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第六节 积极的救灾措施
（一）蠲免
蠲免是历朝政府常用的救荒措施，明代政府也不例外。明初的蠲免制度是同明太祖的与民休息政策相联系的。亲身经历过元末农民战争风暴的朱元璋深知民困而国危的道理，洪武元年（1368年）即下诏：“令水旱去处，不拘时限，从实踏勘实灾，税粮即与蠲免”。他还曾下令：“凡天下承平，四方有水旱等灾，验国之所积，于被灾去处优免租粮。若丰稔之岁，虽无灾伤，亦当验国之所积，稍有附余，择地痔民贫优免之”。明初的蠲免制度不仅只用于救荒，也是恢复国民经济的重要措施。明成祖基本继承太祖的恤民思想，经常使用蠲免的措施救荒。
成化年间（1465～1487年），明代政府形成了按受灾情况实行蠲免的惯例，成化二十一年（1485年）二月，“户部奏湖广、襄阳等府、卫所各奏去岁旱伤，请灾至八分以上者蠲其常税，七分以下者仍征其十之二。制可”。弘治三年（1490年），明政府颁布了《灾伤应免粮草事例》，它规定：“全灾者免七分，九分免六分”，以下递减，至“四分者免一分”，并“止于存留内除豁，不许将起运之数一概混免。若起运不足，通融拨补”。这样，灾荒根据踏勘的结果被划分成不同的等级，蠲免的数额根据受灾程度确定，并且只免存留，不及起运。蠲免的数额不及洪武时期，但措施更为具体，有利于蠲免的制度化发展。并且，在特殊情况下受灾程度不及蠲免分数者也有享受蠲免待遇的，如“弘治时，山西沁、潞等处屯田被水灾不及三分，例不免粮。孝宗以其民饥困，方发仓赈济，不可复征，特免之”。重灾之年仍有将税粮全部蠲免的情况，如嘉靖七年（1528年），“奏准：北直隶八府灾伤，将本年分夏税不分起运存留尽数蠲免”。实际上，洪武时期动辄“尽蠲二税”不仅是战乱之后，百废待兴的国情使然，明政府的财政状况也具有这样的实力。当时的土地兼并、隐瞒现象还不严重，国家税源充足；在明太祖的严法之下，吏治也较为清明，中饱私囊者尚少；明太祖崇尚节俭，政府的财政支出远不及明中后期。从另一角度看，太祖时期各项制度处于草创时期，不能将各种情况考虑周到也是难免的。嘉靖十六年（1537年），明代政府再次制定《被灾地方应免钱粮体例》，其中有“应免分数先尽存留，次及起运，其起运不敷之数，听抚按官将各司府州县官库银两钱帛等项通融处补及，听折纳、轻贵、存留不足之数，从宜区处，不许征迫小民，有孤实惠”的规定。这个“体例”是对弘治三年《灾伤应免粮草事例》的调整，并且增加了政策的灵活性。万历十二年（1584年），明代政府对蠲免制度做了一项重大改革，“议准以后地方灾伤，抚按从实勘奏，不论有田无田之民，通行议恤：如有田者免其税粮，无粮免者免其丁口盐钞，务使贫富一体并蒙蠲恤”。
蠲免内容包括赋税蠲免和徭役蠲免两方面。“至若赋税蠲免，有恩蠲，有灾蠲”，恩蠲主要有两种，据“太祖之训”，一是在“丰岁无灾伤”的情况下，亦“择地瘠民贫者优免之”，这是其一，另一种情况多为旧帝驾崩新帝登位之时大赦天下，全国大范围灾伤之下以及雷震宫殿之时普蠲赋税。而灾蠲则是在各地出现水旱等灾害时，政府颁布诏令蠲免粮税。“岁荒民饥，救死不赡，奚暇完租，不惟饥荒之恤而迫日而征之，民力必不支，不填沟中，则起而为盗”，因此蠲免粮税以苏民困成为历代统治者救荒的常用策略之一。蠲免粮税的数额是按耕地面积和受灾程度确定的，其受益者为有田人家，包括各级地主和自耕农，而最贫困的无地佃农却不能从中获得好处，正所谓：“蠲折利有田者，而无田者不沾其滴沥也”。早在宣德十年（1435年），给事中年富曾上疏言：“江南小民佃富人之田，岁输其租。今诏免灾伤税粮，所蠲特及富室，而小民输租如故，乞命被灾之处富人田租如例蠲免”。明代地方政府也常常在灾年明令不得追征私租。但这种通过行政命令干预私人租佃关系的做法往往受到富民的抵制，难以很好地施行。有了万历十二年（1584年）的规定，无地佃农才直接从蠲免措施中得到实惠。蠲免的税粮除了当年的，也往年积欠的，称为“逋负”。如洪武十一年（1378年），“蠲苏、松、嘉、湖逋赋六十五万有奇”。宣德七年（1432年），“免山西逋负税粮二百四十五万四千八一百石、马草五百一十二万束……”
徭役也是蠲免的重要内容，徭役蠲免通过免除受灾之民须服徭役的义务，舒民力以救灾，这也是政府救灾的重要举措。洪武五年（1372年）“诏河间府宁津等县去年旱饥民流移者，免其徭役”；永乐八年（1410年）时皇太子令“扬州、淮安、凤阳至陈州去岁水灾之处，有工匠在京应役者，悉罢，遣还家，令营衣食”；正统年间（1436～1449）“浙江湖州府饥，免其轮班人匠赴工”。
此外，蠲免的范围还包括各种加派及杂税等项。如宣德八年（1433年）春夏间，畿内及河南、山东、山西大旱，受灾地区除获免当年夏税及往年逋负外，“其拖欠各色课程、盐课，并各衙门见坐派买办、采办诸色物料、颜料等项，及亏欠孽牧马、驴、牛、羊牲口，悉皆蠲免”。灾荒之年，朝廷也会暂停征收或采办供皇室享用的奢侈品，并召回派办的官员。如宣德十年（1435年），“巡抚江西行在吏部右侍郎赵新奏：‘南昌府所属，连年水、旱，人民饥困，已蒙赈济，其买办诸色物料，亦应蠲免。’上命所司暂停之”。
总之，蠲免是明代政府比较常用的一种救荒措施，这种措施虽然内容丰富，但实效不大。试想大灾之年，民生尚且艰难，政府的赋税自然就无从所出，蠲免只不过是政府的无奈之举罢了。
（二）赈济
蠲免只能减轻人民的赋役负担，却并不能完全解决民食艰难的问题。重灾之年，国家必须采取有效的赈济措施，使人民得以衣食，才能恢复生产，安定社会。明代的赈济措施主要有赈给和赈贷两种方法。
1.赈给
赈给是物品或钱无偿给予灾民以帮助其渡过难关的行为。赈给有赈物、赈钱两类。
（1）赈物
赈物中最常见的是赈粮和赈布帛。赈粮是最常见的赈给方式，它对于命悬旦夕的灾民来说是最直接和最有效的。有关发放粮食赈灾的史料比比皆是。赈给所用粮食主要来源于地方仓储积粮和地方上的官廪。地方上出现饥馑，通常都是直接利用当地所储仓粮来赈给灾民，如洪武二十六年（1393年）“四月壬辰，直隶高邮州兴化县奏：天旱，民饥，已发预备仓粮赈贷衣。以其数未闻”。永乐十三年（1415年），“广东海阳、潮阳、揭阳等县饥民千九百六十余户，命发所在军民仓粟赈之”。利用官廪米赈给灾民也是政府的常用之法，永乐四年（1406年），“浙江嘉兴县水，民饥，命发县廪赈之”，“直隶之灵璧、怀远、桐城、宿松、潜山、太湖、舒城、常熟，河南之洛阳、汝阳、项城，山东之安丘、诸城，陕西之安化、华亭诸县民饥，皇太子命郡县城各发官廪赈之，凡赈谷九万一千六百三十石有奇”。
此外，调粟也是赈给粮的另一来源。它往往是在地方上的粮储不足以供应灾民所需之时，政府通过调动临近府县的粮食或是调用京储或是截漕起运等方式，移粟就民以调济民食，解决灾民的缺食问题。就近调用临近府县粮食的记载不乏其例，如洪熙元年（1425年）大名府民饥，曾调用长垣县仓中储粟赈给，正统四年（1439年）陕西境内因连年荒旱蝗潦，“赈济饥民，支粮尽绝”，由于其与河南二府邻近，于是“将河南府并潼关仓粮运至泾阳等处，将怀庆府仓粮运至华阳等处以备赈济”。明代国家也曾直接动用京储粮及截漕赈给灾民，但是并不普遍。洪武十九（1386年）时应天府江浦县水，“诏出京仓米六千余石赈其民”，成化二十一年（1485年），曾“转漕四十万石用来赈陕西饥”。
赈粮的发放也有一定标准，洪武初赈济粮发放的数额较大，大约以每户一石为标准。如“洪武二年，陕西饥，命正月户粟米一石，二月倍之”。洪武三年（1370年）命户部主事李亨赴西安、凤翔赈济饥民，“户粟一石”。洪武十年（1377年），“赈济苏、松、嘉、湖去年被水灾者，户米一石”。洪武二十七年（1394年），明政府颁布灾伤去处散粮则例：“大口六斗，小口三斗，五岁以下不与。”永乐以后，赈济粮的数量有所减少，永乐二年（1404年）的“苏松诸府水滨去处给米则例”规定：“大口一斗，六至十六岁六升，五岁以下不与，每户有大口十口以上者止与一石”。洪武后期，赈灾粮的发放单位己变户为口，不仅男丁，妇女和六岁以上的儿童也有份额规定，反映了救荒制度的进一步成熟。
赈给粮的数额还参照灾民的受灾程度来确定，如成化六年（1465年）六月，“赈恤京城内外被水军民”时，令“房舍冲倒者与米一石，损伤人命者与米二石。”弘治二年（1489年）赈济遭受水灾的顺天、河间、永平等府时，也采用了同样的标准。明政府十分注重以贫困民户为赈济对象，嘉靖三十二年（1553年），“议准徐、淮水灾，减免有田有户之人应纳税粮五万石，其见在淮、徐两仓米麦，专给予无田无户之人……”。
发放给灾民布帛在赈灾措施中也经常被采用。洪武九年（1376年）七月，“滦州、昌黎、卢龙、迁安、抚宁等县以旱闻，诏免田租，仍以布赈之”。洪武十年（1377年），永平府发生火灾，受灾者共九十四户，太祖命“遣官户给米布赡之，为米九十四石，布四百二十匹”。宣德二年（1427年），陕西亢旱，秋田无收，在令有司开仓赈给的同时，又于南京“运绢五万匹，绵布十万正”给赈。
（2）赈钱
赈钱是由政府发给灾民救助金让其籴买粮食渡过灾荒，这一方法以在洪武年间实行得最多。洪武十年（1377年），“命户部赈给黄州、常德、武昌三府并岳州、涌阳二州去岁被水灾户六千二百五十，户给钞一锭”’。洪武十七年（1384年）苏州府昆山县民八十余户，有田六顷九十余亩为水所没，“诏除其租，仍给钞赈之”。洪武十九（1386年）时遣使运钞三千锭往大名府赈水灾灾民，用钞五万三千三百余锭赈河南诸府州县四万八千八百户。永乐十二年（1414年），苏州府崇明县风潮为灾，“上敕户部给米钞赈之，凡给米万二千四百余石，钞十三万八千三百二十五锭”。“给直隶隆庆州被灾人民大口银二钱，小口银一钱，籴粮食用”。天顺元年（1457年）发内帑银赈给山东饥疫之民，因“有司奏报不敷，命再发银三万两赈济”。
2.赈贷
