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第二节 明代的救灾程序
明代灾害十分频繁，由于开国皇帝朱元璋是农民出身，他十分重视救治灾荒，关心农民疾苦，他的民本思想对继任者影响很大，明代的统治者大都能把救荒当作一项重要政务。在频繁的赈灾救荒的过程中，明代政府形成了一整套比较完善的救灾程序，具体说来有以下几个阶段。
（一）报灾
报灾受灾地区的地方官员将灾害的发生情况（发生时间、受灾区域、损失状况等）上报给中央政府。
明代的报灾之法自开国之初就有规定。关于报灾时间，太祖洪武元年（1368年）八月下诏规定：“凡水旱之处，不拘时限，可随时申报”。孝宗弘治年间（1488～1505年），始定时限为：“夏灾不得过五月终，秋灾不得过九月终。”神宗万历九年（1581年）时，又进一步规定“地方凡遇灾伤重大，州县官亲诣勘明，巡抚不待勘报速行奏闻，巡按不待部覆即将勘实分数作速具奏，以凭覆请赈恤，至于报灾之期，在腹里仍照旧例，夏灾限五月，秋灾限七月；沿边如延、宁、甘、固、宣、大、蓟、辽各处，夏灾改限七月内，秋灾改限十月内，俱须依期从实奏报。或报时有灾报后无灾；及报时灾重报后灾轻；报时灾轻报后灾重，巡按疏内明白实奏，不得执泥巡抚原疏，致灾民不沾实恵”。这一次的规定既对报灾限做了调整，区别对待内地和边远地区；又对报灾过程中各级官员应负的责任作出了明确的划分，以便使中央政府了解具体的灾情，使灾民能够得到适当的救助。
关于灾伤等级的划分，明代将灾伤分为两个等级，曰极灾、次灾，或曰轻灾、重灾。一般而言，重灾为十至八分，轻灾为七至五分。《农政全书》卷45《备荒考下》云：“伏睹《大明会典》，洪武初，令天下县分，各立预备四仓，官为籴谷收贮，以备赈济，就责本地年高笃实人民管理。盖次灾则赈粜，其费小；极灾则赈济，其费大”。灾伤状况尽管只分为两级，但这一规定明确了两种不同的救助措施，即重灾赈济，轻灾赈粜，关于赈济和赈粜的区别以后还要谈到，这里先不赘述。
关于受灾民众等级的划分，明代大体将受灾民众划分为三等：一等曰极贫，二等曰次贫，三等曰稍贫。嘉靖八年（1529年）佥事林希元疏云：“救荒有二难，曰得人难，审户难。有三便，曰极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便赈贷”。但是在具体实施时，多对极贫和次贫两者进行赈济。如“万历己巳，陈霁岩知开州。时大水，无蠲而有赈。府下有司议，岩倡议，极贫民赈谷一石，次贫民赈五斗，务必令民共沾实惠”。
明代政府针对匿灾不报或报灾不力的官员也有处罚规定。如洪武十八年（1385年），“令灾伤去处有司不奏，许本处耆宿连名申诉，有司极刑不饶”。洪武年间曾多次惩治匿灾不报的官员，如“二十一年，青州饥，逮治有司匿不以闻者”，“二十二年，遣御史按山东匿灾不奏者”等。永乐时，重申严惩匿灾官员之法。永乐五年（1407年），河南官员匿灾不报，且“言雨旸时若，禾稼茂盛”。成祖了解实情后，“乃亟命发粟赈之，逮其官，悉于法。仍榜谕天下有司，自今民间水旱灾伤不以闻者，必罪不宥”。永乐十一年（1413年）正月，成祖又对通政司官员说：“境内灾伤不自言，他人言者，必罪”。
（二）勘灾
勘灾又称踏勘，明代勘灾分两级，灾害发生时，当地地方官员先行勘灾，将灾伤情况上报户部，然后再由户部派遣官员前往灾害发生地进行核实。明代政府对这一过程有明确规定，洪武二十六年（1393年），定“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合干上司，转达户部立案，具奏。差官前往灾所覆勘是实，将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮，数目造册缴报本部立案，开写灾伤缘由具奏”。这一诏令明确规定了两极勘灾的程序，对勘灾的内容也作出了具体的要求。之所以有如此规定是为了让中央政府能对灾伤情况有比较细致的了解，从而做出比较适当的救灾措施。
（三）形成救灾决议
这就是户部官员勘灾归来之后，将灾情上报中央政府，由中央政府组织有关人员进行讨论，形成具体救灾方案。在明代这个过程最常用的形式就是“廷议”。
