学林探赜（第3辑）

第三十五章 我国农村土地制度创新实践——以重庆为例

　　⊙陈保林

　　新中国成立以来，在逐步探索和调整中，我国形成了一套具有中国特色的农村土地制度体系，主要包括农村土地产权制度、农村集体建设用地利用管理制度、农村土地征收制度、农村土地整治制度和耕地保护制度。中国农村土地制度改革的总体目标是形成土地产权更为清晰、用途管制更为有力、节约集约更为显著、资源配置更为高效、收益分配更为合理的农村土地管理制度体系和运行规范、平稳有序、城乡统筹的土地市场，促进城镇化、工业化健康发展，为经济社会全面发展提供土地资源保障。近年来，我国农村土地制度建设取得了积极进展，促进了经济社会快速发展。但是，也存在一些值得关注的问题，如集体土地产权不完整、农村土地确权登记工作还需加强、农村土地规划管理相对薄弱、农村土地市场不健全、农民财产性收入增收渠道狭窄、征地制度亟待改革等。

　　在我国改革已经进入深水区的今天，农村土地制度改革成为改变我国城乡二元经济结构、统筹城乡发展的必然选择。然而，由于受制于我国土地制度的历史淤积，土地制度改革不可能在全国范围内全面展开，而重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，承担着改革尖兵的历史重任。正是在这样的背景下，重庆在农村土地制度改革方面进行了一些有效尝试，如建立地票制度、设立农村土地交易所等，毫无疑问，重庆的一些有益做法值得其他地区借鉴。

　　一、“地票”制度

　　（一）背景

　　重庆具有显著的大城市加大农村结构特征，城乡二元结构矛盾突出，城乡发展的差距巨大。随着重庆城镇化进程不断加快，城市新增建设用地需求日益加大。由于我国是一个发展中的大国，人口众多，土地资源稀缺，粮食问题是关系国计民生的大问题，所以我国实行非常严格的耕地保护制度，新增建设用地指标远远满足不了实际需求。在重庆农村，外出务工人员数量众多，宅基地和建设用地荒置严重，农民的土地产权不完整，没有土地的处分权，不能将土地使用权在市场上自由流转，导致了这种城市建设用地增加和农村土地浪费并存的现象。为了缓解这种矛盾，重庆开始探索农村土地制度的创新方式——“地票”制度。

　　（二）内容及程序

　　所谓“地票”，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。“地票”制度，就是利用级差地租原理和城乡建设用地增减挂钩办法，将“地票”通过农村土地交易所面向社会公开交易的制度。在交易所买到的“地票”可以用于城镇建设用地。

　　“地票”交易制度的实施原理是主要在两方面：一方面是利用级差地租原理，农村宅基地和农村集体建设用地通过农村土地交易所转变成城镇建设用地，远远提高了土地价格，这个过程中的级差收益转移给农民和农村集体组织；另一方面，从农村土地交易所获得了城镇新增建设用地指标一定程度上缓解了城镇化过程中的建设用地需求。城乡建设用地增减挂钩，成为一个综合系统，有助于突破城乡土地二元结构，促进城乡土地市场一体化。截至2011年底，交易所已累计交易“地票”8.9万亩，成交额175亿元，为农村输入近150亿元资金。

　　“地票”拍卖净收益的85%支付给农户，15%支付给农村集体经济组织。具体来说，利益分配分为三个部分：一是支付给农民作为宅基地和其他农村建设用地的复垦成本，以及农民购置新居所的补贴；二是支付给农村集体组织，作为农村土地的所有权人，农村集体组织有权获得部分土地“涨溢金”；三是针对剩余的“地票”拍卖净收益，基层政府可以利用这部分资金建立耕地保护基金。

　　重庆“地票”交易的运作程序包括四个环节：

　　——申请复垦环节，农村集体经济组织和农民向有关部门提出申请，将农村集体建设用地和农户宅基地复垦为耕地，申请宅基地复垦的农民必须有其他的固定居所和生活来源，经过有关部门批准后，才能进行土地复垦。

　　——整理验收环节，复垦结束后，申请人向土地行政部门提请质量评估。相关部门根据规定，对复垦完毕的耕地进行质量验收，确定农村集体经济组织和农户的用地指标和用于流转的建设用地指标（即“地票”）。

　　——市场交易环节，“地票”指标在农村土地交易所进行公开交易，所有法人和具有独立民事行为能力的自然人都能够在交易所购买“地票”。“地票”的交易价格要以农地的复垦成本和级差地租收益为基础。

　　——“地票”使用环节，购得者可以将“地票”纳入城镇新增建设用地指标，但必须做好征地转用补偿工作，按照法定程序取得城市土地使用权，实现农村地区的复垦耕地指标与城市近郊或城乡接合处建设用地指标的空间转换。

