学林探赜（第3辑）

第九章 我国粮食安全面临的挑战及其法律对策

　　⊙涂明辉

　　一、引言

　　“国以民为本，民以食为天”，粮食的重要性由此可见一斑。粮食不仅是人类赖以生存的基本生活资料，也是经济发展、社会安定、政权稳固、民族振兴的基础。而伴随着20世纪70年代世界范围内粮食危机的爆发，粮食安全问题一下成了全球瞩目的问题。1974年11月，在第一次世界粮食首脑会议上，联合国粮农组织正式提出了粮食安全的概念，并将其定义为：“保证任何人在任何时候，都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。”此后这一概念的内涵不断得以丰富，1996年11月，世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》和行动计划认为：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全、富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”

　　我国作为世界上人口最多的国家，十三亿人民的吃饭问题始终是我们的头等大事。为此，党和政府通过一系列“一号文件”，从严格控制耕地、大力修建农田水利、加大财政支农力度、宏观调控粮食产量和价格等方面，来保障国家的粮食稳定。这些政策文件的出台，对我国的粮食生产、供应无疑具有重大意义，然而，由于政策的抽象性、易变性特点，国家粮食的可持续生产与供应，最终需要法律的支撑。因此粮食安全问题在我国不仅仅是一个经济问题，更是一个社会问题和政治问题，保障粮食安全不仅需要政策扶持，更需要法律支持。

　　二、文献述评

　　由于我国人口众多、资源有限，不但党和政府高度重视粮食安全问题，广大理论工作者也献言献策并进行了大量研究，从目前的文献来看，大体有以下类别。一是侧重于从宏观的政策视野论证我国的粮食安全。譬如，韩宁认为，解决粮食安全问题，必须跳出粮食安全看粮食安全，实施综合治理，并从财政金融政策、农业科技政策、惠农政策、农业循环经济、农业国际贸易等多个方面进行了论证。廖西元等通过分析我国的综合生产力、市场调控力、主权控制力现状，提出了从“生产粮食”向“经营粮食”转变的观点，并就如何进行利益协调、调动农民种粮积极性、粮食收购加工、粮食出口等作了详细探讨。袁海平等在全面总结借鉴国内外粮食安全经验教训的基础上，就粮食生产规模化、经营产业化、服务社会化、购销市场化的粮食产业现代化问题进行了详细探讨。二是偏重于从某一个具体的经济角度论证我国的粮食安全。譬如，高铁生在分析我国粮食安全面临新形势的基础上，从整合物流资源、提升粮食物流的科技水平、培养高素质物流人才等方面作了探讨。颜加勇从分析我国水资源不合理利用从而导致粮食生产出现波动开始，就如何加强水土流失治理和水利设施建设、减少水体污染、发展节水农业和建设生态农业等措施来保障我国粮食安全进行了深入研究。

　　三是着重从法治理念的角度论证我国的粮食安全。譬如，李兴国在探讨了法律手段保障我国粮食安全的必要性的基础上，重点就构建粮食安全法律体系所应秉持的指导原则，如宏观层面统筹兼顾原则、政府干预与市场机制有机协调原则、各个层级法律规范协调互补原则进行了详细论证。丁杨在论证粮食安全法律保障基本含义的基础上，就如何制定新法、修订旧法、完善行政执法工作进行了研究。

　　综上所述，学术界对如何保障我国的粮食安全进行了一系列研究，论证比较深入，观点比较鲜明，并取得了较为丰厚的研究成果。但是毋庸讳言，这些研究还存在一定的局限性，从学科层面来看，经济学、管理学方面的文章较多，法学方面的文章较少；从制度层面来看，政策鼓励的研究较多，法律规制的研究较少，即使法律方面的文章，也是从宏观的角度如法治理念、基本原则的视角论证较多，具体可操作性的制度规范较少，遇到实际问题，往往是“水中月”、“镜中花”，好看不中用。为此，还需要从我国的实际出发，探讨一些实实在在的、能为理论研究作支撑、能为实际工作提供制度安排的成果出现。