廷议是中国古代历朝经常采用的一种行之有效的办事制度。明代也经常采用廷议的形式决定一些国家大政方针。明代廷议的参加成员基本上是阁臣、六部、都察院、大理寺、通政司等九卿及有关人员，这些人多为朝廷要员。廷议的内容一般涉及哪个部门的职责就由哪个部门主持。如礼部主管典章制度及官民建言之事，关于此类事务的廷议均由礼部尚书主持。如“洪武元年三月，遣官致祭仁祖陵，二年，加号英陵。礼部尚书崔亮请下太常行祭告礼。博士孙吾与言：‘山陵之制，莫备于汉，初未有祭告之礼。盖庙号、陵号不同。庙号易大行之号，必上册谥，告之神明，陵号则后嗣王所以识别先后而已，愿罢英陵祭告’。亮言：‘汉光武加先陵曰昌，宋太祖加高、曾、祖、考陵曰钦、康、定、安。盖尊祖考由尊其陵，尊其制则必以告，礼缘人情，告之是。’廷议皆是亮。从之”。兵部主管武官选授及国防边务，凡有关议处武官的选拔、任用、调遣及边防事务，皆由兵部主持。如隆庆五年（1571年）三月，都给事中章甫端、给事中宋应昌等，“各条上虏酋封贡互市事。与总督王崇古八议互有异同。诏下部议。于是兵部集府、部、科道诸臣廷议之”。户部主管全国户口、土地和财政，灾荒救治也是其一项主要职责，因此有关救灾的重大事项由户部主持廷议。如嘉靖二年（1523年）十一月，“大学士杨廷和等以直隶江北水灾异常，疏请集议赈救，并蠲一应岁派额办钱粮。上曰：‘灾伤重大，朕心恻然，其议所以拯救之。’于是户部集廷臣条陈救荒八事……疏入，上曰：‘灾伤重大，国民困苦，存留起运粮米、岁办等项钱粮，尽予停免，其余事宜俱如拟。’仍差两京堂上官一员会同抚按严督所属，将前后动支银两设法赈济，使沾实惠”。
总之，经过地方官员的报灾、勘灾以及户部官员的复勘，中央政府了解灾情后召集有关部门进行廷议，制定关于救灾的各项政策、措施，这就是明代救灾决议的形成过程，接下来要做的就是根据决议采用各种具体的救灾措施对受灾民众进行救治了。
明代防灾减灾措施应对自然灾害的策略不仅在于灾害发生时进行及时有效的救治，更为重要的是防范自然灾害的发生或是在灾害发生时把人员和财产的损失降到最低，这对于以农业为主的中国古代社会来说显得尤为重要。明代，政府在积极救治自然灾害的同时还采取多种措施防范，减少自然灾害的发生和降低自然灾害带来的损失。这些措施总起来说有：仓储防灾（即建立备荒仓储制度），工程技术防灾（兴修水利、整治河流），发展农业防灾（大力垦荒、采用农业防灾技术、种植抗灾性强的农作物品种）等几个方面。
（一）报灾
报灾受灾地区的地方官员将灾害的发生情况（发生时间、受灾区域、损失状况等）上报给中央政府。
明代的报灾之法自开国之初就有规定。关于报灾时间，太祖洪武元年（1368年）八月下诏规定：“凡水旱之处，不拘时限，可随时申报”。孝宗弘治年间（1488～1505年），始定时限为：“夏灾不得过五月终，秋灾不得过九月终。”神宗万历九年（1581年）时，又进一步规定“地方凡遇灾伤重大，州县官亲诣勘明，巡抚不待勘报速行奏闻，巡按不待部覆即将勘实分数作速具奏，以凭覆请赈恤，至于报灾之期，在腹里仍照旧例，夏灾限五月，秋灾限七月；沿边如延、宁、甘、固、宣、大、蓟、辽各处，夏灾改限七月内，秋灾改限十月内，俱须依期从实奏报。或报时有灾报后无灾；及报时灾重报后灾轻；报时灾轻报后灾重，巡按疏内明白实奏，不得执泥巡抚原疏，致灾民不沾实恵”。这一次的规定既对报灾限做了调整，区别对待内地和边远地区；又对报灾过程中各级官员应负的责任作出了明确的划分，以便使中央政府了解具体的灾情，使灾民能够得到适当的救助。
关于灾伤等级的划分，明代将灾伤分为两个等级，曰极灾、次灾，或曰轻灾、重灾。一般而言，重灾为十至八分，轻灾为七至五分。《农政全书》卷45《备荒考下》云：“伏睹《大明会典》，洪武初，令天下县分，各立预备四仓，官为籴谷收贮，以备赈济，就责本地年高笃实人民管理。盖次灾则赈粜，其费小；极灾则赈济，其费大”。灾伤状况尽管只分为两级，但这一规定明确了两种不同的救助措施，即重灾赈济，轻灾赈粜，关于赈济和赈粜的区别以后还要谈到，这里先不赘述。
关于受灾民众等级的划分，明代大体将受灾民众划分为三等：一等曰极贫，二等曰次贫，三等曰稍贫。嘉靖八年（1529年）佥事林希元疏云：“救荒有二难，曰得人难，审户难。有三便，曰极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便赈贷”。但是在具体实施时，多对极贫和次贫两者进行赈济。如“万历己巳，陈霁岩知开州。时大水，无蠲而有赈。府下有司议，岩倡议，极贫民赈谷一石，次贫民赈五斗，务必令民共沾实惠”。
