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第四节 首创社会保障立法与迈向福利国家
国家社会保障制度的出台是工业化的必然结果。高速工业化一方面使德国的社会财富迅猛增长，另一方面却造就了一个庞大、贫困、没有生活保障的工人阶级队伍。据统计，到1907年，德国的就业工人群体已经达1780万。由于处于社会的最底层，工人阶级在生产、生活等方面都面临着其他阶级和阶层所不曾有的失业、工伤事故、住房条件恶劣等艰难处境。工人问题成为德意志帝国时期最突出的社会问题。他们为了摆脱恶劣的生活状况和改善工作条件不断抗争。日益壮大的工人阶级与资产阶级以及国家政权之间的矛盾不断激化，并最终迫使德国政府出台一系列社会立法和社会政策来改善工人阶级的基本生活状况。同时，工业化带来的国家财富的迅速增长，也为实行国家社会保障制度提供了经济基础。
人们或许会问，既然国家社会保障制度的出台是工业化的结果，为什么最先实现工业化的英国没有捷足先登，而让后起之秀的德国开了先河？这一问题的答案在于德国特殊的历史传统和发展特点。首先，德国有着悠久的社会保障传统。17世纪的德国采矿业中已经有矿工疾病保险组织存在。1766年，普鲁士开始在矿工中实行强迫疾病、意外事故和残废等保险。到19世纪中叶，在普鲁士等邦已经开始强迫保险，并以法令形式确定下来。1845年，普鲁士政府颁布法令，通过行会强制实行疾病保险。1854年，普鲁士政府又颁布法令，强迫矿山、采盐等行业建立雇主和工人联合管理下的地区性疾病保险组织。这些社会保障传统使德国人在推行普遍的国家社会保障制度面前有了一定的心理承受力。其次，德国特殊的政治结构对国家社会保障制度的建立有巨大的推动作用。当时在德国国家政权中处于统治地位的是容克地主阶级而非资产阶级。前者为了压制资产阶级在政治上的要求，巩固自己的政治统治和特权地位，提高自己的政治声望，把拉拢与资产阶级对立的工人阶级作为一项重要的斗争策略。在这方面，最明显的例子就是19世纪60年代普鲁士“宪法冲突”中，俾斯麦曾拉拢工人运动领导人拉萨尔，以实行普鲁士国家社会政策作许诺，争取工人阶级对付当时的资产阶级自由派。其三，当英国工人运动中流行温和改良的工联主义运动时，德国社会民主党领导的社会主义工人运动却迅速发展。为了缓和工人阶级对现存制度的不满，瓦解社会主义工人运动，德国统治阶级在社会保障制度方面首先做出了探索。按照俾斯麦的说法，“只有现存国家统治政权采取行动，实现社会主义要求中合理的、并与国家及社会制度相一致的东西，才能制止社会主义运动的混乱局面。”
从实际情况看，国家高速工业化、城市化、大规模国内人口流动等，使当时社会各阶层中发展最迅速又是最弱势群体的工人阶级在物质生活方面面临着艰难处境。工人面临的第一个问题是，工资水平相对较低，而且各部门之间、熟练工人和非熟练工人之间差别很大。据统计，1907—1908年，非熟练工人的工资只相当于熟练工人工资的83%。各工业部门之间工资差别则更大，重工业部门的工资收入往往为轻工业部门收入的两倍甚至三倍以上。更重要的是，在德意志帝国初期，工资收入与生活费用相比，大部分年份明显偏低。这种状况直到1895年以后才逐渐得到改善。在工资收入与生活费用相比偏低的情况下，处于最低收入阶层的工人的恶劣经济状况可想而知。据德国皇家统计局统计，在当时工人微薄的收入中，食物费用支出就占了52%。而一般情况下，恩格尔系数达到50%以上者，其生活水平属于“勉强度日”行列。
工人面临的第二个困境是住房问题。高速工业化和城市化使大量人口从农村流入城市，造成城市住房需求长期紧张，房租居高不下。1874年，汉堡工人收入的20.9%用于房租，1892年，这一比例上升到了24.7%。这对低收入的工人阶层而言显然负担太重。住房条件恶劣也是当时工人家庭一个普遍的现象。为了节约开支，工人家庭通常尽可能地租住价位低、条件差的住房。根据慕尼黑1895年的统计，2/3的工人家庭只有一个房间可取暖，1/4的工人家庭只有一间房。许多工人家庭为减低房租支出，还将微小的住房再转租出一部分，而转租出的通常是一个铺位。
