学林探赜（第3辑）

第三十三章 我国农村土地财产权的实现问题研究

　　⊙陈保林

　　随着我国城镇化进程不断加速，城乡居民收入差距进一步扩大，城乡矛盾日益加深。目前，“三农”问题成为制约我国社会经济发展的关键问题，而“三农”问题的根源在于我国土地制度存在缺陷。土地是农民的生存之本，它既是生产要素，又是社会资源，对农民具有生存保障和社会资产双重功能，农民的土地财产权利是包括土地使用权、处分权和收益权在内的权利束。但是，在我国农地非农化的过程中，大量农民失去土地，丧失了土地财产权益。在市场经济转型的过程中，我国政府坚持“以人为本”的执政理念，以实现广大人民的根本利益、保障和改善民生为己任，这要处理好公平和效率的关系，最重要的是保障和改善农民的民生。文章以实现农民的土地财产权利为主线，认为农民的土地财产权利之所以受到侵害，是因为我国土地产权制度及其他相关制度存在缺陷。最后，提出实现农民土地财产权利的政策建议。

　　一、文献综述及评析

　　（一）文献综述

　　农民的土地财产权利主要包括农民对土地使用、处分和收益的权利。在我国城镇化不断加速的过程中，农民的土地权益常常受到损害，这主要是因为农民的土地财产权利得不到保障。国内专家学者针对农民土地财产权利难以实现的原因以及如何解决这个问题，进行了大量卓有成效的研究。很多专家学者认为农民的土地财产权利受到侵害的主要原因，在于我国农地产权制度存在缺陷，农村土地征用制度不合理。

　　当前我国农村土地产权制度存在的主要问题表现为：产权主体界定不明确、土地产权关系混乱、资源配置不合理等。张林山（2011）认为，“农民没有对土地的最终支配权，土地权属和用途的变更由政府决定”。宋振湖（2005）指出，“国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的‘集体所有制’则表现为无实质内容的集体空壳”。从农村土地使用权流转的现状看，存在流转程序不规范，市场流转机制不健全，利益分配机制不健全等问题。张广荣（2007）指出，在转包、转让和互换流转中，农户之间往往以口头协商为主，很少签订流转合同，即使签订了合同，双方的权利义务也不明确。目前，土地流转的利益分配模式基本采用“保底流转费+分红”模式，陈小君等（2007）认为，由于分配模式缺少“叫价”和“竞价”环节，农民处在土地流转收益的末梢，与流转公司之间未建立起合理的利益分配机制，因此他们不愿进行土地流转。吕传进等（2005）从深层次原因分析，将集体建设用地使用权流转问题总结为法律调整、产权关系、收益分配和耕地保护四个方面。

　　目前，农村土地征用制度存在的主要问题是法律不健全、征用程序和补偿机制不合理等。黄花（2010）认为，现行的农村土地征用制度从一开始就剥夺了农民及其组成“集体”与土地最终使用者直接进行交易的权力，因此这种土地征收制度不公平是不争的事实。邵战林、朱道林（2011）指出，“国家征地的‘公共利益’概念模糊，致使现实中公共利益与非公共利益不分，国家为了公共利益征地与企业或者个人为了集团或个人利益征地不分”，“土地补偿偏低，失地农民所得比例较小，几乎没有分享土地的增值收益，土地征收和补偿冲突事件时常发生”。

　　对于农村土地产权制度的改革方向，存在私有论、国有论和多元论的争论。私有论者主张农民必须享有集体土地所有权，农民土地私有制要取代家庭联产承包责任制。杨小凯（2003）认为，中国农业要真正搞起来，土地一定要私有化，实现自由买卖。白秋霞（2005）提出，“清晰的产权是市场有效运行的前提，而‘三农’问题的根本出路是市场化，其现实基础是，我国目前土地产权模糊，只有界定所有权给农民，土地产权才能完全界定清楚”。国有论者主张将土地收归国有，实行土地永佃制。白永秀和马小勇（2005）认为，通过对现行农地制度进行改革，实行土地国有化，给予农民永佃权，允许土地二级永佃权自由买卖，农民能够以土地永佃权换取社会保障，逐步实现社会保障体系的统一。多元论者主张根据各地的不同条件，探索将部分集体土地划归农民所有，形成集体所有和农民所有的多元化格局。郭紫薇和钟凯（2006）提出，“在一些经济比较发达的地区，已经尝试着探索一些创新的土地产权形态，其中比较认同的是股份制改造”。