为了帮助灾民重新投入生产，摆脱灾害带来的种种生产和生活上的困难，历来就有放贷的做法，明代也常用赈贷之法。明初即有贷粮救荒，“（洪武）六年七月，苏州府属县民饥，诏以官粮贷之……秋成还官。十五年八月，嘉定县饥，命发宫凛米二万八千一百二十石贷之。”“赈贷”与“赈给”的区别在于“赈贷”是以偿还为条件的，其目的不仅是为解决灾民生计问题，也致力于灾后发展生产。赈贷物资不仅包括粮食、钱币，还有种子、耕牛、农具等生产资料。贷粮，如洪武二十五年（1392年），河南光州固始县民因年饥艰食，许其将当地县仓预备粮二万五千六百余石贷民。此外，灾荒过后的生产恢复是灾荒治理的重要环节，明代十分注重向贫困农户贷放生产资料以帮助其生产自救。洪武七年（1374年）五月，“苏州府诸县民饥”，明政府在向灾民贷放米、麦、谷的同时，“并以谷种、农具等贷之”。明代时一些比较能干的地方官在救荒时也非常重视生产恢复，如天顺年间盩厔县令王节于灾年“买田器，贷官牛，给贫民耕”；成化间知江都的陆愈，也在荒年，“计口给赈，贷以牛种”。蠲、赈、贷等措施往往视具体情况结合使用，以减轻人民负担，维持人民生计，并最终达到恢复展生产的目的。如成化七年（1466年）山东、浙江等地水灾。户部议：令二处巡抚、巡按官复勘，果有被灾缺食，酌情赈济，凡牛具种子，亦措赈贷。明政府还曾将耕牛赠与灾区贫民，正统五年（1440年）二月，采行在兵部尚书王骥等奏，以太仆寺孽生牛一万头，给予频年受灾的凤阳诸府的“无牛小民”。
除官方直接出资放贷外，明代还通过政府干预促成民间转贷，以达到互助自救。嘉靖八年，时任广东全事林希元在所上《荒政丛言》中曾详述“处置缺乏牛种贫农法”，“令地方官逐都逐图，差人查勘。除有牛无种，有种无牛，听其自为计外，无牛人户，令有牛者带耕二家。用牛则与之俱食，失牛则与之均倍。无种人户，令富人户一人借与十人或二十人，每人所借杂种三斗或二斗。耕种之时，令债主监其下种，不许因而食用。收成之时，许债主就田扣取，不许因而拖欠。亦如其息，官为主契，付债主收执”。
（三）折输、缓征、带征和停征
自然灾害的爆发给民众的生存带来了巨大的威胁，为了缓解灾害对粮食造成的压力，从而达到减轻灾民负担的目的，除蠲免之外，明代政府也会应时地采取一些缓征赋税、停征不急之物或折输他物的手段。这一类措施主要有折输、缓征、带征和停征等。
1.折输
折输是明政府在灾荒之年减轻灾民赋税负担的一项重要措施，它是将民户应上缴的税粮折成银钱或其他物品。其目的主要有三：一是为确保税收，允许将税粮折成灾区有收的作物或物品，如永乐二年（1404年），“河南郑州荥泽县言：蝗蝻伤稼，税粮乞以豆菽代输。从之”。难以征收的积年逋赋也可因地制宜折收他物，如洪武三十年（1397年），“敕户部：凡天下积年逋赋，皆许随土地所便折收绢、布、金、银等物”，宣德五年（1430年），令受灾郡县“其宣德三年以前民欠粮税悉令折收钞与布、绢”。二是把粮食留在灾区用以维持灾民生计，如永乐七年（1409年）八月，“河南汝宁府遂平县言：雨水伤稼，秋税乞输钞。从之”。永乐十年（1412年）正月，河南、山西的受灾地区也获准将税粮折收钞、帛。正统七年（1442年）七月，“命山东所属府、州、县：该征夏麦俱折收布、钞。以自春至夏不雨故也”。三是消除民户交纳的税粮在运输途中的损耗，从而减轻赋税，这也是折输最重要的意义之所在，因为古代交通不便，运输途中的消耗是十分巨大的，“盖米自江南而输于京师，率二三石而致一石，则是国家有一石之入而民有二三石之输。若以银折米，则是民止须一石之输而国家不失一石之入……国家立为此法，盖于不可减免之中而寓可以通融之意……一无损于国家而万有利于民，此其法之尽善而可久也”。
明初经济上实行钞法，禁止用银，折输也收取宝钞，如永乐二十二年（1424年）十月，因山东民运粮在通州遇火灾，“粮船悉毁”，“上谕户部曰：山东数年水旱，民劳。今又厄于此，宜宽恤之。其令每粮一石，准输钞四锭”。正统年间（1436～1449年）钞币颓势之间无可挽回，折输也开始收银两，如正统十三年（1448年）四月，江西布政司奏请所属受灾地区“将本处起运南京、淮安二处粮米折银。事下户部覆奏：每米一石折银二钱五分。从之”。景泰年间（1450～1456年），工部右侍郎周忱巡抚江南，实行赋税改革，对重税田亩征收金花银。此后，灾年折输的情况相当普遍，并且只折收银两，逐渐形成制度。成化十九年（1478年），令受灾地方税粮“以十分为率，减免三分。其余七分，除存留外，起运者照江南折银则例，每石征银二钱五分。”嘉靖二十三年（1544年）又对受灾地方漕运粮米的折输作出统一规定：“题准各处灾伤漕运正、改兑粮米四百万石，除原额折银并蓟州、天津仓本色照旧外，其余本色以十分为率，七分照旧征运粮米，三分折征，价银每正兑米一石连蓆耗共征银七钱，改兑米一石连蓆耗共征银六钱”。万历十八年（1590年），又规定：“因灾改折漕粮五分，不分正、改兑俱每石折银五钱。”不仅税粮，其他实物税灾年也可折输，如正德五年（1510年）十一月，“以苏、松、常三府水灾，凡起运税粮、棉布、丝绢俱量改折色，存留者本色、折色中半征收”。
明代中期以后，关于折输的规定更加详细，折输银的数量、折色与本色的比例都要由受灾程度来确定，由全部折征至折征一半，如万历四十五年（1617年），受灾的南直隶获准“将被灾八分以上六合等十县该年漕粮尽数改折，每石折银五钱。被灾七分如建平县、安庆卫，县米每石折银七钱；卫米向折三钱五分，今减折五分。被灾五分以上繁昌等七县改折一半，正兑每石折银七钱，改兑每石折银六钱。随粮轻赉耗羡，一切免征”。
2.缓征
缓征是在灾荒来临时暂时停止即将征收或正在征收的税粮，如正统元年（1436年）四月，直隶保定府清苑县旱、蝗，无收，人民艰难，逃移者众，粮草无从追征，“乞暂停止”，经户部核实后获准。缓征的税粮一般得不到蠲免，而是推迟到丰年征收。赋税的或蠲或缓均由受灾的具体情况决定。如正统三年（1438年）五月，“巡抚山东、两淮行在刑部右侍郎曹弘奏：‘直隶淮安、扬州二府所属，去岁水患民饥，已行赈济。其间多有积水田地，并无牛种者，即今征收夏税，恐逼民逃窜，乞官勘实，果全未耕种者，蠲免税粮；有三、五分成熟者，亦暂停征，侯丰岁补输。’从之”。
3.带征
为避免丰年的赋税负担过重，缓征的税粮往往被分做几份，分几年征收，称带征。如嘉靖初，“南直隶苏、松、常三府大饥，岁赋诏缓征者计银三十八万两有奇，侯两年后带征”。嘉靖四年（1525年）二月，“巡按御史朱寔昌言：凶荒之岁，方值一稔，即输办岁赋，犹恐难之，奈何遽责逋，重为民困。”户部认为“寔昌言是”，命“原定带征之数宜派为两分，岁征其一”。遇灾时，带征税粮也可暂停征收，向后推延一年或数年，如隆庆三年（1569年）十一月，“以水灾……束鹿、大名二县停带征粮一年”。
4.停征
停征是在灾荒之年停止征收税粮或一些不急需用的物品。停征的物品一般可以得到蠲免。如弘治元年（1488年）十二月，“以旱灾停征湖广布政司弘治元年以前上供药材……”嘉靖五年（1526年）十月，“以旱灾诏免征应天、太平、安庆、徽州、池州、镇江、常州、苏州、松江九府税粮、浙江杭州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、卫州、宁波、台州、严州、温州及各卫所屯粮有差。停征户部年例坐派物料，查各仓库银米赈济”。隆庆二年（1568年）十二月，“以水免四川顺庆府广安州渠县田租一年，停征夔州府云安、大宁二场盐井盐课之半，其余灾轻州县各免税粮子粒有差”。此外，以往的积欠逋赋也有停征的情况，如嘉靖三十五（1556年）九月，“以山东东昌等府夏旱停征二十一年至二十六年积欠税粮有差”。万历四十一年（1613年）十一月，“山西水灾，巡按御史李若星请发帑赈贷。南直隶水灾，巡按御史薛贞请停征积逋”。
总之，折输、缓征、带征和停征这一类措施，是政府从自然灾害发生时灾区的实际情况出发采取的一系列便民措施。这些措施基本上都是形成于明初，反映了明初统治者以民为本的治国思想。
（四）以工代赈
以工代赈，是通过组织灾民进行劳动而给灾民发放报酬从而达到赈济灾民目的的方法。此法最早行于春秋时期，相传齐国“景公之時，饥。晏子请为民发粟，公不许。当为路寢之台，晏子令吏重其赁，远其兆，徐其日，而不趋三年。台成而民振，故上悦乎游，民足乎食”。此法是一个一举多得的策略，政府在灾荒之际兴建工程，一方面劳动力比较充足；另一方面灾民的生计也能够通过从事劳动获得报酬来解决；第三方面，灾荒之际，受灾民众数量比较庞大，这些人如果无事可做，往往人心浮动成为社会的不稳定因素，以工代赈把这些人集合起来从事某项工程，对于保持社会稳定的意义是十分重大的。明代也十分重视用以工代赈来赈灾，所兴建的工程一般是地方上的农田水利或公益设施，有一举两得的效果。弘治时（1488～1505年），河决沛城，百姓流离，时任河南巡抚孙需“乃役以筑堤而予以傭钱，趋者万计，堤成而饥民饱，公私便之”。“万历间，御史钟化民救荒，令各府州县查勘该动工役，如修学、修城、浚河、筑堤之类，计工招募，以兴工作，每人日给米三升。借急需之工，养枵腹之众，公私两便。”还有些工赈项目虽然并不直接服务于生产，但也起到赈济灾民的作用，如万历十五年（1587年）七月，“南京工部尚书李辅请兴工作，以寓救荒”，后决定“修药神观、抱恩寺，各役肇举，匠作千人，所赈亦千人……”
（五）劝分
劝分是我国古代的救荒措施之一，是国家在灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏或减价出粜所积粮食以惠贫者的措施。古时，每遇水旱或其他灾害，国家总要想方设法进行赈济，然而政府的力量总有涉及不到的地方，这样劝谕受灾地区的人民进行灾后互助就十分必要，劝分之法就应运而生了。早在《左传·闵公二十一年》就有“务穑劝分”之语。所谓劝分，“盖以豪家富室储积既多，因而劝之赈贷，以惠穷民，以济乡里”。明代政府也多次实行劝分进行救荒，如成化八年（1472年），凤阳、淮安、扬州三府缺粮，照浙江近例，召人上纳，予以旌表。弘治四年（1491年），苏、淞大水，徽、宁等处旱灾。户部议准，军民有愿纳银入粟，量给散官冠带，或纪民于籍，建坊以表之。正德十四年（1519），户部议准，江南地方水旱凶荒，令巡抚等官劝民输粟，量与褒奖。针对响应政府劝分号召纳粟救荒的所谓“义民”，政府制定了十分优厚的旌表措施，这就是设立赏格制度。
项目
时间文献记载材料出处正统五年（1440年）凡民人纳谷一千五百石，请敕奖为义民，仍免本户杂泛差役；三百石以上，立石题名，免本户杂泛差役二年。又令各处预备仓，凡民人自愿纳米麦细粮一千石之上，杂粮二千石之上，请敕奖谕。《明会典》卷22《预备仓》天顺二年（1458年）命湖广等布政司谕其军民人等，有能输米于贵州缺粮仓者，一百石者给予冠带，仍赐敕旌异，五十石者赐敕旌异，三十石者立石题名。《明英宗实录》卷289“天顺二年三月丁巳”成化六年（1470年）令凤阳、淮安、扬州三府军民舍余人等纳米预备赈济，二百石给予正九品散官，二百五十石正八品，三百石正七品。