　　三、我国粮食安全面临的挑战

　　（一）粮食产业的弱质性对我国粮食安全的挑战

　　粮食是自然再生产和社会再生产的统一体，既受特殊的市场风险影响，又受变幻无常的自然风险影响，结果导致粮食产业的比较效益低，并由此决定了粮食产业的弱质性。

　　1.粮食生产面临着特殊的市场风险

　　一般来说，任何产品、任何行业只要参与市场调节和市场竞争都会遇到市场风险，但是粮食作为一种人们生活不可替代的必需品，在受市场规律支配时，具有特殊的风险性。首先是供给弹性大于需求弹性，导致粮食价格剧烈波动。一方面，因生理需求的刚性，无论粮食价格如何上涨，人们都得去购买，去消费，不会因为粮食价格上涨而不吃粮或少吃粮。如果因种种原因导致供不应求时，人们就会产生心理恐慌，想方设法多买粮、多存量，粮价就会陡然上升。结果诱使农民扩大生产，尔后形成供给过剩，供给过剩又导致价格下跌，迫使农民缩减生产，又出现供给短缺，继而又会带来价格上涨，这样循环往复，不断扩大，无法自动平衡，从而形成一种特殊的市场风险。另一方面，受生理需要的限制，人们的消费数量又相当有限，不会因为供过于求、粮价下跌而多吃。粮食需求的这种特殊性通过市场传递给粮食生产者，常常造成增产不增收，而更多的历史经验显示，市场上粮食丰收的时候，则是“谷贱伤农”的时候。其次，粮食供给形成的周期长，致使生产供给量偏离供需平衡量，市场风险难以避免。虽然任何新增生产能力都要经历一定的形成周期，即从初始投资到向市场提供产品都需要一段时间，但对粮食而言，由于是一种生物产品，具有特殊的生长环境和较强的季节性，这个时间就显得特别长。例如，对于我国北方地区的小麦来说，从当年十月份播种开始，到第二年六月份收割，就需要八个月时间，如果再加上晾晒、加工、运输、交易，所需时间就更长了。在漫长的供给形成期，新增的投入是以潜在的形式存在的，是一种“粮食资源”而非粮食产品，在这段时间内，市场上供应现状没有改变，市场的诱导仍然在发酵，继续吸引生产者扩大生产规模和增加投入，从而使将来的粮食供应超过市场需求成为必然，结果使粮食遇到难以预料的新的市场风险。

　　2.粮食生产面临着变幻无常的自然风险

　　随着科学技术不断进步，人类抵御自然灾害的能力有了很大的提高，粮食生产的方式也有了一定的改进，但无论是发展中国家还是发达国家，靠天吃饭的局面依然没有太大改变。粮食生产从种到收，持续时间长，不仅包括必要的劳动时间还包括自然力发生作用的时间。由于粮食生产的这种生物特性和对自然界严重的依赖关系，决定了粮食的生产投入和生产效果不完全一致，粮食的劳动生产率不仅取决于劳动者的生产态度、生产经验、生产手段等主观能动因素，而且还取决于土壤、地形、气候、雨量、温度、湿度等客观自然因素，我们常说“瑞雪兆丰年”就是自然因素对农作物尤其是粮食生产重大影响的典型写照，而现实中也常常会出现这样的情况，人们事先信心满怀，为粮食来年丰收作了充分的准备，投入了大量的人力、物力，但一场“风云突变”，几乎一夜之间使人们的幻想化为了泡影。也就是说有时候社会生产率的增长甚至弥补不了自然生产率的降低。所以，粮食生产要冒很大的自然风险。

　　（二）特殊的国情对我国粮食安全的挑战

　　1.耕地资源人均数量少、质量低

　　我国虽然国土辽阔，总面积达960万平方公里，但耕地目前大约只有18.26亿亩，若按2011年官方统计的13.39亿人口计算，人均耕地为1.36亩，仅为世界平均水平的40%。在全世界26个人口在5000万以上的国家中，我国人均耕地数量仅高于日本、孟加拉国，居第24位。另外，耕地质量总体水平偏低。一是全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占一半以上，不利于耕作；二是受荒漠化影响，我国干旱、半干旱地区的绝大多数耕地已不同程度退化，质量堪忧。