　　从促进农地使用权合理有序流转的角度，车裕斌（2004）指出要完善流转机制，一是要培育流转的市场主体，二是要重新界定和配置农地产权，三是要建立和健全相关配套设施，四是加强政府宏观调控。在规范集体建设用地流转方面，刘发章（2005）指出，要“以市场价格为基准，尽快建立完善集体土地基准地价体系及相应的地价评估体系”。

　　为了健全农村土地征用制度，张益项、赵利斌等（2011）认为，在有关土地征收立法方面，国家立法机关应该制定专门的《土地征收法》，明确规定“公共利益”的判断标准及判断机关。张林山（2011）提出，应该制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以营利为目的而征用农地，均不属于公共利益用地。邵战林、朱道林（2011）指出，要“严格界定政府土地征收的权限和范围，充分保障农民对土地的基本权利”，“完善土地征收程序，建立土地征收听证制度和纠纷仲裁制度，尊重农民对农地使用权的法律地位”。

　　（二）文献综述评析

　　从国内专家学者的研究情况来看，他们取得了大量有价值的理论成果，提高了人们对农民土地权益的认识和理解，为学术界进一步深入研究提供了扎实的基础，也为政府部门制定完善农民土地财产权利的保障政策提供了理论依据和路径方向。但是，这些研究同时也存在一些不足：

　　一是缺少对于农村土地发展权与农民土地财产权利体系关系的研究。农民的土地发展权是土地用途发生改变而获得更高收益的权利，所以农村土地发展权是农民土地财产权利体系的重要内容。国内对农村土地发展权的研究还很薄弱，农村土地发展权到底应该归属于国家还是农民还未达成定论，这些都需要进入更全面和深入的研究和探讨。

　　二是对农村土地产权制度的分析有待进一步深入探索。对农村土地产权制度的研究，主要侧重于农地产权制度，需要深化对集体建设用地的相关研究。

　　二、我国农民土地财产权实现存在的问题及原因分析

　　尽管目前法律明确了土地承包经营权的物权性，但是，农民的土地财产权利仍然存在缺陷。农民的土地承包经营权不能自由流转，难以真正体现其物权性质，农地使用权和处分权受到限制，农民的土地发展权和收益权受损。国家的绝对行政权力渗透在农民的土地财产权利之中，可以进行直接或间接干预，土地还不属于农民的独立财产，农民的土地财产权利仍然难以真正实现。导致这一问题的原因很复杂，文章接下来主要从法律政策、土地产权制度、征地制度等多个方面进行分析探讨。

　　（一）农民土地财产权实现的法律缺陷

　　农民的土地财产权得以实现的重要前提就是成为法律意义上完备的财产权。我国农民的土地财产权，从法律上来说就是农民对其土地财产拥有的具体权利。考特和尤伦（1991）认为，财产权是一个权利束，这些权利规定了权利主体可以在多大程度上占有、使用、转让和改变其资源财产。我国颁布的《农村土地承包法》肯定了土地承包经营权的物权性质，《物权法》将土地承包经营权明确界定为一种物权，农民的土地财产权开始获得法律上的认可和保护。但从严格的法律意义上来说，农民的土地财产权利仍然是不完备的，这主要体现在土地所有权主体、土地财产处分权、土地财产的出租和流转等方面的规定存在缺陷。

　　举两个例子例来说，在完备的财产权利界定下，所有权归属于物或权利所有人，我国《土地承包法》第2条和《物权法》第124条都规定耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地归农民集体所有。尽管法律规定农民集体是农地的所有权主体，但农民集体从概念上来说只是一个“集合”，而不是具有法律人格的权利主体，不能自由行使所有权。在实际情况中，农民集体经济组织的干部通常代表着农民集体，但也不能真正行使土地所有权。在城镇化和农转非的过程中，单个农民甚至农民集体在土地增值收益分配上都处于弱势地位，没有讨价还价的权利。在完备的财产权界定下，处分权归属于所有权人。《土地承包法》第17条规定“土地承包方承担的义务包括维持土地的农业用途，不得用于非农建设”，《土地管理法》第4条规定“严格限制农用地转为建设用地”。从中可以看出农民集体尽管拥有农地所有权，但并没有完整的农地处分权，农地的最终处分权实际由国家掌控。农民只有获得国家批准才能将农地转为非农用途；农地要转为城市建设用地，只有通过国家征地的方式先转变为国有土地后才能进入市场交易。