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时间文献记载材料出处成化八年（1472年）各处军民纳米二百五十石者，给正九品散官。每加五十石，则增加二级，至正七品止。军民纳谷五百石者，请敕旌表为义民；三百石者立石并给复其家。《明宪宗实录》卷109“成化八年十月壬午”正德四年（1509年）武昌、汉阳富商大姓，出米千石以上者表门，九百石至二三百石者授之散官，自从六至从九，凡四等，仍立石刻其姓名。《明武宗实录》卷56“正德四年十月癸卯”正德十四年（1519年）令军民人等有愿纳银二十两至五十两者，授冠带义民，自正九品至正七品散官，凡四等。《明武宗实录》卷173“正德十四年四月乙丑”嘉靖二年（1523年）被灾地方，军民有出粟千石赈饥者，有司建坊旌之，仍给冠带。有出粟借贷者，官为籍记，候年丰加息偿还。不愿偿者听照近例，准银二十两者授冠带义民，三十两者授正九品散官，四十两者授正八品，五十两者授正七品，各免本身杂差。《明世宗实录》卷31“嘉靖二年九月甲午”嘉靖八年（1529年）令抚按官晓谕积粮之家，量其所积多寡，以礼劝借。若有仗义出谷二十石、银二十两者给予冠带；三十石、三十两者授正九品散官；四十石、四十两者正八品；五十石、五十两者正七品，俱免杂泛差役。出至五百石、五百两者除给予冠带外，有司仍于本家竖立坊牌，以彰尚义。《明会典》卷17《灾伤》嘉靖十年（1531年）陕西灾伤重大，令各州县官员戒谕富室，将所积粟麦先扣本家食用，其余照依时价，粜与饥民。若每石减价一钱，至五百石以上者给予冠带，一千石以上表为义门……若民家有能自收养（遗弃子女）至二十口以上，给予冠带。《明会典》卷17《灾伤》嘉靖十一年（1532年）畿辅荒歉，劝借富民不必责令出粟，惟将老弱疲癃不能领赈者，令就近收养，计所收养多寡折免徭役；收百口以上者，授以冠带，仍表其闾。《明世宗实录》卷135“嘉靖十一年二月戊申”万历十四年（1586年）义民输粟事例，千石以上者，建坊旌表；百石以上者，给予冠带。《明神宗实录》卷176“万历十四年七月乙卯”劝分赏格的设立，表现了明代政府对劝分的重视，在遇到灾荒之时，政府照顾不到的地方都要实行劝分措施，这是因为劝分有着一些独特的优点，首先，广泛实行劝分政策，不断进行旌表，在各地产生了大量的义民。这些义民能够在充实仓廪边储、灾荒赈济方面发挥积极作用。其次，灾荒时的粮食危机常常引起地区骚乱，利用劝分制度鼓励富民出赈能缓解粮食短缺现象，可以起到稳定社会秩序的作用。最后，实行劝分表彰义民作为一种道德表扬，能够昭示人们急公尚义，激励时人，感召后人，持久地起到社会救济作用。正是由于这些优点，劝分成为明代政府救济灾荒的常用措施之一。
（六）安辑流民
灾荒之后，会出现大批缺乏生产和生活资料为图果腹而流徙他乡的灾民，不仅不利于灾区的生产恢复，影响国家税收，而且危及社会安定。所以，明政府始终十分重视安缉流民的工作。明初，针对大量因战乱而流离失所的流民，明政府一方面资助其还乡，一方面准其在流徙地附籍，或迁至地广人稀处，官给耕牛种子，令其垦荒耕种，并蠲免租税。并且为防止灾后流民的出现，洪武十八年（1385年）朝廷定“有司不奏灾伤，处极刑”，洪武二十六年（1393年）令“各处田禾遇灾，所在官司具实奏闻”，即时开仓行赈。明中期以后，由于灾荒严重，流民人数大大增加，明政府安辑流民的措施也随之增加和调整。首先必须解决流民的生计，不能让他们因饥寒而转为盗贼。“宣德三年（1428年）七月，工部郎中李新自河南还，言：‘山西饥民流徙南阳诸郡，不下十余万。官司遣人捕逐，民愈穷困，死亡日多。’帝命遣官抚辑，发廪振之”。“弘治二年（1489年），四川流民逐食四出。巡抚谢士元檄所部置广室十余区，作糜食之。且令所在给符遣归，道经郡县。验而康之粟，乃渐复业”。其次是要提供给流民各种生产资料使其能够恢复农业生产。正统年间（1436～1449年），“凡流民，英宗令勘籍，编甲互保，属所在里长管辖之。设抚民佐贰官。归本者，劳徕安辑，给牛、种、口粮。又从河南、山西巡抚于谦言，免流民复业者税”。正统六年（1441年），山东、陕西流民二十余万涌入河南，巡抚于谦一面开仓赈济，一面“令布政使抚集其众，授田给牛耕种。流民以安”。明代对安置流民工作的规定十分具体细致，从日常所需到生产资料都有明确规定，愿回原籍者，“有司给与印信文凭，沿途军卫有司，每口给口粮三升；其原籍无房者，有司设法起盖草房四间；仍不分男妇每大口给与口粮三斗，小口一斗五升；每户给牛二只，量给种子，审验原业田地，给与耕种，优免粮差五年，仍给下帖执照”。
明代还多次设专官，在流民密集的地区负责安辑工作，从正统开始到弘治止，明政府先后六次，在山东、山西、河南、陕西、湖广、四川、顺天等地设州县佐贰、布政参议、按察副使、巡抚等职协同地方官办理流民事务。如成化初，由于大量流民聚集，且时成化初，在荆、襄地区设立郧阳府，招抚流民12万。
为有效地控制流民，明政府也恩威并施，优恤之外加以严法治理。洪武二十三年（1390年），明政府通令各府州县拘集各里甲人等审知逃户，并调派国子监学生会同地方官员进行普查，准许派亲邻里甲前往押取，强迫返回原地。成化七年（1471年），“令：荆、襄、南阳等处深山穷谷系旧禁山场，若不附籍流民潜往团聚为非者，许军卫有司、巡捕官兵、里老人等拘送各该官司问刑，衙门问发边远充军，窝藏之家罪同。若不系禁约山场，止于余外平地州县军屯官庄藏住不报籍者，递发原籍当差。逃亡军匠人等不分山内山外，俱发边卫充军”。
总之，明代统治者实行安辑流民政策，给流民以蠲免、赈济，解决他们生存问题和回籍后的后顾之忧，还给他们借贷耕牛、种子，以度过生产上的难关，不误农时，恢复和发展农业生产，对保持灾后社会稳定起到了十分重要的作用。
（七）调粟
调粟是明代救灾的重要政策和措施，主要包括移民就粟、移粟就民、平粜等具体措施，采取的途径主要有采取截留漕运、预支官俸、禁闭官俸、禁抑米价、鼓励通商等。
移民就粟是令受灾地区人民就食于丰熟地区的措施，这是历代调济粮食所采取的较为普遍政策，但往往造成大规模的人口流动，成为社会安定的隐患，因此明代并无有组织的移民就粟行动。大灾之年，大量灾民自动流动，有时地方官采取消极放任态度，更有些地方官擅自驱逐就食饥民，“宣徳三年三月，工部侍郎李新自河南还，言山西民饥，流徙至南阳诸郡不下十万余口，有司军卫各遣人捕逐，民死亡者多”。“成化初陕西至荆、襄、唐、邓一路皆长山大谷，绵亘千里所至流逋藏聚为梗，刘千斤因之作乱，至李胡子复乱，流民虑百万，都御史项忠下令有司逐之，道死者不可胜计”。总体来说，移民就粟在明代的效率并不太高，一方面是由于政府出于安全考虑不提倡组织，另一方面，则是由于当时交通的不便，关禁重重。
移粟就民是与移民就粟相辅而行的，灾荒之年灾民如果灾民不便迁移，则必须将粮食移而就民。政府必须利用中央直接控制的粮食物资进行统一调度，调剂丰歉，避免灾民盲目流徙，防止社会动乱，这种救荒办法就是移粟就民。明代政府在灾荒之年多次采用此法救荒，如永乐十四年（1416），“北京、河南、山东饥，免永乐十二年逋租，发粟一百三十七万石有奇赈之”，成化二十一年（1485），转漕四十万石，赈陕西饥。
平粜就是平抑物价，具体来说就是丰年籴进粮食，荒年平价粜出。平粜主要两种办法。
其一是利用中央直接控制的粮食，将公仓存粮运往灾区平价出售（即平粜），解决灾民的生计问题。以公仓存粮用于赈济和平粜，不仅易于操作，而且有利于存粮的新旧代换，防止粮食因久储而腐坏。正统“六年春二月，巡按浙江监察御史康荣奏：‘杭州府地狭人稠，浮食者多仰给苏、松诸府。今彼地水旱相仍，谷米不至，杭州遂困。又湖州府比因岁凶，米亦甚贵。窃计二府官廪尚有二十年之积，恐年久红腐，请发三十五万粜于民间，令依时值偿纳，则朝廷不费而民受其惠矣。’从之”。平粜公仓存粮通过增加市场供应以平抑粮价，而预支官员俸粮也一定程度减轻市场压力。成化六年（1470年），京畿饥荒，明政府除派员前往各府主持招抚赈济以外，“又将文武官吏俸粮预支三个月”。平粜公仓存粮时，为确保粮食售与缺食灾民，避免被奸商收购以囤积居奇，往往采取限量供应的方法，如成化七年（1471年）正月，发太仓粟一百万解在京师“减价粜以利民”，令：“凡粜，惟以升、斗计，满一石不与”。在公仓存粮不足的情况下，政府也动员富室平粜私人积蓄，并给予其适当的奖励。如嘉靖十年（1531年）叶相赴陕西赈饥时，“以灾伤重大，令各府州县戒谕富室，将所积粟麦照依时价出粜与饥民。若每石减价一钱至五百石以上者给予冠带；一千石以上表为义门”。对于灾年囤积居奇、视民生死不顾者，也会给予适当惩罚。宣德间（1426～1435年），山西、河南荒，时巡抚二省的于谦召集里老，命他们劝富户平粜存粮，减价出粜者给予免役、旌表等奖励，“有不愿减者勿强。若有奸民擅富要利，坐视饥民，不与平粜者，里老从实具呈，重罚不恕”。明中期以后，随着商品经济的发展，明政府也注意到利用民间力量来调剂丰歉。嘉靖三十三年（1554年），河南灾，“令劝谕殷实铺行给领官银，或不敷，听于临清仓折粮银借支二万两作为籴本，前往邻近有收地方收买粮米，听赈。仍立为均籴之法，照依原买、脚价，听从过得人户易买自济，或互为贸迁，相兼接续赈籴”。
其二是疏通粮食流通渠道，加强地区间民食调剂，通过政策干预，降低灾区粮价，维持灾民生计。明代在这方面采取的措施通常有：截留漕运、预支官俸等，并通过禁止闭籴、禁抑粮价等措施鼓励通商。闭籴或遏籴是地方上为一己之利，禁止本地粮食流入其他地区的做法。这对解决灾区缺粮问题显然是不利的，“灾民既缺食于本土，又绝望于他方，是激之为变也”。嘉靖八年（1529年），明政府严令灾区“附近州县不得闭籴”。明代地方政府为制止灾区粮价飞涨，往往采用行政干预的手段抑制粮价，却因为挫伤了商人的积极性更加剧了灾区的粮食紧缺。《二刻拍案惊奇》中的一则故事讲道：嘉靖四十三年（1564年），吴中水灾，米价踊贵，由于“官府严示平价，越发米不入境了”，作者批评当地的官员是“不识时务执拗的腐儒”。有远见的地方官则放开粮价以吸引商贩，利用市场来调节粮价，如正统年间（1436～1449年），周忱巡抚江南时适遇苏、松饥荒，他不仅不抑粮价，还设法把当地粮价飞涨的消息传到当年丰收的湖广地区，吸引那里的粮商贩粮到灾区，缓解了灾区粮食供应的紧张状况，反而降低了粮价。
（八）养恤
养恤是中国古代一整套社会保障措施的总和，包括收养遗弃、抚恤鳏寡孤独、施药、掩埋遗体、为贫困家庭赎还妻子等。这些在灾荒救治中也起到十分重要的作用。