　　2.水资源短缺且分布不平衡

　　就水资源的总量来看，根据水利部提供的数据，我国水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第六位，按2011年13.39亿人口计算，人均占有量只有2091立方米，不到世界平均水平的1/4.就水资源的分布来看，我国水资源在空间分布上是南多北少，东多西少，而我国的华北、西北地区又拥有大量的耕地资源，但因为缺水严重地影响到了这些地区的粮食生产能力；在时间分布上，我国降水的季节主要在6—8月份，在其变化节奏上难以适应粮食作物生长的需求。与此同时，我国粮食产量的重心在不断北移，2000—2007年粮食产量中心纬度北移了近1度，从而导致水资源区域供需失衡更加明显。

　　3.自然灾害频发、气候影响恶劣

　　我国是一个自然灾害频发的国家，地震、海啸、泥石流、暴雪、冻雨时有发生，而对粮食生产有重大影响的干旱接连不断。2005年春末夏初，云南多数地区旱情达中等至严重程度，是自1979年以来旱情最严重的一年；2006年春夏，四川、重庆遭遇新中国成立以来最严重的旱灾，近千万人、600万头牲畜出现临时饮水困难；2007年9月下旬以来，南方大部地区降水明显减少，湖南、江西、贵州、广西等地旱情严重，为五十年来所罕见，2008年初，重庆遭受持续旱灾，约140万人、100万余头大牲畜存在饮水困难；2009年秋至2010年春，云南、贵州、四川、重庆、广西、湖南等地出现百年不遇特大干旱，湖泊干涸，河道断流，导致全国夏粮7年来首次减产。2011年春节的喜庆氛围还没有散尽，央视《新闻1+1》栏目2011年2月11日晚的节目《保粮食！稳物价！》的评论再次让国人绷紧了神经：今天“中国主要产粮区面临60年以来最严重大旱”，“200余万群众和200余万牲畜面临饮水困难”，“中国缺水麦田已达640万公顷，超过三分之一”。时隔三个月后，新京报再次报道：国家防总最新统计显示，今年以来，长江中下游地区降水达到50年来最低水平，主要江河累计来水量较多年同期偏少一至七成。目前，全国耕地受旱面积为9892万亩，有497万人、342万头大牲畜因旱饮水困难。

　　（三）体制机制存在的问题对我国粮食安全的挑战

　　1.生产环节：小农经济的生产模式，制约粮食规模化发展

　　几千年来，我国粮食生产都没有摆脱小农经济的生产模式。新中国成立后从一家一户到互助组、合作社、高级社、人民公社，似乎在不断壮大生产组织规模，但由于人民公社制度缺乏明晰的产权边界和利益激励，因而，不可能长期对农业生产尤其是粮食生产提供动力。改革开放以来，我国逐步确立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，该体制有明确的产权边界和实实在在的利益激励，农民的生产积极性得到了很大的提高，粮食的供求矛盾也得到了很大程度的缓和。农业双层经营体制的确立，应当说是一项重大的历史进步，但是，农业双层经营体制，仍然是以家庭承包经营为基础，小农经济的问题仍然没有得到根本解决。市场经济要求市场在资源配置中发挥基础性作用，按照市场经济规律，必然是农业资源的相对集中和农业经营的集约化、规模化和现代化。纵观我国粮食生产的现状，除了新疆建设兵团、北大荒国有农场等少数粮食生产单位具备了一定程度的集约化、规模化和现代化生产以外，绝大多数还是以家庭为单位进行粮食生产，由于我国人多地少，人均1亩左右，加上各地方耕地质量、分布状况的不同，为了所谓的“公平”，一个家庭四五口人，分到了四五亩耕地，很可能就位于四五个地方，这样狭小、细碎的地块，根本没办法进行集约化、规模化种植，更谈不上集中投入以提高科技含量、加强管理以提高管理水平了。总之，以家庭种植为基础的现行粮食生产方式与市场经济之间产生了不可调和的矛盾。

