当地时间9月30日,美国参议院以足够票数通过为期45天的短期支出法案,该法案为政府提供自然灾害援助资金,避免政府发生停摆。
当天稍早,美国众议院以335票赞成、91票反对的投票结果通过该法案并提交参议院进行表决。
当时钟指向美国东部时间10月1日零点之际,美国联邦政府有惊无险躲过了一次停摆危机。
原本,美国极可能遭遇十年来的第四次政府停摆。每年国会必须通过12项拨款法案,维持政府在新财年的运转,但由于议员们始终处于激烈分歧中,直至最后一刻也没有一项法案落地。
因此,避免停摆也只是暂时的——参众两院通过一项临时拨款法案,让政府可以继续正常运行45天。9月30日深夜,该法案被递交给总统拜登,签署成为法律。
关于拨款法案的斗争还会继续,如果45天内新财年的支出法案未能诞生,停摆仍是高悬的威胁。
眼下戏剧性起伏背后,不只是盘亘已久的两党矛盾,更暴露了共和党内部的严重不和——若非党内极右派强硬反对,拨款法案本该顺利通过。
白宫在一份声明中称,“事情本不应该像这样急迫”。拜登称,这是一个“好消息”,也是一场“不必要的危机”,“我想明确一点:我们一开始就不应该处于这种境地”。
对乌援助成分歧核心
美国政府资金的拨款由国会全权负责,议员们制定出拨款法案,确定各个联邦部门和项目的支出,并由参众两院分别进行投票,都得到通过后交由美国总统签署成为法律。
当前的美国政府处于弱分立状态,众议院共有435个议席,共和党处于主导地位,共有221名议员;而在参议院的100个席位中,民主党以1席的优势处于主导地位。
直至午夜期限截止的前四小时,参众两院仍在开会,试图为延缓停摆到来进行最后的努力。
9月30日下午2时许,众议院以335票赞成、91票反对通过一项临时支出法案,这一法案不包括为乌克兰提供援助,但包含了救灾拨款。
◆右边为盖茨,左边为拒绝向乌克兰提供援助的众议员马乔里·泰勒·格林。
临时拨款法案也被称为“持续决议” (Continued resolution),在议员们继续制定拨款法案的同时,该法案可以暂时为政府提供资金,使之能继续运转一段时间。
这项71页的法案很快被递交给参议院。由于不包含对乌援助的承诺,民主党参议员迈克尔·贝内特(Michael Bennet)一度表示反对。后在党内人士的说服下,直到30日晚8时许,参议院终于一致同意接受临时法案。
“这是充满曲折的一天,但美国人民可以松一口气,政府不会关闭。”参议院多数党领袖查克·舒默在法案通过后表示。
新财年拨款法案的制定本不该如此曲折——早在今年6月,众议院议长凯文·麦卡锡和总统拜登已就《2023年财政责任法案》达成一致,同意提高联邦政府债务上限,并将2024财年的机构支出设定为1.59万亿美元。为了达成这一协议,拜登甚至改变亚太访问行程,赶回华府与麦卡锡谈判。
由参议院拨款委员会制定的相关法案此后依次得到通过,未曾想到,却在共和党占微弱多数的众议院遭遇“阻击”。
众议院的共和党保守派不认可麦卡锡与拜登达成的协议,执意要进一步削减开支,认为新财年的支出应减少1200亿美元,并要求进一步控制边境。因此,拜登指责共和党人不遵守之前达成的协议。
时间不断逼近10月1日,众议院却迟迟无法通过拨款法案。为此,麦卡锡只好拿出临时支出法案加以应对,但此前的版本在9月29日的投票中未能得到通过。参议院也制定了临时支出法案,并得到两党通过,却未能在众议院被接受。
◆在1月6日的第14次议长选举投票中,盖茨手指着麦卡锡,表情不善。
是否向乌克兰继续提供军事援助,是新财年预算法案难以落地的重要阻碍之一,也是参议院临时支出法案在众议院折戟的原因。
俄乌开战已经已逾一年半,美国国会共批准了约1130亿美元的援助,白宫提出要继续为乌克兰提供240亿美元的援助。
国会民主党人和部分共和党人支持继续向乌克兰输送支持,但共和党内意见不一,尤其极右强硬派坚决反对,他们不为任何包含对乌援助的法案投赞成票。