明代立国之初朱元璋怀着强烈的民本思想，十分重视养恤制度的建立，他即位不久，就宣布“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤”。他曾谕中书省：“昔吾在民间，目击鳏寡孤独、饥寒困踣之徒，心常恻然。今代天理物己十余年，若民有流离失所者，非惟昧朕之初志，于代天之工，亦不能尽。尔等为辅相，当体朕怀，不可使有一夫不获也”。洪武五年（1372年）“诏天下郡县置养济院”，始收养不能自理生计者，建文、天顺、嘉靖等朝均颁布过“修养济院实政”的诏令。养济院是明代养恤制度中比较重要的一项，它主要是执行收养遗弃、抚恤鳏寡孤独的职能。各地养济院基本上都只收本地鳏寡孤独废疾之人。但在灾荒之年更重视抚恤受灾民众，如永乐六年（1408年），“令福建瘟疫死绝人户遗下老幼妇女儿男，有司验口给米。税盐粮米各项暂且停征，待成丁之日自行立户当差”。
为解决贫民缺医少药的状况，“洪武三年，命天下府、州、县设惠民药局，拯疗贫病军民疾患”。永乐间（1403～1424年），“成祖知京师有不能医药者，叹曰：‘内府贮药甚广而不能济人于阙门之外，徒贮何为？’命太医院如方制药，于京城内外散施”。灾荒常常容易引起各种瘟疫传播，严重威胁人民生命安全，衣食无着的贫民根本没有延医用药的能力，因而向灾民提供医药是明代养恤制度的重要内容。如万历十五年（1587年）五、六月间，“以京城疫气盛行，命选太医院精医分拨五城地方诊视给药。”“……共散过患病男妇李爱等一万六百九十九名口……五城共医过男妇十万九千五百九十名口，共用药料一万四千六百十八斤八两……”同年七月，“礼部题复：‘南京礼科给事中朱维藩奏复药局，以救荒疫。’报可”。
由于灾荒饥民被迫鬻子者甚多，因此明代政府多次颁诏由政府出资赎还贫民因灾荒典卖的妻子：“（洪武）十九年，诏赎河南饥民鬻子女”。“（永乐）八年，令被灾去处人民典卖子女者，官为给钞赎还”。嘉靖十年（1531），奏准“陕西灾伤重大……遗弃子女，州县设法收养”。此外，明代政府还多次采取措施以确保离散的家人能够得以团聚，如“成化二十三年，诏陕西、山西、河南三省军民，先因饥荒逃移将妻妾子女典卖与人者，许典卖之家首告，准给原价取归。宗其无主及愿留者，听。隐匿者罪之”。
明代的养恤制度总起来说是比较全面的，但在灾荒之年灾民数量必然是十分庞大的，以政府的力量总有照顾不到的地方，这就需要调动各地的社会力量来填补这些空白，明代政府对此也比较重视。如嘉靖八年（1529年），“令灾伤地方凡军民等有能收养小儿者，每名日给米一升；埋尸一躯者，给银四分……”。嘉靖十年（1531年），陕西饥，“动支官银收买遗弃子女，州县设法收养。若民家有能自收养至二十口以上者，给予冠带”。
明代的养恤制度，对于灾民来说，不仅能够得到暂时的饮食和安居，而且还不至于妻离子散，骨肉分离，充分体现了当时“以民为本”的人道精神，在当时的救灾活动中起到重要的作用。
（九）弛禁
中国古代的封建社会中，物产丰富的山川林泽多被统治者霸占，普通老百姓则无权分享这些利益，因此《周礼》的荒政十二策中便有“散利”、“舍禁”之说，所谓“山泽林麓既不以封于诸侯则设虞衡之禁，所以蕃鸟兽毓草木以尽乎万物之性也。民既失食则宜开其禁，故舍禁之政行焉”，这一政策为以后历代统治者救荒时所沿用，明代统治者也多用此法，洪武年间（1368～1398年）山东青、兖、登、莱、济南五府饥歉，太祖令免征其当年鱼课，“听民采鱼以济饥懂”。正统时（1436～1449年）直隶淮安、扬州二府岁饥，英宗令弛二府所属川泽之禁，许其当地居民取海边水浅处所产菱藕鱼虾海菜之类充食。因旱涝相仍，又曾“命山海至密云地方军民缺食者听采取湖山榛果柴薪鱼虾之类以自给”。灾荒之后往往引起粮食短缺，这个时候如果能够开放山川林泽之禁，让利于民，帮助其渡过难关，不失为一种有效的救荒之法。
（十）施粥
施粥又称煮赈，在我国古代早已有之，战国时期，“齐大饥，黔敖为食于路，以待饥者而食之”。此为施粥之始。此后，汉代煮赈已成为救荒之普遍方略，到金章宗之世，煮赈“更臻完备，时间空间皆有固定”，到元代设粥厂成为定制。明代也多次实行施粥，大都集中在嘉靖及以后，因此，《明史》有云：“振粥之法，自世宗始”。但早在宣德年间就有施粥之事，“张泳，宣德间鄱阳丞。时旱荒，饥殍满道。泳发预备仓以济，復倾私橐籴米煮粥……其施粥凡一月，民得饱啜”。景泰二年（1451年），都御史王竤负责赈济山东等地时也曾“近者饲以粥，远者给之米”。但此时的施粥只是个别官员的私人行为。嘉靖元年（1522年），时任南京兵部尚书侍郎席书上《南畿赈济疏》，请施粥以赈济南畿等地灾民，“户部覆：此法不特宜于南畿，宜通行天下，灾荒处所，一体施行”。嘉靖十年（1531年）七月，叶相赴陕西主赈时，命“州县官各于养济院支预备仓米设一粥厂，就食者朝暮各一次，至麦熟而止”。至此之后，施粥成为明代政府主持的大规模赈灾活动。
明代嘉靖以后，政府对施粥措施的管理渐趋正规化，一些当时人也对赈粥的经验进行总结，万历年间（1573～1620年），王士性总结了“赈粥十事”，分别为：一曰示审法、二曰别等第、三曰定赈期、四曰分食界、五曰立食法、六曰立赈法、七曰备爨具、八曰登日历、九曰禁乱民、十曰省冗费。吕坤巡抚山西时，多次主持赈济工作，他在自己所著《实政录》中细致总结了举办粥厂的经验，列出“广煮粥之地”、“择煮粥之人”、“别食粥之人”、“定散粥之法”等项计十八款，同时指出“至于临时通变精密之才，能者当自得之”。
明代政府对施粥的管理基本上都是按照总结的这些方法开展的，主要有以下几个方面。
第一，对施粥对象进行分别管理。明代的粥厂一般“不分军民良贱，不论本土流民”，均可入厂就食。但流民、乞丐与当地饥民同厂就食，不便于粥厂管理，尤其不利于防止出现冒领赈粥。因此，流民、乞丐和当地饥民同厂就食的粥厂，一般都将流民、乞丐分开管理，与当地饥民分开就食。有的地方还于通衢要道设流民厂，专收流民就食；又设花子厂，专供乞丐就食。流民厂、花子厂的设立，既有利粥厂对当地食粥饥民的管理，也便于广泛救济流民，同时还可减少和避免因流民丛聚而致食粥拥挤的状况。
第二，对当地饥民进行审户。施粥通常是无须审户的，但明中后期，由于灾荒严重，资金有限，政府的施粥对象主要是流民和极贫且没接受过赈粮的当地饥民。对于流民，没有条件限制，只要入厂，一律给食。而当地食粥饥民，必须通过预先审户来确定。审户之法，先由基层组织报名。最初审户多按里甲排年造册报名，但“里甲细户散住各乡，不在一处”，按里甲排年审户弊端较多。故后来审户“不照里排，止照保甲”，由约长、保长造册报名；随后，由各粥厂食界内的义官、殷实户核查。对基层组织所报食粥饥民的核查，由州县从各粥厂食界内择“一义官、一殷实户领之”。核完造册送州县，并“依册用一小票，粘各人自己门首”，以便州县挨户复查。最后，州县还要复查。州县官或州县的寄居官按义官、殷实户所报食粥饥民册，逐保挨户复查。经州县核实符合食粥条件的饥民，一律登记造册，并发给食粥凭证。
第三，采取粥厂集中赈粥和其他分散赈粥相结合的施粥办法。饥民一般须到粥厂就食，为防粥厂食粥拥挤、混乱，有的粥厂采用“逐乡而煮，分图而食”的办法，“按时刻、照人数，执旗引队”，入厂就食。有的粥厂把饥民分为老、病、少、壮四等或老、病、少壮三等。每等又分为男女两班。饥民按等分班排行坐地，持碗待食。老者、病者先给，少者其次，壮者最后。老者，粥稍稠；病者，稀稠听便，甚可加食；妇女、少壮，粥介于稀稠之间。这样，分粥者不患杂蹂，弱者不致遗漏，饥民不苦久候。同时，粥厂也允许一些人在厂外分散食粥。比如，有的粥厂派人将赈粥挑至路口，供过往流民就食。有的粥厂允许行动不便的老弱病残和羞于入厂就食的少妇、学究、医生托人代领赈粥，或派人“挑担上门，量给之”。由于携粥不便，一些粥厂允许这几类人托人定期到粥厂领粮。比如，有的粥厂允许他们“每口十日领炒豆十碗或米三升”。
第四，饥民必须凭证就食。为防止饥民重复领粥，冒领东西，明后期的煮赈采取划界设厂，当地饥民定厂就食的办法。比如，“每方二十里”，一方设一粥厂。开场前，州县将每方之四至张榜公布，“但在此方之内居住饥民已报名者，方得每日至”厂就食，并“令保甲察之。不在此方内者，申令还本方，不得预此方之食”。当地饥民必须凭证入厂就食。为了防伪，有的粥厂“给与吃粥小票一张，填写里甲、姓名”，有的吃粥小票上面“分别老幼妇女，人以片纸图貌，明注某厂就食，印封以油纸”。托人代领者，须有粥厂监督人员会同保甲核实，或者必须有官府发给的凭证。
总之，明代的施粥措施虽正式开始比较晚，但发展迅速，管理科学，很快成为重要的赈灾方式，在赈灾救荒中发挥了不可替代的作用。
（十一）除盗、宽刑
周礼的荒政十二策中有除盗、宽刑之策。关于除盗，在古代社会的条件下，灾荒年份，灾民数量非常众多。能够得到朝廷救助的灾民必然只是少数，大多数灾民则会遭饥寒威胁，在此条件下，一些人就会铤而走险，啸聚山林，在一个王朝的后期这种情况更加频繁，如明代后期万历元年（1573年），“淮、凤二府饥，民多为盗”。万历二十八年（1600年），“两畿各省灾伤，民饥盗起”。崇祯元年（1628年），“陕西饥，延、巩民相聚为盗”。在盗贼蜂起的情况下，碰到灾荒年份政府就要剿灭盗贼，以免更多的灾民走他们的老路。明代也多次在灾荒年份发兵捕盗，但一般是先以劝慰为主，迫不得已再发兵剿除。如宪宗成化二十一年（1485年）“正月，巡按山西监察御史周洪奏：翼城、垣曲等县饥民啸聚为盗，招抚不服，宜发兵捕之。上曰：‘民迫饥寒，朕甚悯焉，其令镇守廵抚等官宣布朝廷宽宥之意，明示有司抚御之方，果有执迷不服，然后相机除剿。’”
宽刑，即在灾荒年份实行减宽刑罚的措施。因为在灾荒年份，灾民为生活所迫，违法之事在所难免，若按平常年份依法办理，势必会激起民变，造成社会的不稳定，因此就必须在此时实行宽刑的措施。宽刑属于间接的救灾措施，明代政府常在灾荒年月实行宽刑的措施。如洪武二十四年（1391年）“六月甲子，久旱录囚”。宣徳八年（1433年）“六月乙酉，祷雨不应，作《闵旱诗》示群臣。辛丑，诏中外疏决罪囚”。正统三年（1438年）“六月以旱谳中外疑狱”。崇祯十四年（1641年）“二月己酉，诏以时事多艰，灾异叠见，痛自刻责，停今岁行刑，诸犯俱减等论”。景泰四年（1453年），明代政府更是定了“纳米赈济减罪法”，其中“杂犯死罪六十石；流徙三年四十石；徒二年半三十五石；徒二年三十石；徒一年半二十五石；徒一年二十石；杖罪每一十一石；笞罪每一十五斗”。
总之，除盗、宽刑是一种间接的救荒措施，它是统治者为在救济灾荒能有一个稳定的社会环境而采取的一种策略，对其他救荒措施的实行起到一种必要的配合作用。