　　（二）农民土地产权制度的缺陷

　　1.农地产权主体模糊

　　我国的《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农村土地产权主体的模糊性主要表现在以下几个方面：一是“集体”概念的模糊性。集体是由某一地域的成员构成的有组织的整体，农民集体由一定地域的所有农民组成。实际上，“农民集体”是一个抽象的集合群体，而不是人格化的主体。理论上来说，农民作为集体成员也应该享有土地产权，但是，现实中这种土地产权并没有划分和落实给每一个农民。农民对于土地到底是共同所有还是按份额所有，法律没有给予明确规定；农民享有土地的实物财产权还是享有土地的价值财产权，法律也没明确规定。二是农地产权主体虚置。法律规定，农村集体组织或者村民委员会等组织代表农民经营管理农村土地，应该充分反映农民的意愿和维护农民的权益。但是，在现实中这种集体组织并没有真正掌握权力，某种程度上代表着乡村干部等权力阶层的利益，在实际运作过程中也很难发挥应有的作用。由于土地产权的主体界定不清晰，农民与土地所有权的内在联系被切断，农民在土地使用权交易流转和征地过程中没有决定权，农民的土地财产权益容易受到侵害。

　　2.农地产权权能残缺

　　（1）农民集体的权能残缺。尽管农村土地归农民集体所有，但是这种所有权有着诸多限制。例如，法律规定任何组织和个人都不得买卖和转让集体土地，也不能进行出租和抵押。国家为了公共利益的需要，具有强制性征收征用土地的绝对权力；地方各级政府也制定了一些政策法规对土地利用处置进行干预和限制。农民集体的土地所有权实际上面对着各种限制，没有处置土地的权利，在政府的权力下处于弱势地位，根本没有完整的土地权能。

　　（2）农民个体的土地使用权能残缺。在家庭联产承包责任制下，农民的土地权利是通过承包合同的方式取得并加以规范的。农民的土地使用权受制于所有权，从而导致使用权能残缺。农村集体对农民的土地使用权具有支配性，对土地分配和调整具有随意性，并常常通过这种方式为乡村干部等权势阶层谋取利益。此外，农村集体组织与基层政府为了追逐利润，经常低价取得农民的土地承包经营权，再高价租赁出去，严重侵害了农民的土地使用权和收益权。

　　3.农地产权流转不规范

　　（1）农村集体土地产权单向流转。农村集体土地转变为城市建设用地只能通过国家征地的方式才能实现，并对建设用地实行集中统一管理。政府实际上控制了土地所有权市场，农村土地产权流转无法通过市场交易实现。某些地区出现了进行不规范土地产权交易的地下土地市场，说明了由政府垄断的土地产权市场缺乏效率。

　　（2）集体内部的土地流转不规范。由于法律没有赋予农民完整的土地财产权利，农民的土地流转权受到限制。基层干部代表集体组织在违背农民意愿的情况下，强制实施土地流转，农民没有自主权，权益往往得不到法律保护。部分地方为追逐利润，以土地规模经营、农业开发和结构调整为借口，低价强行租回土地，从事房地产开发，将农业用地转为建设用地，躲避了相关审批手续。由于缺乏一套规范完整的制度体系和具体的操作细节，土地荒置现象增加，对于土地这种异常稀缺的资源来说，是一种严重的浪费和损失。

　　（三）农地非农化制度不合理

　　农地非农化是指农业用地转变为城乡建设用地，也就是土地用途发生改变，由农业用途转为非农业用途。法律界定的农地包括耕地、养殖用地、林地、园地等农业用地。随着我国城镇化进程不断加快，城市建设用地需求日益扩张，为适应经济社会发展的要求，农地非农化成为不可避免的趋势。在农地非农化的过程中，农民失去了赖以生存的基础——土地，也丧失了一系列土地财产权益，长期下去，会进一步扩大城乡居民收入差距，激化社会矛盾。导致这种现象的原因在于我国农地非农化制度存在不合理的地方，主要表现在以下两方面。