　　二、设立农村土地交易所

　　在“地票”产生以后，仅仅是产生了指由农村宅基地和集体建设用地复垦出来的建设用地指标，要真正实现城乡建设用地增减挂钩，需要将这些建设用地指标进行流转，这就需要一个中间的交易平台——即农村土地交易所。2008年12月5日，重庆成立了全国第一家农村土地交易所，进行“地票”交易。通过农村土地交易所的“地票”交易制度设计突破了农村闲置土地向城镇建设用地流转的限制，实现了城乡建设用地的空间置换，同时也为农村输入了大量资金。从可以看出，2008年至2010年，重庆农村土地交易所已经进行了11次“地票”交易，成交金额为18.65亿元，截至2011年底，交易所已累计“地票”交易成交金额达到175亿元，为农村输入近150亿元资金。

　　（一）政策框架

　　农村土地交易所，为“地票”的买方和卖方提供交易平台，对建设用地的指标通过拍卖、挂牌的方式进行公开竞价。为了确保农村土地交易所科学有序地开展“地票”交易，重庆市出台了三个文件：用于规范建设用地指标流转行为的《重庆农村土地流转暂行条例（办法）》；以及两个具体操作性文件《重庆农村土地流转程序》和《重庆农村土地交易所章程》。这三个文件规定的内容贯穿了土地交易所“地票”交易的各个环节，为促进农村闲置土地合理有序流转，维护农民的土地财产权益提供了有效的政策保障。

　　（二）交易内容

　　农村交易所进行的“地票”交易，表面上交易的是“地票”，即建设用地指标，实际交易的包含四种土地使用权的交易流转：一是耕地承包经营权流转；二是林地使用权和承包经营权流转；三是农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和基础设施用地等农村集体建设用地的使用权和承包经营权流转；四是荒山、荒滩等农村荒置土地使用权和承包经营权流转。

　　三、重庆“建设用地增减挂钩”实践

　　（一）背景

　　西彭镇是九龙坡区规划的全国铝加工基地、新合金特色基地、重庆都市圈西南部交通枢纽和重庆发展大型工业为主的城市外围组团，工业化和城镇化取得积极的成效。但是，现行的土地利用总体规划空间布局不合理、全镇用地的供求矛盾日益突出，单纯依靠每年下达的用地指标已经满足不了城镇化和工业化的发展要求。此外，由于长期缺乏资金，西彭镇农村地区经济发展缓慢。80%的村内交通出行不便，农户宅基地超标现象普遍，农民种粮积极性不高，空村现象严重，村内危房较多。

　　（二）思路与实施

　　为拓展城镇建设用地空间，有效缓解西彭镇建设用地扩张对农用地的压力，九龙坡区决定开展城乡建设用地增减挂钩试点，有序推进西彭镇盘活农村存量建设用地，有效发挥示范效应，统筹城乡区域协调发展。2006年，西彭镇在全镇范围内广泛宣传了城乡建设用地增减挂钩政策，得到了广大群众的积极响应，全镇有5361户村民主动申请参加试点，西彭镇将2324户50年代土瓦、土草等危旧房作为首批挂钩试点。同年，西彭镇被国家发改委和国土资源部批准成为全国首批增减挂钩试点镇。2007年7月西彭镇启动增减挂钩规划编制工作，2008年6月获得国土资源部批准该镇申报的项目区实施规划，2009年9月市国土房管局下达西彭镇项目区周转指标2958亩。

　　在项目区的设置上，由折旧区和建新区组成，并且全部位于城镇规划范围外。折旧区涉及三府、新民、迎新等19个村、247个合作社、4370户、15069人，复垦农村建设用地3137亩，拆除危旧房49万平方米。建新区的总规模为3311亩（含原建设用地353亩），其中，农民集中安置区457亩（含原建设用地55亩）、由47个地块组成，位于三府等19个行政村内，平均每个村2-3个集中安置点；村集体公益事业及产业发展用地787亩（含原建设用地57亩），由2个地块组成，位于千秋、宝华、树民、真武宫4个村；城镇建新区2067亩（含原建设用地240亩），由5个地块组成，全部位于西彭镇范围内，主要用于城镇建设。

　　整个项目规划分两期实施，第一期2009—2011年，包括三府、新民、合心、玉凤、梓槐、马鞍、长安、真武宫共八个村，复垦农村建设用地1310亩，拆除996户农户旧房，建新居点18个，2166人受益，155亩周转挂钩指标用于农民新居建设，1223亩周转指标用于鑫邦钢材市场、澎湖花园等重点项目建设。第二期2010—2011年12月，共涉及泥壁、迎新、树民、东林、元通等11个村，目前，复垦工作已经完毕，巴渝新居正在建设中，相关周转指标全部归还使用。

　　为平稳快速推进挂钩试点工作，西彭镇充分借助市场筹措资金。西彭镇与九龙坡土地储备中心和一家企业签订协议，由该企业和土地储备中心提供土地复垦资金，整治出来的建设用地指标，在安置好农民和用于集体事业用地需要后，剩余指标归集团和土地储备中心。这部分剩余建设用地指标按同期农村土地交易所指标交易价格进行交易。政府机构和企业合作，既推进了建设用地增减挂钩试点工作，又保证了企业和土地储备中心的基本利益，实现了利益各方多赢的良好局面。