明代的救灾的积极措施是多方面，以上只简要介绍了一些比较常用的，其他还有纳粟贡士、赐度僧牒、荒年募兵等，在具体的救灾过程中则是当时人们根据实际情况选择合适的救灾措施。
蠲免是历朝政府常用的救荒措施，明代政府也不例外。明初的蠲免制度是同明太祖的与民休息政策相联系的。亲身经历过元末农民战争风暴的朱元璋深知民困而国危的道理，洪武元年（1368年）即下诏：“令水旱去处，不拘时限，从实踏勘实灾，税粮即与蠲免”。他还曾下令：“凡天下承平，四方有水旱等灾，验国之所积，于被灾去处优免租粮。若丰稔之岁，虽无灾伤，亦当验国之所积，稍有附余，择地痔民贫优免之”。明初的蠲免制度不仅只用于救荒，也是恢复国民经济的重要措施。明成祖基本继承太祖的恤民思想，经常使用蠲免的措施救荒。
成化年间（1465～1487年），明代政府形成了按受灾情况实行蠲免的惯例，成化二十一年（1485年）二月，“户部奏湖广、襄阳等府、卫所各奏去岁旱伤，请灾至八分以上者蠲其常税，七分以下者仍征其十之二。制可”。弘治三年（1490年），明政府颁布了《灾伤应免粮草事例》，它规定：“全灾者免七分，九分免六分”，以下递减，至“四分者免一分”，并“止于存留内除豁，不许将起运之数一概混免。若起运不足，通融拨补”。这样，灾荒根据踏勘的结果被划分成不同的等级，蠲免的数额根据受灾程度确定，并且只免存留，不及起运。蠲免的数额不及洪武时期，但措施更为具体，有利于蠲免的制度化发展。并且，在特殊情况下受灾程度不及蠲免分数者也有享受蠲免待遇的，如“弘治时，山西沁、潞等处屯田被水灾不及三分，例不免粮。孝宗以其民饥困，方发仓赈济，不可复征，特免之”。重灾之年仍有将税粮全部蠲免的情况，如嘉靖七年（1528年），“奏准：北直隶八府灾伤，将本年分夏税不分起运存留尽数蠲免”。实际上，洪武时期动辄“尽蠲二税”不仅是战乱之后，百废待兴的国情使然，明政府的财政状况也具有这样的实力。当时的土地兼并、隐瞒现象还不严重，国家税源充足；在明太祖的严法之下，吏治也较为清明，中饱私囊者尚少；明太祖崇尚节俭，政府的财政支出远不及明中后期。从另一角度看，太祖时期各项制度处于草创时期，不能将各种情况考虑周到也是难免的。嘉靖十六年（1537年），明代政府再次制定《被灾地方应免钱粮体例》，其中有“应免分数先尽存留，次及起运，其起运不敷之数，听抚按官将各司府州县官库银两钱帛等项通融处补及，听折纳、轻贵、存留不足之数，从宜区处，不许征迫小民，有孤实惠”的规定。这个“体例”是对弘治三年《灾伤应免粮草事例》的调整，并且增加了政策的灵活性。万历十二年（1584年），明代政府对蠲免制度做了一项重大改革，“议准以后地方灾伤，抚按从实勘奏，不论有田无田之民，通行议恤：如有田者免其税粮，无粮免者免其丁口盐钞，务使贫富一体并蒙蠲恤”。
蠲免内容包括赋税蠲免和徭役蠲免两方面。“至若赋税蠲免，有恩蠲，有灾蠲”，恩蠲主要有两种，据“太祖之训”，一是在“丰岁无灾伤”的情况下，亦“择地瘠民贫者优免之”，这是其一，另一种情况多为旧帝驾崩新帝登位之时大赦天下，全国大范围灾伤之下以及雷震宫殿之时普蠲赋税。而灾蠲则是在各地出现水旱等灾害时，政府颁布诏令蠲免粮税。“岁荒民饥，救死不赡，奚暇完租，不惟饥荒之恤而迫日而征之，民力必不支，不填沟中，则起而为盗”，因此蠲免粮税以苏民困成为历代统治者救荒的常用策略之一。蠲免粮税的数额是按耕地面积和受灾程度确定的，其受益者为有田人家，包括各级地主和自耕农，而最贫困的无地佃农却不能从中获得好处，正所谓：“蠲折利有田者，而无田者不沾其滴沥也”。早在宣德十年（1435年），给事中年富曾上疏言：“江南小民佃富人之田，岁输其租。今诏免灾伤税粮，所蠲特及富室，而小民输租如故，乞命被灾之处富人田租如例蠲免”。明代地方政府也常常在灾年明令不得追征私租。但这种通过行政命令干预私人租佃关系的做法往往受到富民的抵制，难以很好地施行。有了万历十二年（1584年）的规定，无地佃农才直接从蠲免措施中得到实惠。蠲免的税粮除了当年的，也往年积欠的，称为“逋负”。如洪武十一年（1378年），“蠲苏、松、嘉、湖逋赋六十五万有奇”。宣德七年（1432年），“免山西逋负税粮二百四十五万四千八一百石、马草五百一十二万束……”
徭役也是蠲免的重要内容，徭役蠲免通过免除受灾之民须服徭役的义务，舒民力以救灾，这也是政府救灾的重要举措。洪武五年（1372年）“诏河间府宁津等县去年旱饥民流移者，免其徭役”；永乐八年（1410年）时皇太子令“扬州、淮安、凤阳至陈州去岁水灾之处，有工匠在京应役者，悉罢，遣还家，令营衣食”；正统年间（1436～1449）“浙江湖州府饥，免其轮班人匠赴工”。
此外，蠲免的范围还包括各种加派及杂税等项。如宣德八年（1433年）春夏间，畿内及河南、山东、山西大旱，受灾地区除获免当年夏税及往年逋负外，“其拖欠各色课程、盐课，并各衙门见坐派买办、采办诸色物料、颜料等项，及亏欠孽牧马、驴、牛、羊牲口，悉皆蠲免”。灾荒之年，朝廷也会暂停征收或采办供皇室享用的奢侈品，并召回派办的官员。如宣德十年（1435年），“巡抚江西行在吏部右侍郎赵新奏：‘南昌府所属，连年水、旱，人民饥困，已蒙赈济，其买办诸色物料，亦应蠲免。’上命所司暂停之”。
总之，蠲免是明代政府比较常用的一种救荒措施，这种措施虽然内容丰富，但实效不大。试想大灾之年，民生尚且艰难，政府的赋税自然就无从所出，蠲免只不过是政府的无奈之举罢了。
（二）赈济
蠲免只能减轻人民的赋役负担，却并不能完全解决民食艰难的问题。重灾之年，国家必须采取有效的赈济措施，使人民得以衣食，才能恢复生产，安定社会。明代的赈济措施主要有赈给和赈贷两种方法。
1.赈给
赈给是物品或钱无偿给予灾民以帮助其渡过难关的行为。赈给有赈物、赈钱两类。
（1）赈物
赈物中最常见的是赈粮和赈布帛。赈粮是最常见的赈给方式，它对于命悬旦夕的灾民来说是最直接和最有效的。有关发放粮食赈灾的史料比比皆是。赈给所用粮食主要来源于地方仓储积粮和地方上的官廪。地方上出现饥馑，通常都是直接利用当地所储仓粮来赈给灾民，如洪武二十六年（1393年）“四月壬辰，直隶高邮州兴化县奏：天旱，民饥，已发预备仓粮赈贷衣。以其数未闻”。永乐十三年（1415年），“广东海阳、潮阳、揭阳等县饥民千九百六十余户，命发所在军民仓粟赈之”。利用官廪米赈给灾民也是政府的常用之法，永乐四年（1406年），“浙江嘉兴县水，民饥，命发县廪赈之”，“直隶之灵璧、怀远、桐城、宿松、潜山、太湖、舒城、常熟，河南之洛阳、汝阳、项城，山东之安丘、诸城，陕西之安化、华亭诸县民饥，皇太子命郡县城各发官廪赈之，凡赈谷九万一千六百三十石有奇”。
此外，调粟也是赈给粮的另一来源。它往往是在地方上的粮储不足以供应灾民所需之时，政府通过调动临近府县的粮食或是调用京储或是截漕起运等方式，移粟就民以调济民食，解决灾民的缺食问题。就近调用临近府县粮食的记载不乏其例，如洪熙元年（1425年）大名府民饥，曾调用长垣县仓中储粟赈给，正统四年（1439年）陕西境内因连年荒旱蝗潦，“赈济饥民，支粮尽绝”，由于其与河南二府邻近，于是“将河南府并潼关仓粮运至泾阳等处，将怀庆府仓粮运至华阳等处以备赈济”。明代国家也曾直接动用京储粮及截漕赈给灾民，但是并不普遍。洪武十九（1386年）时应天府江浦县水，“诏出京仓米六千余石赈其民”，成化二十一年（1485年），曾“转漕四十万石用来赈陕西饥”。
赈粮的发放也有一定标准，洪武初赈济粮发放的数额较大，大约以每户一石为标准。如“洪武二年，陕西饥，命正月户粟米一石，二月倍之”。洪武三年（1370年）命户部主事李亨赴西安、凤翔赈济饥民，“户粟一石”。洪武十年（1377年），“赈济苏、松、嘉、湖去年被水灾者，户米一石”。洪武二十七年（1394年），明政府颁布灾伤去处散粮则例：“大口六斗，小口三斗，五岁以下不与。”永乐以后，赈济粮的数量有所减少，永乐二年（1404年）的“苏松诸府水滨去处给米则例”规定：“大口一斗，六至十六岁六升，五岁以下不与，每户有大口十口以上者止与一石”。洪武后期，赈灾粮的发放单位己变户为口，不仅男丁，妇女和六岁以上的儿童也有份额规定，反映了救荒制度的进一步成熟。
赈给粮的数额还参照灾民的受灾程度来确定，如成化六年（1465年）六月，“赈恤京城内外被水军民”时，令“房舍冲倒者与米一石，损伤人命者与米二石。”弘治二年（1489年）赈济遭受水灾的顺天、河间、永平等府时，也采用了同样的标准。明政府十分注重以贫困民户为赈济对象，嘉靖三十二年（1553年），“议准徐、淮水灾，减免有田有户之人应纳税粮五万石，其见在淮、徐两仓米麦，专给予无田无户之人……”。
发放给灾民布帛在赈灾措施中也经常被采用。洪武九年（1376年）七月，“滦州、昌黎、卢龙、迁安、抚宁等县以旱闻，诏免田租，仍以布赈之”。洪武十年（1377年），永平府发生火灾，受灾者共九十四户，太祖命“遣官户给米布赡之，为米九十四石，布四百二十匹”。宣德二年（1427年），陕西亢旱，秋田无收，在令有司开仓赈给的同时，又于南京“运绢五万匹，绵布十万正”给赈。
（2）赈钱
赈钱是由政府发给灾民救助金让其籴买粮食渡过灾荒，这一方法以在洪武年间实行得最多。洪武十年（1377年），“命户部赈给黄州、常德、武昌三府并岳州、涌阳二州去岁被水灾户六千二百五十，户给钞一锭”’。洪武十七年（1384年）苏州府昆山县民八十余户，有田六顷九十余亩为水所没，“诏除其租，仍给钞赈之”。洪武十九（1386年）时遣使运钞三千锭往大名府赈水灾灾民，用钞五万三千三百余锭赈河南诸府州县四万八千八百户。永乐十二年（1414年），苏州府崇明县风潮为灾，“上敕户部给米钞赈之，凡给米万二千四百余石，钞十三万八千三百二十五锭”。“给直隶隆庆州被灾人民大口银二钱，小口银一钱，籴粮食用”。天顺元年（1457年）发内帑银赈给山东饥疫之民，因“有司奏报不敷，命再发银三万两赈济”。
2.赈贷