　　1.我国土地征收制度不合理

　　在我国城镇化过程中，农地非农化主要是通过国家征地实现的。近年来，国家征地需求不断扩大，征用面积快速增长，导致大量农民失去土地。我国土地征收制度不合理主要表现在以下三个方面。

　　一是征地的“公共利益”概念模糊。国家征地是基于公共利益的需要，但是，法律并没有对“公共利益”的范畴做出清晰的界定。因此，部分地方政府为了单纯追求经济增长或者追逐利润，以公共基础设施建设等公共利益需要为借口，征收大量土地用于“非公共利益”的用途。

　　二是土地征收程序不合理。土地征收属于政府强制性行为，土地一经征收就由政府实行集中统一管理，划拨或出售给开发商或使用者。政府实际上垄断了土地所有权市场，割断了农民与土地所有权的内在联系，剥夺了农村集体组织和农民参与市场交易的权利。因此，现行土地征收制度的不公平成为不争的事实。

　　三是征地补偿偏低，收益分配不公平。土地是农民最基本的生产要素，对农民具有生存保障和资产双重功能。农民获得的征地补偿除了要维持基本生存之外，还要体现农地的资产价值，即土地的未来增益。但是，我国现行的征地补偿标准是以农地的原有用途为基础，补偿总额最多只能反映农民丧失土地以后的农业生产损失，远远低于土地的市场价值，对农民来说这种收益分配明显是不公平的。由于失地农民基本上得不到土地的增值收益，受客观环境和自身条件的限制，农民无法长期维持原有的生活水平，导致征地补偿冲突和上访事件时常发生。

　　2.缺乏农地非农化的市场机制

　　国家征地是实现农地非农化的主要途径，这种方式经常违背农民的意愿，损害了农民的土地财产权益。可见，农地非农化除了国家征地这一途径之外，缺乏有效的市场交易机制。农地非农化使得农村土地资源由农业用途转为非农业用途，是重新配置和使用土地资源的过程。从理论上来说，为提高土地资源的配置和利用效率，通过市场机制来实现农地非农化是最有效的途径。在市场机制中，农民集体可以根据自身的意愿来决定是否要将农地转为非农用途。在农地非农化的市场机制配置过程中，农民集体的目标是获得超过土地农用价值的土地增值收益，如果土地市场价格超过农民的原有收益，农地非农化就可以实现。在市场机制中，农民集体与用地单位处于平等的交易地位，有助于达成双方均接受的交易价格。缺乏市场机制，农民在农地非农化的过程中只能处于被动的地位，没有讨价还价的权利，土地财产权益自然难以实现。

　　三、农民土地财产权利实现的政策建议

　　（一）完善农村土地产权制度

　　1.加强农村土地产权的法制建设

　　从立法上对农村集体土地的产权主体进行重新界定。完善《土地承包法》《土地管理法》和《物权法》，确立具有独立意义的农民土地使用权以及相应的土地占有权、经营权、处分权和收益权等权能，赋予农地产权人格化主体。弱化农村集体组织的土地所有权，防止集体土地所有权对农民土地使用权的侵蚀。建议通过法律明确将“土地使用权”的概念取代“土地承包经营权”，并正式确立农地使用权的物权性质，其他相关法规政策也使用“农民土地使用权”这一概念。目前，虽然法律规定农民的土地承包经营权可以长期延续，但还是具有模糊性，《土地承包法》要具体规定土地使用权在哪些情形下不能长期存续。通过法律制度，严格限制土地所有权主体对农民使用和处分土地权利的干预；排除乡镇一级政府及其经济组织的土地所有者身份，切断基层政权与集体土地的利益纽带，杜绝村级组织通过支配集体土地攫取收益。

　　2.推进农地使用权资本化

　　在我国传统经济理论以及土地制度改革的过程中，通常只注重土地的资源属性，忽略了土地的资产功能。土地之所以具有资产功能是因为土地资源具有稀缺性并能产生预期收益。农地使用权资本化就是农地使用权进入市场流转实现其独立的交换价值并带来增值收益的过程，具体包括农地土地股份合作制，土地使用权租赁转让制等方式。农地使用权资本化有助于实现农民的土地财产权利，提高农民的财产收入。改革农地产权制度，就要充分发挥土地的资产功能，建立土地要素市场，推进农地使用权资本化。重庆在城乡建设用地增减挂钩试点中建立了农村土地股份合作社，农民依据其土地使用权入股，可以参与劳务并获得股权分红。在进一步推进农地使用权资本化的过程中，要在明确农地使用权主体和使用权物权化的基础上，健全法律法规，充分尊重农民意愿，剥离依附在土地上的非生产性功能，促进农业人口有序流转。