比如来自佐治亚洲的共和党众议员马乔里·泰勒·格林,她将这些援助称为“血钱”(blood money),反对援乌的主张得到很多共和党选民的支持。
麦卡锡9月29日表示,参议院制定的拨款法案中应取消对乌克兰的援助。“我认为,如果参议院法案不包括这部分援助,我们也许能通过这个法案。如果参议院将乌克兰问题放在首位,并重点关注乌克兰而非美国,可能会造成真正的问题。”
美国有线电视新闻网(CNN)称,这项避免政府关门的权宜之计不包括对乌援助条款,让国会和白宫内的许多乌克兰支持者深感失望,并让美国对于乌克兰的未来支持充满了不确定性。五角大楼的一名官员曾称,国防部对乌克兰“几乎用尽了所有可用的安全援助资金”。
不过,白宫据悉仍在向麦卡锡施压。白宫称,预计麦卡锡很快会提出单独法案,“议长已表示,会支持提供资金帮助乌克兰打击俄罗斯”。
参议院的民主党人也表示,他们将寻求一项补充法案,以继续协助乌克兰对抗俄罗斯。“大多数参议院共和党人仍致力于帮助我们在前线的朋友。”参院少数党领袖米奇·麦康奈尔说。
众议长麦卡锡或被逼宫下台
可以说,无法通过财政预算导致政府停摆为美国政坛独有,也让华府被诟病深陷党派政治之中。
不过,此次停摆与过去的关键区别在于,不是众议院和参议院未能达成一致,而是共和党控制的众议院内部产生了分歧。众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯此前直言:“我们正处于一场持续数月的共和党内战之中,现在政府面临着灾难性的关门威胁。”
◆众议院少数党领袖杰弗里斯。
即便是最后关头通过的临时支出法案,也全仰仗民主党人的支持。91张反对票中,只有1票来自民主党人,其余均来自共和党人。尽管该法案不包含对乌援助,但民主党人比起共和党人显然更恐惧政府停摆,因此愿为麦卡锡送上支持,以延缓停摆到来。
法案通过后,麦卡锡批评共和党同僚,称他们一再抵制自己避免政府关门的努力;同时,一位共和党议员透露,共和党内部的保守强硬派预计将投票罢免麦卡锡的议长职务。
在有关拨款法案的争斗中,麦卡锡无疑是最被动的角色。他不仅夹在两党之间,还在党内左支右绌,面临党内极右翼的威胁。如果他顺应后者的主张——削减支出、放弃援助乌克兰,带领本党制定出新法案,哪怕使其在众议院得到通过,也几无可能在参议院畅通无阻,政府关门将成定局。
从结果来看,麦卡锡最终选择和民主党人“结盟”。如此一来,他势必得罪党内一帮极右翼同僚。尤其是佛罗里达州众议员马特·盖茨(Matt Gaetz),他与麦卡锡的关系长期紧张,在公开场合或闭门会议上都和后者对着干。
◆盖茨公开威胁要罢免麦卡锡议长职务。
盖茨甚至将政府关门的责任推到了麦卡锡的身上,而非民主党。“我们将关闭政府,这绝对是议长麦卡锡的错。我们不能责怪乔·拜登,不能责怪众议院民主党人,我们甚至不能怪参议院的查克·舒默。”
他还带头威胁要强制投票罢免议长。盖茨和其他一些强硬派称,如果麦卡锡依赖民主党支持,他将失去现在的位置。麦卡锡对此回应说,“如果我必须冒着失去工作的风险来维护美国公众的利益,我会这么做”。
虽然盖茨这样的极右派在党内只占少数,但共和党在众议院的优势也只有9个席位,因此这一小部分人的决定足以左右大局。可以想见,未来制定正式拨款法案时,极右派们还是相当难对付。
◆共和党内极右派不满拜登与麦卡锡谈判好的协议,要求削减开支。
更糟糕的是,麦卡锡身为党内领袖和议长,却拿盖茨等人毫无办法。
他本身就不具备足够权威,今年1月新一届国会成员上任时,众议长始终难产。议员们进行了15轮戏剧性投票,麦卡锡通过妥协让步争取各方支持,才坐上了向往已久的议长位子,但显然不够稳固。
这场内讧中还有一个搅局者——前总统特朗普。作为盖茨等人的支持者,特朗普在自己创办的社交媒体“真相社交”上告诫同僚,“除非你得到一切!否则就关闭(政府)!”