此外，由于缺乏必要的劳动保护措施，各种意外工伤事故不断发生，造成工人之中失去劳动能力的残疾者大有人在。加之工人们多数居住在城市中，脱离了原先“乡村共同体提供的安全”，使他们在遇到失去劳动能力、疾病、衰老、失业等问题时处于一种举目无助的悲惨境地。
随着工业化的进程，以上以工人问题为核心的各种“社会问题”的压力越来越突出，也越来越受社会的关注。要求改善工人生活处境的社会呼声越来越大。首先，工人们为摆脱困境，建立各类工会组织，展开各种罢工斗争，且罢工时间越来越长，次数越来越频繁，规模越来越大。社会民主党领导的社会主义运动也因此在工人之中得到迅速传播和发展。其次，工人困境引发的“社会问题”在其他社会阶层和社会集团中也引起激烈反响。德国天主教社会运动发起人，美因茨主教克特勒在1864年就发表了《工人问题和基督教》一书，提出用基督教社会原理和合作自助的方式来解决工业化引起的“工人问题”。以古斯塔夫·施莫勒等为代表的一批保守派经济学家也于1872年成立了社会政策联合会，主张通过国家干预方式来解决因大工业带来的工人问题。
面对社会民主党领导的社会主义工人运动的威胁和社会各界舆论的压力，俾斯麦政府决定实施国家社会保障制度，以便将工人从社会民主党的支持者中吸引过来，摧垮社会主义运动的阶级基础，进而缓和甚至解决社会问题。俾斯麦的意图曾在他的多次谈话中表达出来：“通过建设性的国家措施改善全体工人的社会地位，这样不仅可以赢得国家的巩固，而且同时可以削弱社会民主党的政治组织”。只要给工人以劳动权，保证他们病有所医，老有所养，“那些先生们（社会主义者）就会成为鸟的空鸣”。德皇威廉一世在1881年11月发布的皇帝告谕中也明确表示：“各种社会弊端的治愈不仅仅依靠通过镇压社会民主党的不法行为，而是要通过稳妥地寻找积极促进工人福祉的方式”。
出于以上考虑，1880年，俾斯麦开始着手计划国家社会政策，推行他的“国家社会主义”。1883年，德意志帝国议会通过了德国第一项国家社会保障立法《疾病保险法》，1884年和1889年又分别通过了《意外事故保险法》和《老年及残废保险法》。这三项社会保险立法奠定了现代德国社会保险制度的基础。
根据1883年《疾病保险法》，参加疾病保险的工人遇到疾病时，从第一天起到第13周（1903年起为26周）结束为止，享受免费医疗，在失去工作时可领取病假津贴，必要时免费住院治疗。疾病保险费用2/3由参加保险的工人承担（年收入2000马克以下的职员也在其列），1/3由雇主支付。据统计，在1885年还只有429.4万人参加了疾病保险，到1914年，由于疾病保险范围向农业、航海等其他领域的扩张，被保险人数增至1561万人。此外，还有矿工社团的被保险人数，他们分别是：1885年37.7万人，1914年91.6万人。
1884年的《意外事故保险法》规定了保险费由雇主承担的原则，即由雇主同业保险联合会支付。起初只有矿山、采石、工厂等部门企业列入了保险范围。到1887年，国内运输、农业企业、建筑、航运等企业也都加入了保险行列。保险内容包括恢复工作能力、支付失去劳动能力、残疾和死亡的费用等。参加意外事故保险者1913年时达2800万人，占就业总人数的90%以上。受保人数在德国总人口中所占比重也由不足8%上升到了40%以上。
1889年《老年及残废保险法》覆盖范围包括年收入在2000马克以下的所有受雇人员。其保险费由雇主和雇员各付1/2.开始时，由国家给予补贴，养老金的享受年龄为70岁以后。根据投保时间长短，养老金数额从每年142.50马克到390马克不等。领取残废保险金须投保5年以上者才有资格。当时养老金很低，1913年时平均仅152马克。1891年时约有1149万人参加了老年和残废保险，1914年时这一数目已增加到了1655万人。
此外，德国政府还于1911年通过了《职员保险法》，对年薪在5000马克以下的职员进行养老金保险。同年，德国政府将各类保险法规总汇为《帝国保险法典》加以公布。