　　2.流通环节：流通体制不完善，影响粮食总体效益的发挥

　　我国粮食流通从20世纪80年代中期结束“统购统销”改为“合同订购”，到扩大市场调节，实行“双轨制”；从90年代初的“保量放价”、放开粮食经营，到1998年开始实行政府垄断收购的“三项政策，一项改革”；再到2004年以后全面放开粮食收购市场和价格，实行粮食购销市场化改革，我国粮食流通体制改革经过数次阵痛之后取得了一定的成效。但粮食产销合作薄弱、预警系统滞后、粮食市场尚未成熟完善等问题依然存在，在某种程度上影响着我国的粮食安全。尤其是随着粮食市场主体不断发展，多元市场主体更加活跃，违规违纪行为时有发生，监管难度进一步增大，公众对粮食质量安全的要求进一步提高，粮食监督检查体系和质量安全体系需进一步健全和加强。

　　3.储备环节：储备制度不科学，影响粮食的后续供应

　　目前我国粮食储备制度的缺陷主要存在以下方面。一是储备粮体系承储主体单一，储备成本较高。我国储备粮体系的承储主体只是政府组建的中央储备粮管理总公司和地方政府建立的国家储备粮承储企业，而包括社会企业、农民在内的社会储备粮成分非常缺乏，或者还没有列入国家储备的计划系列之内；二是国家储备粮功能定位不明确，储备粮品种和比例、储备区域分布均不合理；三是对储备粮的管理存在缺陷。我国政府对承担粮食储备计划的企业进行财政补贴或政策性贷款支持时，采取财政包干制，而不是通过企业化经营、市场化运作来实现，而当市场出现较大波动的情况下，承担粮食储备计划的企业为了追求利润或避免损失，更趋向于高价轮出而不愿意亏损高价轮入，因而造成轮换计划的随意性延期和逆向操作，使得平抑市场这一建立储备粮体系的初衷无法实现；四是粮食储备系统和进出口系统相互分离，影响了贸易手段对粮食库存和国内粮食市场的有效调节。

　　四、保障我国粮食安全的法律对策

　　（一）强化粮价调控，克服粮食产业市场风险的法制建设

　　1.建立粮食价格预警制度

　　粮食价格预警是粮食宏观调控体系的重要组成部分，是为了防止粮价运行偏离正常轨道而建立的报警和实施系统。通过粮价预警制度以及建立在预警制度基础上的反馈体系，可以及时收集粮食行情，准确判断粮食市场运行的现状和未来走向，及时采取有效的调控措施，从而有效地防范粮食危机的爆发和蔓延。首先，国家应当通过立法推动粮食预警体系的建设。建立粮食预警中心和各层次的预警网络体系，组织专家论证，提出对策建议；其次，应当通过立法，确定粮食预警的指标体系。预警系统的建立与运行，关键是要确立一套能反映粮食实际的、可操作的指标体系，如警情指标、警源指标、警度指标，以便准确、及时地反映粮食市场行情；再次，应当通过立法确立科学、合理的预测方法，保证预测信息的准确性和判断的科学性；最后，应通过立法明确预警程序，确保粮食危机信息能够及时传递给相关的机构和人员，并使相关决策机构及时采取对策，预防危机发生和蔓延。

　　2.完善最低粮价收购制度

　　由于不合理的“剪刀差”，粮食生产几乎没有利润可图。于是，国务院于2004年5月19日通过了《粮食流通管理条例》，其中第二十八条规定，“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。”同年，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，指出要放开粮食收购和价格，健全粮食市场体系，国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。该条例及政策的出台，对于促进粮食生产，稳定粮食价格，增加种粮农民收入，确保粮食安全发挥了积极作用，但与此同时，由于粮食最低收购价政策的执行有以下条件限制：（l）政策执行主体是中储粮总公司和其委托的公司；（2）政策实施范围限于规定品种的重点主产区；（3）政策运行时间并不是全年实施，而是按照粮食收获季节和农民售粮习惯规定了一定的时间期限。这一系列的限制带来了一些负面影响，诸如市场机制作用受限、财政负担加重、垄断现象重现、国有粮企改革停滞等问题。为此，要保障国家粮食安全，必须进一步完善粮食最低收购价制度，在综合考虑国家财政负担、农民收益、消费者承受能力等因素的基础上进行完善。