　　四、重庆市农村土地制度创新的成效

　　（一）城乡居民收入差距缩小

　　自2008年以来，重庆农村土地交易所开始进行“地票”交易，截至2011年底，已累计“地票”交易成交总金额达到175亿元，其中约150亿资金输入农村。“地票”交易净收益的大部分金额返还给农民，使得农民的土地权益得到了价值上的实现。“地票”交易为城乡反哺农村提供了快捷通道，促进了农业发展，增加了农民的财产性收入，农村居民的人均纯收入大大提高。2011年，重庆城市居民家庭人均可支配收入约为21955元，同比增长14.9%，农村居民家庭人均纯收入6480.4元，同比增长22.8%，增幅高出全市7.9个百分点。2006年，重庆城乡居民收入比为4.03：1，到2011年，这一比值缩减为3.39：1.2007年至2011年，农村居民恩格尔系数逐渐降低，并与城市居民恩格尔系数的差距日趋减小。可见，重庆统筹城乡的土地制度创新和其他配套改革取得不错成效，城乡居民收入差距逐渐减小。

　　（二）土地要素的资产功能增强

　　土地作为农民最基本的生产要素，除了最基本的生存保障功能外，更重要的是其资产功能。但是，由于我国农地产权制度不完善，农民没有完整的土地处分权和收益权，农地使用权和承包经营权无法通过市场自由流转，农地的资产功能大大削弱。另外，对农民的征地补偿远远低于土地流转后的潜在收益，侵害了农民的土地财产权益。重庆创立“地票”制度，通过城乡建设用地增减挂钩，实现农地和集体建设用地与城镇建设用地的空间转换。农村集体组织和农民作为“地票”持有人，通过农村土地交易所进行“地票”交易，公开竞价拍卖，获得了农地转变为城镇新增建设用地的增值。随着农村大量劳动力转移到城市，农村土地大量荒置，土地开发利用率低下，造成极大的资源浪费。“地票”交易较好地解决了这个问题，同时也缓解了城镇建设用地不断增加的需求。通过“地票”交易，农民获得了土地增值收益，农地要素的资产功能逐渐释放出来。

　　（三）促进重庆土地流转市场形成

　　我国农村集体组织和农民没有完备的土地财产权利，不能将农地使用权和承包经营权自由流转。国家通过征地后将农村土地收归国有，并垄断了土地交易一级市场，农民不能通过市场参与土地使用权流转。重庆设立了全国第一家农村土地交易所，是促进农村建设用地指标流转的一次重大创新。现在，农村土地和建设用地复垦批准成为新增建设用地指标后，可以突破区县的地域限制，在全市范围内进行流转，置换成城镇新增建设用地指标，在城市建设用地日益紧张的情况下，对促进城镇化进程和城乡统筹发展具有重大的意义。截至2011年底，通过“地票”交易已经为农村输入近150亿元资金，成为农村经济发展和农民土地财产性收入的重要来源。重庆有关部门规定，城市经营性建设用地指标只能通过“地票”实现，国家批准划定的城镇建设用地指标只能作为科学、教育、文化、卫生和公共基础设施等公益性建设用地需要。政府部门的支持推动了重庆土地流转市场的形成。

　　五、结语

　　从重庆农村土地制度改革的实践，我们可以看出我国农村土地制度今后改革的方向：深入推进农村土地产权制度改革、改进农村土地规划计划管理、规范农村土地流转市场发展、加快推进征地制度改革、加强农村宅基地管理、探索农村“三权”抵押融资试点等。具体来说，土地市场化改革将是今后我国农村土地制度改革的重中之重，主要包括以下几个方面：

　　第一，打破政府对土地一级市场的垄断，有条件地允许集体土地自由入市流转。法律规定农民集体是农村土地的所有权主体，按照权利平等的原则，农民集体应该和国家一样享有平等的土地所有权。因此，政府有必要修改现行的土地政策法规，确立和保护集体土地的合理流转权，在符合国家土地用途管制和利用规划的前提下，集体土地可以通过市场自由转为非农建设用地，以合理有效配置集体土地资源，确保农民集体最大限度地获得土地增值收益。

　　第二，完善土地二级市场。农民只有拥有完整稳定的土地所有权，才能成为土地二级市场的主体，自由转让、出租土地使用权。政府部门应该确保农户土地承包经营权的长期性，在农地非农化的过程中，农民可以凭借土地长期使用权入股，从中获得股份分红。

　　第三，完善政府在农地非农化的市场机制中的管理职能。以集体土地通过市场转为非农用地的过程中，政府部门应该避免利用行政权力进行过多的干预，而应该完善相应的政策法律体系进行监督管理，为培育和发展市场提供必要的法律支撑，逐步形成统一、规范、有序的农地非农化交易市场。

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