到1914年，几乎所有的工人和大部分职员已经参加了保险。疾病保险等机构的支付额也不断增加。1885年，疾病保险支付的款项为4740万马克，1913年增加到了39070万马克，人均由1885年时的11.05马克增加到1914年的28.49马克。这些数据说明，德国社会保险的规模在迅速扩大，水平在提高。
综上所述，德意志帝国时期的社会保障制度有以下几个特点：第一，其社会保险立法已经系统化，工人们在工业化带来的社会问题面前得到一定的保护。第二，相关社会保险立法适用范围广，几乎覆盖全国所有工业人口。第三，其社会保险具有强迫性质。这种强迫性有两方面的含义：一方面，各种保险由国家直接筹备和管理，甚至分担部分保险费的开支；另一方面，国家把维持社会的责任比较公平地强行分摊应负责任者。俾斯麦在谈到这种强迫保险的意义时指出：“我们绝不能听凭小百姓辛苦储蓄的金钱受私家保险公司破产的危险……我们不能靠这样的机关实行强迫保险制度。”不管俾斯麦是否真的为民着想，由政府作担保的保险能力显然要优于私人保险公司，因此也就更为可靠。第四，德意志帝国政府专门设立了完备系统的社会保险管理和监督机构。1911年帝国保险法典规定设立地方保险局、高等保险局、帝国保险局等三级监督机构，监督各类社会保险组织履行义务和责任。各级保险局的成员分别由国家官员、雇主代表、被保险人代表组成，其所需经费由政府负担。由此可见，德国已经建立起一套较完备的社会保障体系。
俾斯麦虽然开创了国家社会保障制度，但他以此拉拢工人的政治目的并没有达到。因为他一方面实行拉拢工人的社会保障政策，另一方面又通过“非常法”等强硬措施对工人运动和社会民主党进行镇压，结果激起工人的不满。在这种情况下，德国政府不得不继续调整其统治策略，改善与工人阶级的关系。1890年，以镇压工人运动和社会民主党为目的的“非常法”被取消，俾斯麦也随之下台。此后，新上台的卡普里维政府以及后来的帝国内政部国务秘书波萨多夫斯基用“和解政策”取代了俾斯麦的“暴力政策”，并继续推进社会政策，改善工人的处境，意在缓和工人阶级的不满，稳固容克资产阶级的政治统治。
首先，为解决工人住房问题，从19世纪90年代开始，德国政府采取了大力促进工人住房建设的政策。从19世纪90年代到1914年为止，用于建设工人住宅而通过官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的资金达5亿马克左右。1901年以后，仅德国政府每年投入建造工人住房的资金就达400—500万马克。工人住房困难问题因此而得到一定程度的缓解和改善。以工人集中的柏林为例，1875年，所有住房中只有一间可供暖房间的占53%，有两间可供暖房间的占23%，有更多可供暖房间的占22%。到1911年时，以上相应比例已经变为44%、31%和25%。1908年，一个专门考察和研究德国社会保险机构的英国工会代表团曾在一份给英国政府的报告中作了如下描述：“所访城镇的工厂住宅区没有贫民窟，其他地方也是显而易见。说实话，代表团没有在任何地方看到一个可划作所谓‘贫民窟’的居住区。”“大街上不见衣衫褴褛的乞讨、羸弱之人，任何地方都看不到我们所称的那种最坏意义上的贫困”。这一份出自英国人之手的报告在一定程度上反映出当时德国社会政策已经初见成效。
其次，工人们的劳动条件也得到一定的改善，劳动时间有所缩短。据统计，在19世纪70年代，德国工人的平均工作日长达12小时，到第一次世界大战前夕，则已经下降到9.5小时。当然，各部门和各企业之间都有很大差异。在德意志帝国时期，没有有关普通工作日的法律条文，但对某些工种还是从保健角度出发作了最高工作时间规定。1878年的工商业法规补充条文就明文规定，禁止让妇女和儿童从事有害健康的劳动，14—16岁的青少年每天工作不得超过10小时，1891年又规定妇女每一个工作日最长不得超过11小时，并禁止青少年和妇女从事夜工。1908年，妇女每天工作时间缩短为10小时，星期六为8小时。在男性工人中，只有矿工在1905年以后适用以上规定。星期日则是休息时间，禁止工作。1896年，关于面包房的日工作时间不得超过12小时的规定开始实施。1905年，在矿山等部门开始实行工作期间最高气温限制，在超过28℃的情况下，每班最高工作时间不得超过6小时。在今天看来，以上规定实在不足言佳，但与以前相比，工人们的劳动条件毕竟得到一些改善。