为了帮助灾民重新投入生产，摆脱灾害带来的种种生产和生活上的困难，历来就有放贷的做法，明代也常用赈贷之法。明初即有贷粮救荒，“（洪武）六年七月，苏州府属县民饥，诏以官粮贷之……秋成还官。十五年八月，嘉定县饥，命发宫凛米二万八千一百二十石贷之。”“赈贷”与“赈给”的区别在于“赈贷”是以偿还为条件的，其目的不仅是为解决灾民生计问题，也致力于灾后发展生产。赈贷物资不仅包括粮食、钱币，还有种子、耕牛、农具等生产资料。贷粮，如洪武二十五年（1392年），河南光州固始县民因年饥艰食，许其将当地县仓预备粮二万五千六百余石贷民。此外，灾荒过后的生产恢复是灾荒治理的重要环节，明代十分注重向贫困农户贷放生产资料以帮助其生产自救。洪武七年（1374年）五月，“苏州府诸县民饥”，明政府在向灾民贷放米、麦、谷的同时，“并以谷种、农具等贷之”。明代时一些比较能干的地方官在救荒时也非常重视生产恢复，如天顺年间盩厔县令王节于灾年“买田器，贷官牛，给贫民耕”；成化间知江都的陆愈，也在荒年，“计口给赈，贷以牛种”。蠲、赈、贷等措施往往视具体情况结合使用，以减轻人民负担，维持人民生计，并最终达到恢复展生产的目的。如成化七年（1466年）山东、浙江等地水灾。户部议：令二处巡抚、巡按官复勘，果有被灾缺食，酌情赈济，凡牛具种子，亦措赈贷。明政府还曾将耕牛赠与灾区贫民，正统五年（1440年）二月，采行在兵部尚书王骥等奏，以太仆寺孽生牛一万头，给予频年受灾的凤阳诸府的“无牛小民”。
除官方直接出资放贷外，明代还通过政府干预促成民间转贷，以达到互助自救。嘉靖八年，时任广东全事林希元在所上《荒政丛言》中曾详述“处置缺乏牛种贫农法”，“令地方官逐都逐图，差人查勘。除有牛无种，有种无牛，听其自为计外，无牛人户，令有牛者带耕二家。用牛则与之俱食，失牛则与之均倍。无种人户，令富人户一人借与十人或二十人，每人所借杂种三斗或二斗。耕种之时，令债主监其下种，不许因而食用。收成之时，许债主就田扣取，不许因而拖欠。亦如其息，官为主契，付债主收执”。
（三）折输、缓征、带征和停征
自然灾害的爆发给民众的生存带来了巨大的威胁，为了缓解灾害对粮食造成的压力，从而达到减轻灾民负担的目的，除蠲免之外，明代政府也会应时地采取一些缓征赋税、停征不急之物或折输他物的手段。这一类措施主要有折输、缓征、带征和停征等。
1.折输
折输是明政府在灾荒之年减轻灾民赋税负担的一项重要措施，它是将民户应上缴的税粮折成银钱或其他物品。其目的主要有三：一是为确保税收，允许将税粮折成灾区有收的作物或物品，如永乐二年（1404年），“河南郑州荥泽县言：蝗蝻伤稼，税粮乞以豆菽代输。从之”。难以征收的积年逋赋也可因地制宜折收他物，如洪武三十年（1397年），“敕户部：凡天下积年逋赋，皆许随土地所便折收绢、布、金、银等物”，宣德五年（1430年），令受灾郡县“其宣德三年以前民欠粮税悉令折收钞与布、绢”。二是把粮食留在灾区用以维持灾民生计，如永乐七年（1409年）八月，“河南汝宁府遂平县言：雨水伤稼，秋税乞输钞。从之”。永乐十年（1412年）正月，河南、山西的受灾地区也获准将税粮折收钞、帛。正统七年（1442年）七月，“命山东所属府、州、县：该征夏麦俱折收布、钞。以自春至夏不雨故也”。三是消除民户交纳的税粮在运输途中的损耗，从而减轻赋税，这也是折输最重要的意义之所在，因为古代交通不便，运输途中的消耗是十分巨大的，“盖米自江南而输于京师，率二三石而致一石，则是国家有一石之入而民有二三石之输。若以银折米，则是民止须一石之输而国家不失一石之入……国家立为此法，盖于不可减免之中而寓可以通融之意……一无损于国家而万有利于民，此其法之尽善而可久也”。
明初经济上实行钞法，禁止用银，折输也收取宝钞，如永乐二十二年（1424年）十月，因山东民运粮在通州遇火灾，“粮船悉毁”，“上谕户部曰：山东数年水旱，民劳。今又厄于此，宜宽恤之。其令每粮一石，准输钞四锭”。正统年间（1436～1449年）钞币颓势之间无可挽回，折输也开始收银两，如正统十三年（1448年）四月，江西布政司奏请所属受灾地区“将本处起运南京、淮安二处粮米折银。事下户部覆奏：每米一石折银二钱五分。从之”。景泰年间（1450～1456年），工部右侍郎周忱巡抚江南，实行赋税改革，对重税田亩征收金花银。此后，灾年折输的情况相当普遍，并且只折收银两，逐渐形成制度。成化十九年（1478年），令受灾地方税粮“以十分为率，减免三分。其余七分，除存留外，起运者照江南折银则例，每石征银二钱五分。”嘉靖二十三年（1544年）又对受灾地方漕运粮米的折输作出统一规定：“题准各处灾伤漕运正、改兑粮米四百万石，除原额折银并蓟州、天津仓本色照旧外，其余本色以十分为率，七分照旧征运粮米，三分折征，价银每正兑米一石连蓆耗共征银七钱，改兑米一石连蓆耗共征银六钱”。万历十八年（1590年），又规定：“因灾改折漕粮五分，不分正、改兑俱每石折银五钱。”不仅税粮，其他实物税灾年也可折输，如正德五年（1510年）十一月，“以苏、松、常三府水灾，凡起运税粮、棉布、丝绢俱量改折色，存留者本色、折色中半征收”。
明代中期以后，关于折输的规定更加详细，折输银的数量、折色与本色的比例都要由受灾程度来确定，由全部折征至折征一半，如万历四十五年（1617年），受灾的南直隶获准“将被灾八分以上六合等十县该年漕粮尽数改折，每石折银五钱。被灾七分如建平县、安庆卫，县米每石折银七钱；卫米向折三钱五分，今减折五分。被灾五分以上繁昌等七县改折一半，正兑每石折银七钱，改兑每石折银六钱。随粮轻赉耗羡，一切免征”。
2.缓征
缓征是在灾荒来临时暂时停止即将征收或正在征收的税粮，如正统元年（1436年）四月，直隶保定府清苑县旱、蝗，无收，人民艰难，逃移者众，粮草无从追征，“乞暂停止”，经户部核实后获准。缓征的税粮一般得不到蠲免，而是推迟到丰年征收。赋税的或蠲或缓均由受灾的具体情况决定。如正统三年（1438年）五月，“巡抚山东、两淮行在刑部右侍郎曹弘奏：‘直隶淮安、扬州二府所属，去岁水患民饥，已行赈济。其间多有积水田地，并无牛种者，即今征收夏税，恐逼民逃窜，乞官勘实，果全未耕种者，蠲免税粮；有三、五分成熟者，亦暂停征，侯丰岁补输。’从之”。
3.带征
为避免丰年的赋税负担过重，缓征的税粮往往被分做几份，分几年征收，称带征。如嘉靖初，“南直隶苏、松、常三府大饥，岁赋诏缓征者计银三十八万两有奇，侯两年后带征”。嘉靖四年（1525年）二月，“巡按御史朱寔昌言：凶荒之岁，方值一稔，即输办岁赋，犹恐难之，奈何遽责逋，重为民困。”户部认为“寔昌言是”，命“原定带征之数宜派为两分，岁征其一”。遇灾时，带征税粮也可暂停征收，向后推延一年或数年，如隆庆三年（1569年）十一月，“以水灾……束鹿、大名二县停带征粮一年”。
4.停征
停征是在灾荒之年停止征收税粮或一些不急需用的物品。停征的物品一般可以得到蠲免。如弘治元年（1488年）十二月，“以旱灾停征湖广布政司弘治元年以前上供药材……”嘉靖五年（1526年）十月，“以旱灾诏免征应天、太平、安庆、徽州、池州、镇江、常州、苏州、松江九府税粮、浙江杭州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、卫州、宁波、台州、严州、温州及各卫所屯粮有差。停征户部年例坐派物料，查各仓库银米赈济”。隆庆二年（1568年）十二月，“以水免四川顺庆府广安州渠县田租一年，停征夔州府云安、大宁二场盐井盐课之半，其余灾轻州县各免税粮子粒有差”。此外，以往的积欠逋赋也有停征的情况，如嘉靖三十五（1556年）九月，“以山东东昌等府夏旱停征二十一年至二十六年积欠税粮有差”。万历四十一年（1613年）十一月，“山西水灾，巡按御史李若星请发帑赈贷。南直隶水灾，巡按御史薛贞请停征积逋”。
总之，折输、缓征、带征和停征这一类措施，是政府从自然灾害发生时灾区的实际情况出发采取的一系列便民措施。这些措施基本上都是形成于明初，反映了明初统治者以民为本的治国思想。
（四）以工代赈
以工代赈，是通过组织灾民进行劳动而给灾民发放报酬从而达到赈济灾民目的的方法。此法最早行于春秋时期，相传齐国“景公之時，饥。晏子请为民发粟，公不许。当为路寢之台，晏子令吏重其赁，远其兆，徐其日，而不趋三年。台成而民振，故上悦乎游，民足乎食”。此法是一个一举多得的策略，政府在灾荒之际兴建工程，一方面劳动力比较充足；另一方面灾民的生计也能够通过从事劳动获得报酬来解决；第三方面，灾荒之际，受灾民众数量比较庞大，这些人如果无事可做，往往人心浮动成为社会的不稳定因素，以工代赈把这些人集合起来从事某项工程，对于保持社会稳定的意义是十分重大的。明代也十分重视用以工代赈来赈灾，所兴建的工程一般是地方上的农田水利或公益设施，有一举两得的效果。弘治时（1488～1505年），河决沛城，百姓流离，时任河南巡抚孙需“乃役以筑堤而予以傭钱，趋者万计，堤成而饥民饱，公私便之”。“万历间，御史钟化民救荒，令各府州县查勘该动工役，如修学、修城、浚河、筑堤之类，计工招募，以兴工作，每人日给米三升。借急需之工，养枵腹之众，公私两便。”还有些工赈项目虽然并不直接服务于生产，但也起到赈济灾民的作用，如万历十五年（1587年）七月，“南京工部尚书李辅请兴工作，以寓救荒”，后决定“修药神观、抱恩寺，各役肇举，匠作千人，所赈亦千人……”
（五）劝分
劝分是我国古代的救荒措施之一，是国家在灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏或减价出粜所积粮食以惠贫者的措施。古时，每遇水旱或其他灾害，国家总要想方设法进行赈济，然而政府的力量总有涉及不到的地方，这样劝谕受灾地区的人民进行灾后互助就十分必要，劝分之法就应运而生了。早在《左传·闵公二十一年》就有“务穑劝分”之语。所谓劝分，“盖以豪家富室储积既多，因而劝之赈贷，以惠穷民，以济乡里”。明代政府也多次实行劝分进行救荒，如成化八年（1472年），凤阳、淮安、扬州三府缺粮，照浙江近例，召人上纳，予以旌表。弘治四年（1491年），苏、淞大水，徽、宁等处旱灾。户部议准，军民有愿纳银入粟，量给散官冠带，或纪民于籍，建坊以表之。正德十四年（1519），户部议准，江南地方水旱凶荒，令巡抚等官劝民输粟，量与褒奖。针对响应政府劝分号召纳粟救荒的所谓“义民”，政府制定了十分优厚的旌表措施，这就是设立赏格制度。
项目
时间文献记载材料出处正统五年（1440年）凡民人纳谷一千五百石，请敕奖为义民，仍免本户杂泛差役；三百石以上，立石题名，免本户杂泛差役二年。又令各处预备仓，凡民人自愿纳米麦细粮一千石之上，杂粮二千石之上，请敕奖谕。《明会典》卷22《预备仓》天顺二年（1458年）命湖广等布政司谕其军民人等，有能输米于贵州缺粮仓者，一百石者给予冠带，仍赐敕旌异，五十石者赐敕旌异，三十石者立石题名。《明英宗实录》卷289“天顺二年三月丁巳”成化六年（1470年）令凤阳、淮安、扬州三府军民舍余人等纳米预备赈济，二百石给予正九品散官，二百五十石正八品，三百石正七品。