　　（？二）加强基础设施投入，克服粮食产业自然风险的法制建设

　　农业基础设施既是保障粮食生产顺利进行的基本条件，也是预防粮食产业自然风险的基本保障。由于长期以来我国对农业基础设施建设的重要性认识不足，加上实行家庭承包经营责任制后，农业基础设施的管理、维护等工作难度加大，导致我国在农业基础设施建设方面不但投资数量严重不足，而且布局不合理，管理、维护不科学。结果我国现有的农田水利工程、机械设施、电力设施等大多老化失修、配套不全，农田整理、水利灌排、产业化经营等粮食生产的基础环节相当薄弱。

　　我国现行的《农业法》虽有关于“农业投入”的相关规定，但从投资主体、鼓励措施、融资担保等方面分析，均存在缺陷。有鉴于此，在我国《农业法》相关规定的基础上，结合我国粮食生产的需要，进行以下方面的修订完善。第一，投资主体，既包括中央和地方政府投入，也包括内外资企业投入。为此，就要首先明确中央和地方政府对农业投入的财政体制划分。对于具有纯公共物品性质，受益范围跨越多个行政区域的项目应当划入中央财政的投入范围；对于具有准公共物品或服务性质，受益范围较小的项目应当划入地方财政的投入范围；对于与农业生产经营没有直接关系的项目投入，如大型水利设施建设、道路建设，应划归中央财政的投入范围。而其他的营利性项目则可由企业或者农户进行投资。在确定投资主体以后，就应当对各种投资项目欲实现的目的、项目实施程序、绩效评价方法、监督管理规程等从法律上作出原则性的规定。第二，鼓励措施。由于涉及粮食生产的农业基础设施投入周期长、资金数目大、受自然灾害影响大、利润低等特点，对于企业和农户投资来说，国家应给予一定的政策和法律优惠。从手段上来说，可分为私法和公法两类手段，私法上的手段即是确认市场主体投入农业相关领域后所形成的各类权利；公法上的手段即是指相关税收优惠、贴息或低息贷款等。另外，建立粮食生产技术开发风险基金、粮食科技成果转化、推广基金等也是其重要组成部分。第三，融资担保手段。由于商业融资的首要条件是资金的安全性，而资金安全性保障是通过债务人或其他人的财产来实现的。农业资源的非商品化，使得农户不可能向银行等专业融资机构提供其可以接受的担保财产，因此，农户投资的能力便不可避免地要受到制约。因此，应通过法律制度的改革，实现农业资源的商品化。农业土地经营权、宅基地使用权、小产权房、农具以及农户饲养的禽畜等等，从其性质上来看，是可以作为担保财产来使用的。应当通过立法，对其担保的设定、当事人的权利义务，担保权的实现方式等问题作出明确的规定。农户有了银行可接受的担保财产，粮食生产的投入问题才能得到根本的解决。

　　（三）完善体制机制，推进粮食产业市场机制的法制建设

　　1.完善有关法律制度，推进粮食的组织化、规模化生产

　　如前所述，我国现行政策规定的以家庭经营为基础的粮食生产经营体制，已经不适应市场经济和农业现代化的要求，应当进行改革。《农业法》第2条规定的我国农业生产经营组织包括农村集体经济组织，农民专业合作经济组织，农业企业和其他从事农业生产经营的组织。随着农业产业化的发展，这些经济组织形式将会继续存在，而农民合作经济组织和农业企业更符合农业产业化的要求，因而将会得到更快的发展，这些组织也必须按照现代农业企业的要求进行规范。为此，应在我国《农民专业合作社法》《个人独资企业法》《合伙企业法》《公司法》的基础上，修改、完善农民专业合作经济组织和农业企业相关制度，并从税收、融资、政府投入、粮食价格保护、价格补贴等方面给予鼓励，以推进粮食产业化进程的快速发展。