其三，工人的劳动保护得到加强。生产过程中儿童和妇女的权利得到一定保护。使用童工受到禁止。产妇也获得三个星期的产假期。同时，生产过程中有关工人人身安全问题的措施进一步得到落实。早在1869年，有关的工商业法规就已经明确规定，防止危险是企业主的义务，但相关规定直到19世纪90年代后才得到认真执行。为了贯彻这一规定，德国政府专门设立了工商业监察员进行巡视，监督执行情况。1905年，有193名监察员巡视着集中了81.4%的工人的生产设备。1912年，从事工商业监察活动的官员增加到了555名。为了保障工人的权利，在德国还出现了由工会出面与各企业间签订劳资协议（Tarifvertrag）的形式。1873年，印刷行业中达成了第一个劳资协议，1890年才有50份此类协议。1900年以后，劳资协议日益普遍，到1912年，通过工会与雇主达成劳动关系的就业人员已经达到200万。在这种情况下，帝国法院于1910年1月20日明确规定，劳资协议具有法律效力，并对缔约者具有法律约束力。这种劳资协议对于保护弱势群体的工人富有意义，因为在没有任何协议的情况下，纠纷的处理通常是有利于雇主的。
此外，德国政府还通过制定企业法、结社法等一系列法规来确定工人和企业主之间的关系，以求最大限度地达到社会的稳定。因此，在1890年以后的25年中，德国的“劳工保护”也“取得了重大的进步”。
平心而论，虽然德国政府推行社会政策的根本目的在于拉拢工人阶级，稳定自己的统治，但是，这种政策在客观上有利于改善广大劳动人民的生活。在以上一系列政策和措施之下，德国在很短的时间内就率先成功地走上了社会福利国家的发展道路。到第一次世界大战前夕，德国已成为经济繁荣、社会安宁的典范，按照有关学者的说法，当时德国各阶层表现出普遍的满足感。
德国有关社会保险在内的各项社会政策的成功实施影响着其他西方国家。英、法等国紧随其后，纷纷出台一系列社会政策措施。英国1906年出台的《工人赔偿条例》在保护劳工方面与德国强迫意外保险的法律如出一辙，法国的《老年赡养法》中所规定的制度也与德国相关法律极其类似。所有这些都表明了德国在实行社会保障制度方面的领先和榜样地位。
人们或许会问，既然国家社会保障制度的出台是工业化的结果，为什么最先实现工业化的英国没有捷足先登，而让后起之秀的德国开了先河？这一问题的答案在于德国特殊的历史传统和发展特点。首先，德国有着悠久的社会保障传统。17世纪的德国采矿业中已经有矿工疾病保险组织存在。1766年，普鲁士开始在矿工中实行强迫疾病、意外事故和残废等保险。到19世纪中叶，在普鲁士等邦已经开始强迫保险，并以法令形式确定下来。1845年，普鲁士政府颁布法令，通过行会强制实行疾病保险。1854年，普鲁士政府又颁布法令，强迫矿山、采盐等行业建立雇主和工人联合管理下的地区性疾病保险组织。这些社会保障传统使德国人在推行普遍的国家社会保障制度面前有了一定的心理承受力。其次，德国特殊的政治结构对国家社会保障制度的建立有巨大的推动作用。当时在德国国家政权中处于统治地位的是容克地主阶级而非资产阶级。前者为了压制资产阶级在政治上的要求，巩固自己的政治统治和特权地位，提高自己的政治声望，把拉拢与资产阶级对立的工人阶级作为一项重要的斗争策略。在这方面，最明显的例子就是19世纪60年代普鲁士“宪法冲突”中，俾斯麦曾拉拢工人运动领导人拉萨尔，以实行普鲁士国家社会政策作许诺，争取工人阶级对付当时的资产阶级自由派。其三，当英国工人运动中流行温和改良的工联主义运动时，德国社会民主党领导的社会主义工人运动却迅速发展。为了缓和工人阶级对现存制度的不满，瓦解社会主义工人运动，德国统治阶级在社会保障制度方面首先做出了探索。按照俾斯麦的说法，“只有现存国家统治政权采取行动，实现社会主义要求中合理的、并与国家及社会制度相一致的东西，才能制止社会主义运动的混乱局面。”