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时间文献记载材料出处成化八年（1472年）各处军民纳米二百五十石者，给正九品散官。每加五十石，则增加二级，至正七品止。军民纳谷五百石者，请敕旌表为义民；三百石者立石并给复其家。《明宪宗实录》卷109“成化八年十月壬午”正德四年（1509年）武昌、汉阳富商大姓，出米千石以上者表门，九百石至二三百石者授之散官，自从六至从九，凡四等，仍立石刻其姓名。《明武宗实录》卷56“正德四年十月癸卯”正德十四年（1519年）令军民人等有愿纳银二十两至五十两者，授冠带义民，自正九品至正七品散官，凡四等。《明武宗实录》卷173“正德十四年四月乙丑”嘉靖二年（1523年）被灾地方，军民有出粟千石赈饥者，有司建坊旌之，仍给冠带。有出粟借贷者，官为籍记，候年丰加息偿还。不愿偿者听照近例，准银二十两者授冠带义民，三十两者授正九品散官，四十两者授正八品，五十两者授正七品，各免本身杂差。《明世宗实录》卷31“嘉靖二年九月甲午”嘉靖八年（1529年）令抚按官晓谕积粮之家，量其所积多寡，以礼劝借。若有仗义出谷二十石、银二十两者给予冠带；三十石、三十两者授正九品散官；四十石、四十两者正八品；五十石、五十两者正七品，俱免杂泛差役。出至五百石、五百两者除给予冠带外，有司仍于本家竖立坊牌，以彰尚义。《明会典》卷17《灾伤》嘉靖十年（1531年）陕西灾伤重大，令各州县官员戒谕富室，将所积粟麦先扣本家食用，其余照依时价，粜与饥民。若每石减价一钱，至五百石以上者给予冠带，一千石以上表为义门……若民家有能自收养（遗弃子女）至二十口以上，给予冠带。《明会典》卷17《灾伤》嘉靖十一年（1532年）畿辅荒歉，劝借富民不必责令出粟，惟将老弱疲癃不能领赈者，令就近收养，计所收养多寡折免徭役；收百口以上者，授以冠带，仍表其闾。《明世宗实录》卷135“嘉靖十一年二月戊申”万历十四年（1586年）义民输粟事例，千石以上者，建坊旌表；百石以上者，给予冠带。《明神宗实录》卷176“万历十四年七月乙卯”劝分赏格的设立，表现了明代政府对劝分的重视，在遇到灾荒之时，政府照顾不到的地方都要实行劝分措施，这是因为劝分有着一些独特的优点，首先，广泛实行劝分政策，不断进行旌表，在各地产生了大量的义民。这些义民能够在充实仓廪边储、灾荒赈济方面发挥积极作用。其次，灾荒时的粮食危机常常引起地区骚乱，利用劝分制度鼓励富民出赈能缓解粮食短缺现象，可以起到稳定社会秩序的作用。最后，实行劝分表彰义民作为一种道德表扬，能够昭示人们急公尚义，激励时人，感召后人，持久地起到社会救济作用。正是由于这些优点，劝分成为明代政府救济灾荒的常用措施之一。
（六）安辑流民
灾荒之后，会出现大批缺乏生产和生活资料为图果腹而流徙他乡的灾民，不仅不利于灾区的生产恢复，影响国家税收，而且危及社会安定。所以，明政府始终十分重视安缉流民的工作。明初，针对大量因战乱而流离失所的流民，明政府一方面资助其还乡，一方面准其在流徙地附籍，或迁至地广人稀处，官给耕牛种子，令其垦荒耕种，并蠲免租税。并且为防止灾后流民的出现，洪武十八年（1385年）朝廷定“有司不奏灾伤，处极刑”，洪武二十六年（1393年）令“各处田禾遇灾，所在官司具实奏闻”，即时开仓行赈。明中期以后，由于灾荒严重，流民人数大大增加，明政府安辑流民的措施也随之增加和调整。首先必须解决流民的生计，不能让他们因饥寒而转为盗贼。“宣德三年（1428年）七月，工部郎中李新自河南还，言：‘山西饥民流徙南阳诸郡，不下十余万。官司遣人捕逐，民愈穷困，死亡日多。’帝命遣官抚辑，发廪振之”。“弘治二年（1489年），四川流民逐食四出。巡抚谢士元檄所部置广室十余区，作糜食之。且令所在给符遣归，道经郡县。验而康之粟，乃渐复业”。其次是要提供给流民各种生产资料使其能够恢复农业生产。正统年间（1436～1449年），“凡流民，英宗令勘籍，编甲互保，属所在里长管辖之。设抚民佐贰官。归本者，劳徕安辑，给牛、种、口粮。又从河南、山西巡抚于谦言，免流民复业者税”。正统六年（1441年），山东、陕西流民二十余万涌入河南，巡抚于谦一面开仓赈济，一面“令布政使抚集其众，授田给牛耕种。流民以安”。明代对安置流民工作的规定十分具体细致，从日常所需到生产资料都有明确规定，愿回原籍者，“有司给与印信文凭，沿途军卫有司，每口给口粮三升；其原籍无房者，有司设法起盖草房四间；仍不分男妇每大口给与口粮三斗，小口一斗五升；每户给牛二只，量给种子，审验原业田地，给与耕种，优免粮差五年，仍给下帖执照”。
明代还多次设专官，在流民密集的地区负责安辑工作，从正统开始到弘治止，明政府先后六次，在山东、山西、河南、陕西、湖广、四川、顺天等地设州县佐贰、布政参议、按察副使、巡抚等职协同地方官办理流民事务。如成化初，由于大量流民聚集，且时成化初，在荆、襄地区设立郧阳府，招抚流民12万。
为有效地控制流民，明政府也恩威并施，优恤之外加以严法治理。洪武二十三年（1390年），明政府通令各府州县拘集各里甲人等审知逃户，并调派国子监学生会同地方官员进行普查，准许派亲邻里甲前往押取，强迫返回原地。成化七年（1471年），“令：荆、襄、南阳等处深山穷谷系旧禁山场，若不附籍流民潜往团聚为非者，许军卫有司、巡捕官兵、里老人等拘送各该官司问刑，衙门问发边远充军，窝藏之家罪同。若不系禁约山场，止于余外平地州县军屯官庄藏住不报籍者，递发原籍当差。逃亡军匠人等不分山内山外，俱发边卫充军”。
总之，明代统治者实行安辑流民政策，给流民以蠲免、赈济，解决他们生存问题和回籍后的后顾之忧，还给他们借贷耕牛、种子，以度过生产上的难关，不误农时，恢复和发展农业生产，对保持灾后社会稳定起到了十分重要的作用。
（七）调粟
调粟是明代救灾的重要政策和措施，主要包括移民就粟、移粟就民、平粜等具体措施，采取的途径主要有采取截留漕运、预支官俸、禁闭官俸、禁抑米价、鼓励通商等。
移民就粟是令受灾地区人民就食于丰熟地区的措施，这是历代调济粮食所采取的较为普遍政策，但往往造成大规模的人口流动，成为社会安定的隐患，因此明代并无有组织的移民就粟行动。大灾之年，大量灾民自动流动，有时地方官采取消极放任态度，更有些地方官擅自驱逐就食饥民，“宣徳三年三月，工部侍郎李新自河南还，言山西民饥，流徙至南阳诸郡不下十万余口，有司军卫各遣人捕逐，民死亡者多”。“成化初陕西至荆、襄、唐、邓一路皆长山大谷，绵亘千里所至流逋藏聚为梗，刘千斤因之作乱，至李胡子复乱，流民虑百万，都御史项忠下令有司逐之，道死者不可胜计”。总体来说，移民就粟在明代的效率并不太高，一方面是由于政府出于安全考虑不提倡组织，另一方面，则是由于当时交通的不便，关禁重重。
移粟就民是与移民就粟相辅而行的，灾荒之年灾民如果灾民不便迁移，则必须将粮食移而就民。政府必须利用中央直接控制的粮食物资进行统一调度，调剂丰歉，避免灾民盲目流徙，防止社会动乱，这种救荒办法就是移粟就民。明代政府在灾荒之年多次采用此法救荒，如永乐十四年（1416），“北京、河南、山东饥，免永乐十二年逋租，发粟一百三十七万石有奇赈之”，成化二十一年（1485），转漕四十万石，赈陕西饥。
平粜就是平抑物价，具体来说就是丰年籴进粮食，荒年平价粜出。平粜主要两种办法。
其一是利用中央直接控制的粮食，将公仓存粮运往灾区平价出售（即平粜），解决灾民的生计问题。以公仓存粮用于赈济和平粜，不仅易于操作，而且有利于存粮的新旧代换，防止粮食因久储而腐坏。正统“六年春二月，巡按浙江监察御史康荣奏：‘杭州府地狭人稠，浮食者多仰给苏、松诸府。今彼地水旱相仍，谷米不至，杭州遂困。又湖州府比因岁凶，米亦甚贵。窃计二府官廪尚有二十年之积，恐年久红腐，请发三十五万粜于民间，令依时值偿纳，则朝廷不费而民受其惠矣。’从之”。平粜公仓存粮通过增加市场供应以平抑粮价，而预支官员俸粮也一定程度减轻市场压力。成化六年（1470年），京畿饥荒，明政府除派员前往各府主持招抚赈济以外，“又将文武官吏俸粮预支三个月”。平粜公仓存粮时，为确保粮食售与缺食灾民，避免被奸商收购以囤积居奇，往往采取限量供应的方法，如成化七年（1471年）正月，发太仓粟一百万解在京师“减价粜以利民”，令：“凡粜，惟以升、斗计，满一石不与”。在公仓存粮不足的情况下，政府也动员富室平粜私人积蓄，并给予其适当的奖励。如嘉靖十年（1531年）叶相赴陕西赈饥时，“以灾伤重大，令各府州县戒谕富室，将所积粟麦照依时价出粜与饥民。若每石减价一钱至五百石以上者给予冠带；一千石以上表为义门”。对于灾年囤积居奇、视民生死不顾者，也会给予适当惩罚。宣德间（1426～1435年），山西、河南荒，时巡抚二省的于谦召集里老，命他们劝富户平粜存粮，减价出粜者给予免役、旌表等奖励，“有不愿减者勿强。若有奸民擅富要利，坐视饥民，不与平粜者，里老从实具呈，重罚不恕”。明中期以后，随着商品经济的发展，明政府也注意到利用民间力量来调剂丰歉。嘉靖三十三年（1554年），河南灾，“令劝谕殷实铺行给领官银，或不敷，听于临清仓折粮银借支二万两作为籴本，前往邻近有收地方收买粮米，听赈。仍立为均籴之法，照依原买、脚价，听从过得人户易买自济，或互为贸迁，相兼接续赈籴”。
其二是疏通粮食流通渠道，加强地区间民食调剂，通过政策干预，降低灾区粮价，维持灾民生计。明代在这方面采取的措施通常有：截留漕运、预支官俸等，并通过禁止闭籴、禁抑粮价等措施鼓励通商。闭籴或遏籴是地方上为一己之利，禁止本地粮食流入其他地区的做法。这对解决灾区缺粮问题显然是不利的，“灾民既缺食于本土，又绝望于他方，是激之为变也”。嘉靖八年（1529年），明政府严令灾区“附近州县不得闭籴”。明代地方政府为制止灾区粮价飞涨，往往采用行政干预的手段抑制粮价，却因为挫伤了商人的积极性更加剧了灾区的粮食紧缺。《二刻拍案惊奇》中的一则故事讲道：嘉靖四十三年（1564年），吴中水灾，米价踊贵，由于“官府严示平价，越发米不入境了”，作者批评当地的官员是“不识时务执拗的腐儒”。有远见的地方官则放开粮价以吸引商贩，利用市场来调节粮价，如正统年间（1436～1449年），周忱巡抚江南时适遇苏、松饥荒，他不仅不抑粮价，还设法把当地粮价飞涨的消息传到当年丰收的湖广地区，吸引那里的粮商贩粮到灾区，缓解了灾区粮食供应的紧张状况，反而降低了粮价。
（八）养恤
养恤是中国古代一整套社会保障措施的总和，包括收养遗弃、抚恤鳏寡孤独、施药、掩埋遗体、为贫困家庭赎还妻子等。这些在灾荒救治中也起到十分重要的作用。