　　（二）建立农村土地流转市场

　　在任何市场中，市场标的都具有财产属性，市场交易的完成意味着财产权利的转移或让渡，财产权利是市场主体民事行为的基础。在明确农民土地财产权利的基础上，必须建立完善农村土地流转市场。农村土地流转市场的建立，意味着农民成为市场主体，可以在自愿的基础上从事土地各项权利的交易行为。具体来说包括以下内容。

　　1.建立和完善农村土地市场体系

　　农村土地市场包括土地所有权市场和土地使用权市场。在农地所有权市场中，国家为公共利益需要而征收土地，农地所有权从农民集体转移给国家，这是政府主导型市场。农地使用权市场分为两级市场：一级市场为集体成员（单位或个人）依照法定程序获得农地使用权的交易场所；二级市场是获得土地使用权的集体成员再将农地使用权转让给他人的交易场所。政府部门要修订有关法律法规，规范农地产权流转方式，为农地产权交易提供多种服务平台，使农民成为土地市场的真正交易主体，保护农民的自主交易行为。完善市场运行机制规范土地市场秩序并明确交易主体权责，确保土地产权交易顺利实现。

　　2.推进农村集体建设用地入市交易

　　建立科学合理的市场机制，打破农村集体建设用地流转的制度障碍，完善土地交易信息发布系统，及时发布入市的土地交易数量和交易价格，建立土地产权交易结算中心，为交易双方办理土地出租、抵押、出让、租赁等多种登记服务，为农村集体建设用地入市交易创造一个公开、公正的市场环境。在具体操作层面，对原有集体存量建设用地全部实行有偿、有限期、可流动使用制度；对新增建设用地，在依法办理农转用审批手续后，允许农民集体直接以土地或厂房等形式进行出让、出租。目前，深圳获批成为存量农村集体建设用地直接入市交易的试点地区，其做法可以成为其他地区实现农村集体建设用地流转的借鉴。深圳市拟对原农村集体经济发展保留的非农建设用地和征地返还地，允许在符合规划、纳入土地利用年度计划的前提下开发建设，并签订土地使用权出让合同。

　　3.建立农村土地银行

　　实现农民土地财产权利很重要的一点就是土地成为一种“资产”，在土地流转过程中，农民可以获得体现土地资产价值的收益。因此，我们可以借鉴重庆设立农村土地交易所进行“地票”交易的方式，设立农村土地银行，建立农村土地资本化的运作机制，为实现农民的土地财产权利提供一种可供选择的方案。

　　（三）设置农村土地发展权制度

　　土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，地发展权是土地所有权诸项权利中的一项。土地发展权的创设可以弥补现行土地使用权制度的缺陷。在我国城镇化不断推进的今天，农业用地非农化的压力不断增大，而允许农村集体建设用地入市交易会进一步加大这一压力。因此，我国可以效仿西方国家的做法，对耕地所有权设置可转移发展权，政府可以对发展权受限制的农民支付补偿，提高农民从事农业生产的比较利益，从而实现他们的土地财产权利。

　　1.设置农村土地发展权

　　目前，国内对于土地发展权的研究还处于起步阶段，尽管政府没有在法律法规和政策中提出过土地发展权的概念，但是有不少土地制度中体现了土地发展权的思想，比如国家征地制度、土地使用权流转制度。鉴于发达国家土地发展权制度的成功实践，我国应该设置农村土地发展权，将其上升到政府决策层面。这对于改革我国土地制度具有重要的意义，有助于通过市场机制协调用地矛盾，提高土地开发效率，保护农村土地资源和生态环境；有利于明确土地开发的权益归属，实现农民的土地财产权益；有利于实现土地利用规划的动态调整，完善农村土地管理制度。