从实际情况看，国家高速工业化、城市化、大规模国内人口流动等，使当时社会各阶层中发展最迅速又是最弱势群体的工人阶级在物质生活方面面临着艰难处境。工人面临的第一个问题是，工资水平相对较低，而且各部门之间、熟练工人和非熟练工人之间差别很大。据统计，1907—1908年，非熟练工人的工资只相当于熟练工人工资的83%。各工业部门之间工资差别则更大，重工业部门的工资收入往往为轻工业部门收入的两倍甚至三倍以上。更重要的是，在德意志帝国初期，工资收入与生活费用相比，大部分年份明显偏低。这种状况直到1895年以后才逐渐得到改善。在工资收入与生活费用相比偏低的情况下，处于最低收入阶层的工人的恶劣经济状况可想而知。据德国皇家统计局统计，在当时工人微薄的收入中，食物费用支出就占了52%。而一般情况下，恩格尔系数达到50%以上者，其生活水平属于“勉强度日”行列。
工人面临的第二个困境是住房问题。高速工业化和城市化使大量人口从农村流入城市，造成城市住房需求长期紧张，房租居高不下。1874年，汉堡工人收入的20.9%用于房租，1892年，这一比例上升到了24.7%。这对低收入的工人阶层而言显然负担太重。住房条件恶劣也是当时工人家庭一个普遍的现象。为了节约开支，工人家庭通常尽可能地租住价位低、条件差的住房。根据慕尼黑1895年的统计，2/3的工人家庭只有一个房间可取暖，1/4的工人家庭只有一间房。许多工人家庭为减低房租支出，还将微小的住房再转租出一部分，而转租出的通常是一个铺位。
此外，由于缺乏必要的劳动保护措施，各种意外工伤事故不断发生，造成工人之中失去劳动能力的残疾者大有人在。加之工人们多数居住在城市中，脱离了原先“乡村共同体提供的安全”，使他们在遇到失去劳动能力、疾病、衰老、失业等问题时处于一种举目无助的悲惨境地。
随着工业化的进程，以上以工人问题为核心的各种“社会问题”的压力越来越突出，也越来越受社会的关注。要求改善工人生活处境的社会呼声越来越大。首先，工人们为摆脱困境，建立各类工会组织，展开各种罢工斗争，且罢工时间越来越长，次数越来越频繁，规模越来越大。社会民主党领导的社会主义运动也因此在工人之中得到迅速传播和发展。其次，工人困境引发的“社会问题”在其他社会阶层和社会集团中也引起激烈反响。德国天主教社会运动发起人，美因茨主教克特勒在1864年就发表了《工人问题和基督教》一书，提出用基督教社会原理和合作自助的方式来解决工业化引起的“工人问题”。以古斯塔夫·施莫勒等为代表的一批保守派经济学家也于1872年成立了社会政策联合会，主张通过国家干预方式来解决因大工业带来的工人问题。
面对社会民主党领导的社会主义工人运动的威胁和社会各界舆论的压力，俾斯麦政府决定实施国家社会保障制度，以便将工人从社会民主党的支持者中吸引过来，摧垮社会主义运动的阶级基础，进而缓和甚至解决社会问题。俾斯麦的意图曾在他的多次谈话中表达出来：“通过建设性的国家措施改善全体工人的社会地位，这样不仅可以赢得国家的巩固，而且同时可以削弱社会民主党的政治组织”。只要给工人以劳动权，保证他们病有所医，老有所养，“那些先生们（社会主义者）就会成为鸟的空鸣”。德皇威廉一世在1881年11月发布的皇帝告谕中也明确表示：“各种社会弊端的治愈不仅仅依靠通过镇压社会民主党的不法行为，而是要通过稳妥地寻找积极促进工人福祉的方式”。
出于以上考虑，1880年，俾斯麦开始着手计划国家社会政策，推行他的“国家社会主义”。1883年，德意志帝国议会通过了德国第一项国家社会保障立法《疾病保险法》，1884年和1889年又分别通过了《意外事故保险法》和《老年及残废保险法》。这三项社会保险立法奠定了现代德国社会保险制度的基础。
