中国灾害通史·明代卷

第一节 明代救灾管理机构

　　度第四章明代是我国古代自然灾害比较严重的历史时期，统治者从建国之初就十分重视灾荒救助，在二百余年的历史过程中逐渐形成了比较完备的救灾制度。这个制度包括救灾管理机构、救灾程序、防灾减灾措施、灾害救助措施等，另外，这一时期地方上在灾荒年份的民间自救也发展到了相当高的水平。

　　救灾是中国古代政府的一项重要职能，明代政府也不例外。明代负责救灾的机构具体说来分三个层面，从中央政府来说，主要是由户部负责；从地方上说则由地方各级政府负责；此外，中央特遣到地方的巡抚及巡按御史也有救灾的职责。

　　（一）户部

　　户部是六部之一。中国古代的六部，是由汉、魏尚书诸曹演变而来。西汉成帝时，尚书台为四曹，东汉增为六曹，三国曹魏时更增为二十三曹。其后，增减不定，没有统一明确的规定。六部的名称，正式出现在隋朝。隋初的六部称吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部，均隶属于尚书省。隋文帝开皇三年（583年）改都官为刑部、度支为民部。唐朝又改民部为户部，同时正式确定六部次序为吏、户、礼、兵、刑、工。宋元均因袭此制，不同的是，元朝废除尚书省，把尚书省的一部分权力收归中书省，中书省是元朝国家的最高行政机构，六部自然就是中书省的下属机构。明代在建国之初因袭元制，但朱元璋在洪武十三年（1380年），开始进行中央机构改革，废除中书省，罢丞相，权分六部，至此，六部成为国家行政的主要机构。

　　明代户部作为六部之一，又称计部、计曹、地曹、户曹，主管国家土地、人口、税收及财政，事务相当繁重。除此之外，救灾也是户部的重要职能之一，如洪武九年（1376年）“十二月甲寅，直隶苏州、湖州、嘉兴、松江、常州、太平、宁国、浙江杭州、湖广荆州、黄州诸府水灾，遣户部主事赵乾等赈给之”。再如永乐二十二年（1389年）十二月，“命户部：凡今被灾处田土，悉准永乐二十年山东逋租例，蠲其粮税，分遣人驰谕各府、州、县，停免催征”。宣德五年（1430年）“四月己亥，直隶保定府满城等县奏：蝗生。上命行在户部遣人往捕，必尽绝乃已”。明代关于户部救灾的史料多不胜数，这里就不再一一列举了，具体可以看本书后面的明代灾害年表。

　　（二）地方政府

　　明代的地方行政制度是行省制度。行省制度出现于元朝，元朝分全国为十一个行省。行省制度的建立是中央加强地方管辖采取的重大举措，是中国行政制度史上的一次重大变革。明代初年沿用元朝的行省制度，但明代统治者为加强中央对地方管理，对行省制度作出了一些改革。明代政府把地方省级政权的权力分散，划为三司，即都指挥使司（简称都司）、承宣布政使司（简称布政司）和提刑按察使司（简称按察司），这三司是三个平行的权力机构，都司管军政，布政司管民政和财政，按察司管司法和监察。

　　由于布政司主管民政和财政，救灾就是其一项重要职能，用《明史》的话说就是“民鳏寡孤独者养之，孝弟贞烈者表扬之，水旱疾疫灾祲，则请于上蠲振之”。关于明代布政司的救灾，如永乐三年（1405年）二月，“河南布政司言：河决马村堤。命本司官躬督民丁修治”。洪熙元年（1425年）八月，“山西布政司奏：今年七月以来，太原府、沁、潞二州，徐沟、太谷、祈、屯留四县屡雹，伤稼者八百五十五顷”。正统十年（1445年）八月，“福建布政司奏：四月多雨，水溢坏延平府卫城，没侯官、晋江、南安等处田禾、民舍，人畜漂流无算，存者不能聊生”。

　　按察司虽主管司法和监察，但也有参与布政司、都司会议，对地方重大事项的决议以及监督所在地方官吏厉行职责的职能，因此也常常参与灾害救治等事项，如永乐六年（1408年）“五月乙亥，户部言：山东青州蝗，命布政司、按察司速遣官分捕。”永乐十年（1412年）“六月壬申，浙江按察司奏：今年浙西水潦，田苗无收。”正统四年（1439年）“六月己丑，陕西按察司佥事卜谦奏：兰州卫并兰县数月不雨，人民艰食”。成化九年（1473年）“冬十月壬午，免山西平阳府所属三十五州县夏麦二十五万八千八百四十余石，以山西按察司副使胡滥奏旱灾故也”。

