产品、垄断、信息不对称等情况下通常会导致效率的低下。而且微观主体的投资行为在短期内可能是理性和有效的，但从更长的历史时期来看，对整个国家和社会来讲未必就是理性选择，在这种情况下就需要政府出面加以引导。上述国家比较研究也表明，即使是奉行自由市场的英美等国，其政府在投资体系中依然发挥着举足轻重的作用。

　　政府在投资方面的作用也是由政府职能范围和边界所决定的，我们可以将其归为以下三个方面：对公共项目投资活动的直接参与。在公共产品领域，包括基础设施、公共工程，完全由市场来主导必然无法获取社会合意的产出。但政府对这些领域的直接介入与市场化规则运作并不矛盾。政府对公共项目投资活动的介入应着眼于宏观层面，确定投资的领域、工程的规模以及公共财政的支付能力，至于投资项目建设和运作等细节问题则完全可以交由具体的企业去承担。规范投资主体行为，对投资进行宏观调控，以维护市场秩序，创造平稳的宏观经济环境。市场规则能够起到配置资源的作用，但市场本身并不能保障所有规则能够被所有市场主体有效遵守。这时就需要由国家出面，出台一系列的规制措施，以规范市场主体行为、维护良好的市场秩序，从而促进整个社会经济的有效运行。另外，由于投资在国民经济中占居着重要的地位，使得政府可以通过投资调控达到稳定宏观经济的目的，而宏观经济的平稳运行恰恰又为微观投资行为创造了良好的宏观环境。为实现国家发展战略目标实施产业倾斜政策。从日本、韩国等东亚国家的发展经验可以看出，政府对投资的引导和干预还体现在特定时期实施的不同产业政策上。对于后发国家来说，必要的国家干预是实施国家赶超发展战略的必由之路。由于投资通常被看做经济增长的发动机，所以国家的产业倾斜政策自然会更多地体现在对特定产业投资方面的扶持上。当然，在扶持方式上，要尽量避免政府对投资项目的具体干预，而应着眼于综合运用财政、货币、金融手段，通过经济手段将企业的投资行为引导到国家发展战略的方向上来。

　　进入21世纪以来，全球经济一体化的进程日益加快。而加入WTO后使得我国更为直接地面临着来自全世界范围的竞争压力。要在全球化竞争中立于不败之地，就必须全方位提高我们的经济运行效率，而提高投资效率无疑是其中极其重要的一部分，是一项涉及企业竞争力、金融及市场环境、政府职能的系统工程。

　　首先，在全球化的竞争压力下，企业作为投资和经营主体，在加强公司治理结构、提高管理水平和运行效率的同时，还应具备全球化的视角，在进行投资活动时要着眼于全球产业分工，重新定位。事实上，随着我国企业盈利能力和经济实力的不断增强，加上全国范围内人口素质的显著提高，很多企业已经不再满足于从事低端的制造业。因此，提升产业结构，增强盈利能力必将成为我国企业投资最为主要的方向。

　　其次，政府在全球化背景下在投资领域发挥的作用将越来越重要。加入WTO，融入经济全球化意味着竞争的加剧，但并不意味着政府职能的减弱。相反，这对转变政府职能，提高政府效率提出了新的挑战。WTO规则中对于政府行为设置了很多限制条款，使得原有的一些政府调控和扶持政策无法继续实施。在这种背景下，就需要政府相关部门在熟悉、适应WTO规则的基础上，充分利用其现有规则和条款，通过帮助提高国内企业的竞争力、实施“走出去”战略等方式，切实推动我国投资领域的产业升级，使我国在新一轮国家产业分工中取得更多的主动。可以预见，随着我国政府职能的不断转变，政府将不断减少对投资领域的直接介入，代之以更多的间接引导、调控及服务，整个社会的投资效率也将不断提升。

　　此外，随着我国经济体制改革不断向纵深推进，未来市场秩序将逐步规范，金融领域将不断发育成熟，投资中介服务也将日益完善。这些都将促进企业投资效率的提高，并促进整个投资体制的规范和完善。