根据1883年《疾病保险法》，参加疾病保险的工人遇到疾病时，从第一天起到第13周（1903年起为26周）结束为止，享受免费医疗，在失去工作时可领取病假津贴，必要时免费住院治疗。疾病保险费用2/3由参加保险的工人承担（年收入2000马克以下的职员也在其列），1/3由雇主支付。据统计，在1885年还只有429.4万人参加了疾病保险，到1914年，由于疾病保险范围向农业、航海等其他领域的扩张，被保险人数增至1561万人。此外，还有矿工社团的被保险人数，他们分别是：1885年37.7万人，1914年91.6万人。
1884年的《意外事故保险法》规定了保险费由雇主承担的原则，即由雇主同业保险联合会支付。起初只有矿山、采石、工厂等部门企业列入了保险范围。到1887年，国内运输、农业企业、建筑、航运等企业也都加入了保险行列。保险内容包括恢复工作能力、支付失去劳动能力、残疾和死亡的费用等。参加意外事故保险者1913年时达2800万人，占就业总人数的90%以上。受保人数在德国总人口中所占比重也由不足8%上升到了40%以上。
1889年《老年及残废保险法》覆盖范围包括年收入在2000马克以下的所有受雇人员。其保险费由雇主和雇员各付1/2.开始时，由国家给予补贴，养老金的享受年龄为70岁以后。根据投保时间长短，养老金数额从每年142.50马克到390马克不等。领取残废保险金须投保5年以上者才有资格。当时养老金很低，1913年时平均仅152马克。1891年时约有1149万人参加了老年和残废保险，1914年时这一数目已增加到了1655万人。
此外，德国政府还于1911年通过了《职员保险法》，对年薪在5000马克以下的职员进行养老金保险。同年，德国政府将各类保险法规总汇为《帝国保险法典》加以公布。
到1914年，几乎所有的工人和大部分职员已经参加了保险。疾病保险等机构的支付额也不断增加。1885年，疾病保险支付的款项为4740万马克，1913年增加到了39070万马克，人均由1885年时的11.05马克增加到1914年的28.49马克。这些数据说明，德国社会保险的规模在迅速扩大，水平在提高。
综上所述，德意志帝国时期的社会保障制度有以下几个特点：第一，其社会保险立法已经系统化，工人们在工业化带来的社会问题面前得到一定的保护。第二，相关社会保险立法适用范围广，几乎覆盖全国所有工业人口。第三，其社会保险具有强迫性质。这种强迫性有两方面的含义：一方面，各种保险由国家直接筹备和管理，甚至分担部分保险费的开支；另一方面，国家把维持社会的责任比较公平地强行分摊应负责任者。俾斯麦在谈到这种强迫保险的意义时指出：“我们绝不能听凭小百姓辛苦储蓄的金钱受私家保险公司破产的危险……我们不能靠这样的机关实行强迫保险制度。”不管俾斯麦是否真的为民着想，由政府作担保的保险能力显然要优于私人保险公司，因此也就更为可靠。第四，德意志帝国政府专门设立了完备系统的社会保险管理和监督机构。1911年帝国保险法典规定设立地方保险局、高等保险局、帝国保险局等三级监督机构，监督各类社会保险组织履行义务和责任。各级保险局的成员分别由国家官员、雇主代表、被保险人代表组成，其所需经费由政府负担。由此可见，德国已经建立起一套较完备的社会保障体系。
俾斯麦虽然开创了国家社会保障制度，但他以此拉拢工人的政治目的并没有达到。因为他一方面实行拉拢工人的社会保障政策，另一方面又通过“非常法”等强硬措施对工人运动和社会民主党进行镇压，结果激起工人的不满。在这种情况下，德国政府不得不继续调整其统治策略，改善与工人阶级的关系。1890年，以镇压工人运动和社会民主党为目的的“非常法”被取消，俾斯麦也随之下台。此后，新上台的卡普里维政府以及后来的帝国内政部国务秘书波萨多夫斯基用“和解政策”取代了俾斯麦的“暴力政策”，并继续推进社会政策，改善工人的处境，意在缓和工人阶级的不满，稳固容克资产阶级的政治统治。