　　明代行政区划在省级之下为府，州、县，这类机构直接和黎民百姓接触，主管当地的一切事务，在灾害发生时对百姓进行救助也是其本分所在。如洪武二十六年（1393年）“五月乙卯，直隶淮安府盐城县岁旱，民饥，知县吴思齐发预备仓粮之半赈之，以其数来闻”。永乐十二年（1414年）“九月甲戌，真定府守臣言：积雨坏城。命及农暇修之”。成化七年（1471年）“五月乙亥，顺天府府尹李裕等言：‘近日京城饥民疫死者多，乞于户部借粮赈济，责令本坊火甲瘗其死者，本府官仍择日斋戒，诸城隍庙祈祷灾疠。’上允其请”。

　　（三）巡抚及巡按御史

　　巡抚和巡按，是明代两个非常重要的高级官职，二者都属于中央特遣到地方巡视官员。巡抚是明政府为使地方各衙门协调行动，从而改善和加强王朝统治而设立的。巡抚管辖的范围，不一定是一省，往往是截取两省或更多省的一些州、县组成，关于明代巡抚的辖区，吴廷燮撰写《明督抚年表》（中华书局1982年版），靳润成所作的《明代总督巡抚辖区研究》（天津古籍出版社1996年版）二书叙述甚为完备，可做参考。明代派充巡抚的大臣，或系都御史，或系各部侍郎，或系寺卿等官，品级较高。明代巡抚的职责是根据具体任务来定，但大体分为三类：抚循地方、考察属吏、提督军务，即治民、治吏、治军。既然巡抚有抚循地方的职责，自然在灾害发生时也有义务进行奏闻、救治。宣德八年（1433年）七月，“巡抚侍郎赵新奏：江西自六月初旬以来，大雨不止，江水泛涨，南昌、南康、饶州、广信、九江、吉安、建昌、临江等府濒江之处，漂流居民，淹没稻田，请加宽恤”。景泰七年（1456年）十二月，“巡抚江西右金都御史韩雍同江西布按二司官奏：瑞州、临江、吉安、南昌、广信、抚州、南康、袁州、饶州、九江等府所属县今年自夏及秋不雨，旱伤禾稼，秋粮米二百三十二万余石无从征办，乞赐豁除。事下户部覆实从之。”

　　至于巡按，其实质，是明统治者以品秩稍卑下的中央官员监察品位较高的地方官员，以加强中央对地方的控制，巩固中央集权。明代的巡按，主要是指御史出差到地方监察各级部门，且往往负有专责，专管某项事务，具有“代天子巡狩”的特征，拥有“大事奏裁，小事立决”之权；其权力大、职权范围宽。明在全国设巡按二十一员；北直隶两员、南直隶三员、宣府大同一员、辽东一员、甘肃一员。其他各省均为一员，其中，宣府大同、辽东、甘肃因系重要边镇，故专设。明代巡按的职责相当宽泛，“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。在内两京刷卷，巡视京营，监临乡、会试及武举，巡视光禄，巡视仓场，巡视内库、皇城、五城，轮值登闻鼓……在外巡按……攒运，印马，屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察。而巡按则代天子巡狩，所按籓服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。按临所至，必先审录罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辩之。诸祭祀坛场，省其墙宇祭器。存恤孤老，巡视仓库，查算钱粮，勉励学校，表扬善类，翦除豪蠹，以正风俗，振纲纪。凡朝会纠仪，祭祀监礼。凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。有大政，集阙廷预议焉”（关于明代巡按的详细职权，可参考侯觉非、周鹏飞在《中国监察》2001年第8期发表的《明代的巡按制度》一文）。因此，明代巡按参与地方的灾害救治也就成为常事了。如永乐七年（1409年）九月，“巡按浙江监察御史言：八月十二日，松门、海门、昌国、台州四卫，楚门等六千户所飓风骤雨，坏城垣，漂流房舍。请令所司修筑、备御。从之”。宣德八年（1433年）八月，“巡按山东监察御史刘滨奏：兖州府济宁、东平二州及汶上县、济南府阳信、长山、历城、淄川四县虫蝻生，已委官捕瘞，而尤未熄。命行在户部遣人驰驿督捕”。正统四年（1439年）七月戊申，行在户部言：顺天府蓟州及遵化县、直隶保定府易州涞水县各奏，境内蝗伤稼，宜驰文令巡按监察御史严督军民、衙门扑捕。从之。