　　2.完善有关法律法规，保障粮食流通渠道的畅通

　　在市场经济条件下，基于粮食的商品性质，市场为主的自由流通，是粮食流通体制的必然取向；但考虑到粮食与人民的生活保障、社会稳定的密切关系，加上其收成状况受自然因素影响大，供给波动性较大等情况，粮食流通还要受国家宏观调控的制约。然而，由于长期以来我国实行的带有浓厚计划经济色彩的农产品流通体制的影响，粮食流通市场体系仍然不够完善。为此，应当完善《农业法》《粮食流通管理条例》《粮食纲要》的相关规定，消除阻碍粮食市场流通的各种不合理的障碍，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系，防止地方保护和不正当竞争。同时，完善《粮食流通监督检查暂行办法》《粮食行政复议办法》的相关规定，健全粮食流通监督管理责任制，规范粮食流通过程中行政监督检查的程序和规则以及粮食行政复议制度，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　3.完善相关制度，强化粮食储备

　　针对粮食储备问题，我国《农业法》《中央储备粮管理条例》《粮油仓储管理办法》等都有原则规定，但粮食储备布局不尽合理，目标定位不太科学、轮换经营机制不太健全、宏观调控措施不太得力等问题依然存在。为此，要从以下方面加以完善：第一，合理确定粮食储备的目标。粮食储备不是规模越大越好，太大会造成沉重的财政负担。结合我国粮食生产和流通的实际情况，粮食储备的目标应是在保障市场粮价相对稳定的基础上，兼顾粮食储备的经济效益。第二，建立相应的风险预警和风险防范机制。这就需要建立健全市场信息监督体系，尤其是对国际市场粮食价格以及储备的监测，对可能引起国际粮食市场价格波动的信息，如主要粮食出口国的预计产量，进行有效的跟踪。及时掌握国际粮价的变化趋势，以制定合理的粮食进出口政策，通过调节粮食的进出口，调节国内粮食市场的供求平衡。第三，强化粮食储备的宏观调控。进一步完善中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮食储备调控体系，增强国家宏观调控能力。第四，完善储备粮动用制度。包括动用的决定主体、实施主体，动用的程序，动用的原因，如粮食供给明显紧张、粮食价格异常波动、重大粮食质量事故、重大自然灾害或者其他突发公共事件等都要有明确的规定。

　　五、结语

　　市场经济是法治经济，我们在关注政策调节效能的基础上，更要注重法律对粮食安全所具有的长效、稳定的调控作用。当前我国的粮食安全问题是在体制转型、国内资源约束、农业本身的弱质性以及气候多变等多种因素交互作用下的产物。因此，必须从我国的基本国情出发，在厘清法律理念的基础上，以科学、严谨的态度，完善当前我国粮食安全所急需的法律制度体系，从而为我国粮食的持久安全以及粮食问题的最终解决提供合理的制度保障。

　　说明：由于数据太多，一一注释不太方便，这里作一总的说明：以上数据都是根据政府网整理而成，强调持续不断且愈演愈烈的干旱情况。

　　参考文献

　　[1]FAO。The Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action[R]。World Food Summit，Rome，1996.

　　[2]韩宁，“三农”视野下粮食安全问题的对策探讨[J]，农业经济，2011（4）。

　　[3]廖西元，李凤博，徐春春，申红芳，方福平，粮食安全的国家战略[J]，农业经济问题，2011（4）。

　　[4]袁海平，顾益康，胡豹，确保新时期我国粮食安全的战略对策研究[J]，农业经济问题，2011（6）。

　　[5]高铁生，粮食安全视角下我国粮食物流发展对策[J]，中国流通经济，2009（6）。

　　[6]颜加勇，水资源约束下的我国粮食安全的路径选择[J]，生态经济，2010（12）。

　　[7]李兴国，我国粮食安全的法律思考[J]，中北大学学报，2009（1）。

　　[8]丁杨，论中国粮食安全的法律保障[J]，社科纵横，2010（1）。

　　[9]参见《中国人均耕地面积仅为世界40%18亿亩红线面临挑战》，资料来源：新华网，http：//www。china。com。cn/news/txt/2011-02/25/content_21998345.htm，2011-6-10.

　　[10]张剑雄，对我国粮食安全问题的思考[J]，湖北大学学报，2007（6）。