明代政府针对匿灾不报或报灾不力的官员也有处罚规定。如洪武十八年（1385年），“令灾伤去处有司不奏，许本处耆宿连名申诉，有司极刑不饶”。洪武年间曾多次惩治匿灾不报的官员，如“二十一年，青州饥，逮治有司匿不以闻者”，“二十二年，遣御史按山东匿灾不奏者”等。永乐时，重申严惩匿灾官员之法。永乐五年（1407年），河南官员匿灾不报，且“言雨旸时若，禾稼茂盛”。成祖了解实情后，“乃亟命发粟赈之，逮其官，悉于法。仍榜谕天下有司，自今民间水旱灾伤不以闻者，必罪不宥”。永乐十一年（1413年）正月，成祖又对通政司官员说：“境内灾伤不自言，他人言者，必罪”。
（二）勘灾
勘灾又称踏勘，明代勘灾分两级，灾害发生时，当地地方官员先行勘灾，将灾伤情况上报户部，然后再由户部派遣官员前往灾害发生地进行核实。明代政府对这一过程有明确规定，洪武二十六年（1393年），定“凡各处田禾遇有水旱灾伤，所在官司踏勘明白，具实奏闻。仍申合干上司，转达户部立案，具奏。差官前往灾所覆勘是实，将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮，数目造册缴报本部立案，开写灾伤缘由具奏”。这一诏令明确规定了两极勘灾的程序，对勘灾的内容也作出了具体的要求。之所以有如此规定是为了让中央政府能对灾伤情况有比较细致的了解，从而做出比较适当的救灾措施。
（三）形成救灾决议
这就是户部官员勘灾归来之后，将灾情上报中央政府，由中央政府组织有关人员进行讨论，形成具体救灾方案。在明代这个过程最常用的形式就是“廷议”。
廷议是中国古代历朝经常采用的一种行之有效的办事制度。明代也经常采用廷议的形式决定一些国家大政方针。明代廷议的参加成员基本上是阁臣、六部、都察院、大理寺、通政司等九卿及有关人员，这些人多为朝廷要员。廷议的内容一般涉及哪个部门的职责就由哪个部门主持。如礼部主管典章制度及官民建言之事，关于此类事务的廷议均由礼部尚书主持。如“洪武元年三月，遣官致祭仁祖陵，二年，加号英陵。礼部尚书崔亮请下太常行祭告礼。博士孙吾与言：‘山陵之制，莫备于汉，初未有祭告之礼。盖庙号、陵号不同。庙号易大行之号，必上册谥，告之神明，陵号则后嗣王所以识别先后而已，愿罢英陵祭告’。亮言：‘汉光武加先陵曰昌，宋太祖加高、曾、祖、考陵曰钦、康、定、安。盖尊祖考由尊其陵，尊其制则必以告，礼缘人情，告之是。’廷议皆是亮。从之”。兵部主管武官选授及国防边务，凡有关议处武官的选拔、任用、调遣及边防事务，皆由兵部主持。如隆庆五年（1571年）三月，都给事中章甫端、给事中宋应昌等，“各条上虏酋封贡互市事。与总督王崇古八议互有异同。诏下部议。于是兵部集府、部、科道诸臣廷议之”。户部主管全国户口、土地和财政，灾荒救治也是其一项主要职责，因此有关救灾的重大事项由户部主持廷议。如嘉靖二年（1523年）十一月，“大学士杨廷和等以直隶江北水灾异常，疏请集议赈救，并蠲一应岁派额办钱粮。上曰：‘灾伤重大，朕心恻然，其议所以拯救之。’于是户部集廷臣条陈救荒八事……疏入，上曰：‘灾伤重大，国民困苦，存留起运粮米、岁办等项钱粮，尽予停免，其余事宜俱如拟。’仍差两京堂上官一员会同抚按严督所属，将前后动支银两设法赈济，使沾实惠”。
总之，经过地方官员的报灾、勘灾以及户部官员的复勘，中央政府了解灾情后召集有关部门进行廷议，制定关于救灾的各项政策、措施，这就是明代救灾决议的形成过程，接下来要做的就是根据决议采用各种具体的救灾措施对受灾民众进行救治了。
明代防灾减灾措施应对自然灾害的策略不仅在于灾害发生时进行及时有效的救治，更为重要的是防范自然灾害的发生或是在灾害发生时把人员和财产的损失降到最低，这对于以农业为主的中国古代社会来说显得尤为重要。明代，政府在积极救治自然灾害的同时还采取多种措施防范，减少自然灾害的发生和降低自然灾害带来的损失。这些措施总起来说有：仓储防灾（即建立备荒仓储制度），工程技术防灾（兴修水利、整治河流），发展农业防灾（大力垦荒、采用农业防灾技术、种植抗灾性强的农作物品种）等几个方面。