　　2.明确农村土地发展权归属

　　关于我国农村土地发展权的归属有两种建议：一种是借鉴英国模式，归国家所有；另一种是借鉴美国模式，归土地所有者。设置农村土地发展权最根本的目的是要充分体现土地的财产性质，实现农民的土地财产权益。如果农村土地发展权归国家所有，农地所有者要改变土地用途或利用强度必须向政府申请并交纳开发税，这种情况更有利于政府部门实施城乡发展规划和土地利用规划。结合我国的实际情况，最好借鉴美国的土地发展权制度，农地发展权归农民集体所有，这种归属方式最能体现农民的意愿，农民充分享有土地的增值收益。土地所有者之间通过市场自由转让土地发展权，集中体现了私人的土地财产性质，能较好地保护私人的土地权益。

　　（四）改革土地征收制度

　　政府征地的目的在于满足“公共利益”的需要，在向社会提供公共产品的过程中，可以降低交易成本。但是，政府在征地过程中不能滥用征地权利而侵害公民的财产权利。政府征地形式上征收的是土地，实质征收的是以土地为核心的财产权益。在我国征地实践过程中，农民权益经常受到损害并且得不到重视。主要问题在于：“公共利益”难以界定、补偿标准过低、集体和个体补偿费不能合理分配、政府征地行为得不到制约、征地流程不规范等。因此，为了解决我国土地征收过程中存在的问题，切实保护农村的土地财产权利，就必须加大征地制度改革的力度，真正从制度上体现土地承包经营权的财产权性质。

　　1.严格界定“公共利益”的范围

　　土地征收权是国家基于公共利益需要而强制行使的权利，但我国法律并没有明确规定“公共利益”所包括的范围。为了维护农民的权益，要明确界定公共利益用地的内涵和范围，并将政府征地权的行使范围真正限定在“公共利益”的范畴内。由于目前我国关于土地征收的政策法规存在可操作性不强等缺陷，政府部门有必要制定专门的土地征收法，严格规定公共利益范围和政府征地权的范围。一方面，在实施土地征收时，必须让利益受影响的农民个人和集体组织参与到决策的制定过程中，把权利交给人民，即使不好界定公共利益，由民主程序达成的、不同利益群体能够充分表达的机制所形成的公众意志，也可认定它是公共利益。另一方面，规定政府须就“公共利益”给出充分理由，没有充分理由说明“公共利益”确属必须，土地征收就不能实施。这样，在公共利益的确定上，实体标准和程序设计同步进行，尽管不能穷尽所有公共利益的情形，但至少能够最大限度地予以限制。

　　2.规范土地征收流程

　　科学规范的土地征收流程是保证土地征地制度公正合理的一项必不可少的内容，而制定具有可操作性的程序是土地征收制度顺利实施的基本前提。严格的征地审批依据、征地程序及合理的机构权限划分保证了征地的合理性，征地应该具有一套完整的流程，必须严格遵循“征地申请、公共利益认定、审批、协商制定征地方案和补偿方案、公告、征用土地”的征收程序。在具体操作过程中，要把农民纳入土地征收过程的每一个环节，针对土地征收目的建立严格的审批程序，审批过程中遵守公共利益原则和合理补偿原则；及时公示做出的决策，建立谈判协商机制，增强协商性和透明度；通过规范整个征收过程，弱化征收的强制性，减少政府对土地征收的干预；建立土地征收司法救助制度，当农民的土地权益受损时，可以依法进行申诉以维护自身权益。

　　3.完善土地征收的利益补偿机制

　　我国原有的征地补偿标准过低，并且存在不合理的地方，政府应该按照征地补偿要体现土地要素的市场价值的原则，制定新的补偿标准，实行公正补偿。在符合农民意愿的情况下，以金钱补偿为主，其他补偿为辅，实现补偿形式多样化。由于土地对农民具有社会保障和资产双重功能，政府部门既要公正补偿农民，又要做好农民的安置工作。建立失地农民的再就业培训机制，采取一定的税收优惠政策支持和帮助农民再就业；切实解决被征地农民的养老、医疗等社会保障问题；在土地收益中除进行必要的补偿和其他支付外，建立政府性征地基金用于公益性支出。

　　4.建立完善土地征收的监管机制

　　监管部门要对整个土地征收过程中的违法违规行为进行监督管理。土地管理部门要进一步完善土地利用总体规划，防止违法征地行为，对不合理的占地行为及时进行纠正、处理和处罚。对于征地补偿费用分配使用和落实情况，农村集体经济组织要及时予以公布，并接受集体成员和政府有关部门的监督。

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