首先，为解决工人住房问题，从19世纪90年代开始，德国政府采取了大力促进工人住房建设的政策。从19世纪90年代到1914年为止，用于建设工人住宅而通过官方渠道和公共住宅建筑合作社投入的资金达5亿马克左右。1901年以后，仅德国政府每年投入建造工人住房的资金就达400—500万马克。工人住房困难问题因此而得到一定程度的缓解和改善。以工人集中的柏林为例，1875年，所有住房中只有一间可供暖房间的占53%，有两间可供暖房间的占23%，有更多可供暖房间的占22%。到1911年时，以上相应比例已经变为44%、31%和25%。1908年，一个专门考察和研究德国社会保险机构的英国工会代表团曾在一份给英国政府的报告中作了如下描述：“所访城镇的工厂住宅区没有贫民窟，其他地方也是显而易见。说实话，代表团没有在任何地方看到一个可划作所谓‘贫民窟’的居住区。”“大街上不见衣衫褴褛的乞讨、羸弱之人，任何地方都看不到我们所称的那种最坏意义上的贫困”。这一份出自英国人之手的报告在一定程度上反映出当时德国社会政策已经初见成效。
其次，工人们的劳动条件也得到一定的改善，劳动时间有所缩短。据统计，在19世纪70年代，德国工人的平均工作日长达12小时，到第一次世界大战前夕，则已经下降到9.5小时。当然，各部门和各企业之间都有很大差异。在德意志帝国时期，没有有关普通工作日的法律条文，但对某些工种还是从保健角度出发作了最高工作时间规定。1878年的工商业法规补充条文就明文规定，禁止让妇女和儿童从事有害健康的劳动，14—16岁的青少年每天工作不得超过10小时，1891年又规定妇女每一个工作日最长不得超过11小时，并禁止青少年和妇女从事夜工。1908年，妇女每天工作时间缩短为10小时，星期六为8小时。在男性工人中，只有矿工在1905年以后适用以上规定。星期日则是休息时间，禁止工作。1896年，关于面包房的日工作时间不得超过12小时的规定开始实施。1905年，在矿山等部门开始实行工作期间最高气温限制，在超过28℃的情况下，每班最高工作时间不得超过6小时。在今天看来，以上规定实在不足言佳，但与以前相比，工人们的劳动条件毕竟得到一些改善。
其三，工人的劳动保护得到加强。生产过程中儿童和妇女的权利得到一定保护。使用童工受到禁止。产妇也获得三个星期的产假期。同时，生产过程中有关工人人身安全问题的措施进一步得到落实。早在1869年，有关的工商业法规就已经明确规定，防止危险是企业主的义务，但相关规定直到19世纪90年代后才得到认真执行。为了贯彻这一规定，德国政府专门设立了工商业监察员进行巡视，监督执行情况。1905年，有193名监察员巡视着集中了81.4%的工人的生产设备。1912年，从事工商业监察活动的官员增加到了555名。为了保障工人的权利，在德国还出现了由工会出面与各企业间签订劳资协议（Tarifvertrag）的形式。1873年，印刷行业中达成了第一个劳资协议，1890年才有50份此类协议。1900年以后，劳资协议日益普遍，到1912年，通过工会与雇主达成劳动关系的就业人员已经达到200万。在这种情况下，帝国法院于1910年1月20日明确规定，劳资协议具有法律效力，并对缔约者具有法律约束力。这种劳资协议对于保护弱势群体的工人富有意义，因为在没有任何协议的情况下，纠纷的处理通常是有利于雇主的。
此外，德国政府还通过制定企业法、结社法等一系列法规来确定工人和企业主之间的关系，以求最大限度地达到社会的稳定。因此，在1890年以后的25年中，德国的“劳工保护”也“取得了重大的进步”。
平心而论，虽然德国政府推行社会政策的根本目的在于拉拢工人阶级，稳定自己的统治，但是，这种政策在客观上有利于改善广大劳动人民的生活。在以上一系列政策和措施之下，德国在很短的时间内就率先成功地走上了社会福利国家的发展道路。到第一次世界大战前夕，德国已成为经济繁荣、社会安宁的典范，按照有关学者的说法，当时德国各阶层表现出普遍的满足感。
德国有关社会保险在内的各项社会政策的成功实施影响着其他西方国家。英、法等国紧随其后，纷纷出台一系列社会政策措施。英国1906年出台的《工人赔偿条例》在保护劳工方面与德国强迫意外保险的法律如出一辙，法国的《老年赡养法》中所规定的制度也与德国相关法律极其类似。所有这些都表明了德国在实行社会保障制度方面的领先和榜样地位。