明代立国之初朱元璋怀着强烈的民本思想，十分重视养恤制度的建立，他即位不久，就宣布“鳏寡孤独废疾不能自养者，官为存恤”。他曾谕中书省：“昔吾在民间，目击鳏寡孤独、饥寒困踣之徒，心常恻然。今代天理物己十余年，若民有流离失所者，非惟昧朕之初志，于代天之工，亦不能尽。尔等为辅相，当体朕怀，不可使有一夫不获也”。洪武五年（1372年）“诏天下郡县置养济院”，始收养不能自理生计者，建文、天顺、嘉靖等朝均颁布过“修养济院实政”的诏令。养济院是明代养恤制度中比较重要的一项，它主要是执行收养遗弃、抚恤鳏寡孤独的职能。各地养济院基本上都只收本地鳏寡孤独废疾之人。但在灾荒之年更重视抚恤受灾民众，如永乐六年（1408年），“令福建瘟疫死绝人户遗下老幼妇女儿男，有司验口给米。税盐粮米各项暂且停征，待成丁之日自行立户当差”。
为解决贫民缺医少药的状况，“洪武三年，命天下府、州、县设惠民药局，拯疗贫病军民疾患”。永乐间（1403～1424年），“成祖知京师有不能医药者，叹曰：‘内府贮药甚广而不能济人于阙门之外，徒贮何为？’命太医院如方制药，于京城内外散施”。灾荒常常容易引起各种瘟疫传播，严重威胁人民生命安全，衣食无着的贫民根本没有延医用药的能力，因而向灾民提供医药是明代养恤制度的重要内容。如万历十五年（1587年）五、六月间，“以京城疫气盛行，命选太医院精医分拨五城地方诊视给药。”“……共散过患病男妇李爱等一万六百九十九名口……五城共医过男妇十万九千五百九十名口，共用药料一万四千六百十八斤八两……”同年七月，“礼部题复：‘南京礼科给事中朱维藩奏复药局，以救荒疫。’报可”。
由于灾荒饥民被迫鬻子者甚多，因此明代政府多次颁诏由政府出资赎还贫民因灾荒典卖的妻子：“（洪武）十九年，诏赎河南饥民鬻子女”。“（永乐）八年，令被灾去处人民典卖子女者，官为给钞赎还”。嘉靖十年（1531），奏准“陕西灾伤重大……遗弃子女，州县设法收养”。此外，明代政府还多次采取措施以确保离散的家人能够得以团聚，如“成化二十三年，诏陕西、山西、河南三省军民，先因饥荒逃移将妻妾子女典卖与人者，许典卖之家首告，准给原价取归。宗其无主及愿留者，听。隐匿者罪之”。
明代的养恤制度总起来说是比较全面的，但在灾荒之年灾民数量必然是十分庞大的，以政府的力量总有照顾不到的地方，这就需要调动各地的社会力量来填补这些空白，明代政府对此也比较重视。如嘉靖八年（1529年），“令灾伤地方凡军民等有能收养小儿者，每名日给米一升；埋尸一躯者，给银四分……”。嘉靖十年（1531年），陕西饥，“动支官银收买遗弃子女，州县设法收养。若民家有能自收养至二十口以上者，给予冠带”。
明代的养恤制度，对于灾民来说，不仅能够得到暂时的饮食和安居，而且还不至于妻离子散，骨肉分离，充分体现了当时“以民为本”的人道精神，在当时的救灾活动中起到重要的作用。
（九）弛禁
中国古代的封建社会中，物产丰富的山川林泽多被统治者霸占，普通老百姓则无权分享这些利益，因此《周礼》的荒政十二策中便有“散利”、“舍禁”之说，所谓“山泽林麓既不以封于诸侯则设虞衡之禁，所以蕃鸟兽毓草木以尽乎万物之性也。民既失食则宜开其禁，故舍禁之政行焉”，这一政策为以后历代统治者救荒时所沿用，明代统治者也多用此法，洪武年间（1368～1398年）山东青、兖、登、莱、济南五府饥歉，太祖令免征其当年鱼课，“听民采鱼以济饥懂”。正统时（1436～1449年）直隶淮安、扬州二府岁饥，英宗令弛二府所属川泽之禁，许其当地居民取海边水浅处所产菱藕鱼虾海菜之类充食。因旱涝相仍，又曾“命山海至密云地方军民缺食者听采取湖山榛果柴薪鱼虾之类以自给”。灾荒之后往往引起粮食短缺，这个时候如果能够开放山川林泽之禁，让利于民，帮助其渡过难关，不失为一种有效的救荒之法。
（十）施粥
施粥又称煮赈，在我国古代早已有之，战国时期，“齐大饥，黔敖为食于路，以待饥者而食之”。此为施粥之始。此后，汉代煮赈已成为救荒之普遍方略，到金章宗之世，煮赈“更臻完备，时间空间皆有固定”，到元代设粥厂成为定制。明代也多次实行施粥，大都集中在嘉靖及以后，因此，《明史》有云：“振粥之法，自世宗始”。但早在宣德年间就有施粥之事，“张泳，宣德间鄱阳丞。时旱荒，饥殍满道。泳发预备仓以济，復倾私橐籴米煮粥……其施粥凡一月，民得饱啜”。景泰二年（1451年），都御史王竤负责赈济山东等地时也曾“近者饲以粥，远者给之米”。但此时的施粥只是个别官员的私人行为。嘉靖元年（1522年），时任南京兵部尚书侍郎席书上《南畿赈济疏》，请施粥以赈济南畿等地灾民，“户部覆：此法不特宜于南畿，宜通行天下，灾荒处所，一体施行”。嘉靖十年（1531年）七月，叶相赴陕西主赈时，命“州县官各于养济院支预备仓米设一粥厂，就食者朝暮各一次，至麦熟而止”。至此之后，施粥成为明代政府主持的大规模赈灾活动。
明代嘉靖以后，政府对施粥措施的管理渐趋正规化，一些当时人也对赈粥的经验进行总结，万历年间（1573～1620年），王士性总结了“赈粥十事”，分别为：一曰示审法、二曰别等第、三曰定赈期、四曰分食界、五曰立食法、六曰立赈法、七曰备爨具、八曰登日历、九曰禁乱民、十曰省冗费。吕坤巡抚山西时，多次主持赈济工作，他在自己所著《实政录》中细致总结了举办粥厂的经验，列出“广煮粥之地”、“择煮粥之人”、“别食粥之人”、“定散粥之法”等项计十八款，同时指出“至于临时通变精密之才，能者当自得之”。
明代政府对施粥的管理基本上都是按照总结的这些方法开展的，主要有以下几个方面。
第一，对施粥对象进行分别管理。明代的粥厂一般“不分军民良贱，不论本土流民”，均可入厂就食。但流民、乞丐与当地饥民同厂就食，不便于粥厂管理，尤其不利于防止出现冒领赈粥。因此，流民、乞丐和当地饥民同厂就食的粥厂，一般都将流民、乞丐分开管理，与当地饥民分开就食。有的地方还于通衢要道设流民厂，专收流民就食；又设花子厂，专供乞丐就食。流民厂、花子厂的设立，既有利粥厂对当地食粥饥民的管理，也便于广泛救济流民，同时还可减少和避免因流民丛聚而致食粥拥挤的状况。
第二，对当地饥民进行审户。施粥通常是无须审户的，但明中后期，由于灾荒严重，资金有限，政府的施粥对象主要是流民和极贫且没接受过赈粮的当地饥民。对于流民，没有条件限制，只要入厂，一律给食。而当地食粥饥民，必须通过预先审户来确定。审户之法，先由基层组织报名。最初审户多按里甲排年造册报名，但“里甲细户散住各乡，不在一处”，按里甲排年审户弊端较多。故后来审户“不照里排，止照保甲”，由约长、保长造册报名；随后，由各粥厂食界内的义官、殷实户核查。对基层组织所报食粥饥民的核查，由州县从各粥厂食界内择“一义官、一殷实户领之”。核完造册送州县，并“依册用一小票，粘各人自己门首”，以便州县挨户复查。最后，州县还要复查。州县官或州县的寄居官按义官、殷实户所报食粥饥民册，逐保挨户复查。经州县核实符合食粥条件的饥民，一律登记造册，并发给食粥凭证。
第三，采取粥厂集中赈粥和其他分散赈粥相结合的施粥办法。饥民一般须到粥厂就食，为防粥厂食粥拥挤、混乱，有的粥厂采用“逐乡而煮，分图而食”的办法，“按时刻、照人数，执旗引队”，入厂就食。有的粥厂把饥民分为老、病、少、壮四等或老、病、少壮三等。每等又分为男女两班。饥民按等分班排行坐地，持碗待食。老者、病者先给，少者其次，壮者最后。老者，粥稍稠；病者，稀稠听便，甚可加食；妇女、少壮，粥介于稀稠之间。这样，分粥者不患杂蹂，弱者不致遗漏，饥民不苦久候。同时，粥厂也允许一些人在厂外分散食粥。比如，有的粥厂派人将赈粥挑至路口，供过往流民就食。有的粥厂允许行动不便的老弱病残和羞于入厂就食的少妇、学究、医生托人代领赈粥，或派人“挑担上门，量给之”。由于携粥不便，一些粥厂允许这几类人托人定期到粥厂领粮。比如，有的粥厂允许他们“每口十日领炒豆十碗或米三升”。
第四，饥民必须凭证就食。为防止饥民重复领粥，冒领东西，明后期的煮赈采取划界设厂，当地饥民定厂就食的办法。比如，“每方二十里”，一方设一粥厂。开场前，州县将每方之四至张榜公布，“但在此方之内居住饥民已报名者，方得每日至”厂就食，并“令保甲察之。不在此方内者，申令还本方，不得预此方之食”。当地饥民必须凭证入厂就食。为了防伪，有的粥厂“给与吃粥小票一张，填写里甲、姓名”，有的吃粥小票上面“分别老幼妇女，人以片纸图貌，明注某厂就食，印封以油纸”。托人代领者，须有粥厂监督人员会同保甲核实，或者必须有官府发给的凭证。
总之，明代的施粥措施虽正式开始比较晚，但发展迅速，管理科学，很快成为重要的赈灾方式，在赈灾救荒中发挥了不可替代的作用。
（十一）除盗、宽刑
周礼的荒政十二策中有除盗、宽刑之策。关于除盗，在古代社会的条件下，灾荒年份，灾民数量非常众多。能够得到朝廷救助的灾民必然只是少数，大多数灾民则会遭饥寒威胁，在此条件下，一些人就会铤而走险，啸聚山林，在一个王朝的后期这种情况更加频繁，如明代后期万历元年（1573年），“淮、凤二府饥，民多为盗”。万历二十八年（1600年），“两畿各省灾伤，民饥盗起”。崇祯元年（1628年），“陕西饥，延、巩民相聚为盗”。在盗贼蜂起的情况下，碰到灾荒年份政府就要剿灭盗贼，以免更多的灾民走他们的老路。明代也多次在灾荒年份发兵捕盗，但一般是先以劝慰为主，迫不得已再发兵剿除。如宪宗成化二十一年（1485年）“正月，巡按山西监察御史周洪奏：翼城、垣曲等县饥民啸聚为盗，招抚不服，宜发兵捕之。上曰：‘民迫饥寒，朕甚悯焉，其令镇守廵抚等官宣布朝廷宽宥之意，明示有司抚御之方，果有执迷不服，然后相机除剿。’”
宽刑，即在灾荒年份实行减宽刑罚的措施。因为在灾荒年份，灾民为生活所迫，违法之事在所难免，若按平常年份依法办理，势必会激起民变，造成社会的不稳定，因此就必须在此时实行宽刑的措施。宽刑属于间接的救灾措施，明代政府常在灾荒年月实行宽刑的措施。如洪武二十四年（1391年）“六月甲子，久旱录囚”。宣徳八年（1433年）“六月乙酉，祷雨不应，作《闵旱诗》示群臣。辛丑，诏中外疏决罪囚”。正统三年（1438年）“六月以旱谳中外疑狱”。崇祯十四年（1641年）“二月己酉，诏以时事多艰，灾异叠见，痛自刻责，停今岁行刑，诸犯俱减等论”。景泰四年（1453年），明代政府更是定了“纳米赈济减罪法”，其中“杂犯死罪六十石；流徙三年四十石；徒二年半三十五石；徒二年三十石；徒一年半二十五石；徒一年二十石；杖罪每一十一石；笞罪每一十五斗”。
总之，除盗、宽刑是一种间接的救荒措施，它是统治者为在救济灾荒能有一个稳定的社会环境而采取的一种策略，对其他救荒措施的实行起到一种必要的配合作用。
明代的救灾的积极措施是多方面，以上只简要介绍了一些比较常用的，其他还有纳粟贡士、赐度僧牒、荒年募兵等，在具体的救灾过程中则是当时人们根据实际情况选择合适的救灾措施。