因此,不管麦卡锡怎么选择,都必有一失——要么让共和党为停摆背负责任,要么从职业生涯顶端滑落。
面对麦卡锡岌岌可危的地位,民主党人也陷入纠结之中——由于共和党人在众议院的优势微弱,罢黜议长同样需要民主党人投出赞成票。
与麦卡锡关系不佳的前议长、民主党人南希·佩洛西立场倒是很明确。她警告党内同仁,包括民主党领袖哈基姆·杰弗里斯以及领导团队中的其他人,不要帮助麦卡锡这种不值得信任的人,她建议让共和党人自己处理这桩闹剧。
◆佩洛西反对帮助麦卡锡保住议长位置。
最终决定权在杰弗里斯的手中,他表示,民主党人应该在这个问题上团结一致。党内很多人都认同佩洛西,毕竟这位现任议长在很多问题上让民主党人备感愤怒:例如在1月6日国会山骚乱后依然选择支持特朗普、不遵守与拜登达成的支出上限协议,甚至试图弹劾现总统。
政府停摆谁最受影响?
联邦政府停摆不在少数,1980年以来已超过20次。
比如1995至1996年,时任总统克林顿和共和党主导的国会未能就支出水平达成一致,政府关门两次,总共26天;2013年,奥巴马政府因《平价医疗法案》资金问题陷入僵局,导致停工16天;2018年12月至次年1月,特朗普执政期间,由于边境墙资金纠纷,导致政府停摆35天,不过国会此前已通过12项拨款法案中的5项。
◆2018至2019年政府关门期间,联邦工作人员排队领取食物。
原先停摆将成定局时,穆迪分析公司经济学家贾斯汀·贝格利(Justin Begley)预估,最有可能的情况是关闭两到四周。
如果45天过后,国会依然未能通过拨款法案,停摆终将到来。届时,近400万美国联邦雇员将立刻感受到这种影响。除了必要岗位,尤其与公共安全密切相关的部门,其他人将被迫接受无薪休假,直到停摆结束——总统和议员将继续工作,并且正常收到薪水。
但还有些部门需要继续工作,却收不到薪水,比如边境巡逻人员。他们是必不可少的人员,哪怕政府关门,也要在边境继续抓捕非法越境的人,空中交通管制员和运输安全管理局人员也不得不无薪工作。
白宫也警告称,停摆会对国家安全造成影响,因为130万现役军人在此间无法领取工资。
“当我们的军队坚守之时,我们不能玩弄政治。这绝对是失职。”拜登在参谋长联席会议主席马克·米利的退休仪式上这样表示。他指责说,如果众议院不能为政府提供资金,将是对军队的辜负。
对于许多联邦工作人员来说,停工将使他们的财务紧张,比如此前因边境墙资金停摆时,不少联邦雇员甚至要到食品银行排队。
由于许多政府部门不再履行职能,普通人的生活也会被波及。比如国家公园、博物馆会关闭,食品援助计划无法正常运作,低收入租户得不到政府支持,政府所属的科研机构会被迫暂停科学研究,就连确保选举和执行竞选财务法的联邦选举委员会也无法履行职能。
◆政府停摆会导致国家公园等设施关门。
政府停摆也会给经济带来一系列连锁反应。美国国内生产总值(GDP)的四分之一左右是政府支出,这部分若受到影响,将会进一步干扰投资和消费产生,从而影响整个经济。
高盛分析师8月曾预测,当前情况虽不像债务违约那样令人担忧,但若美政府全面停摆,每持续一周,美国经济增长将直接下降约0.15个百分点;包括私营部门的影响在内,经济增长受到的冲击约为每周0.2个百分点。
这与白宫的估算一致。白宫经济顾问委员会主席贾里德·伯恩斯坦 (Jared Bernstein) 表示,政府停摆每持续一周,季度经济增长可能会损失0.1至0.2个百分点。而在关门结束后的季度,GDP增速将出现相同幅度的增长。
路透社评论称,政客屡次将美国推向危险境地正不断损伤美国的信誉,惠誉8月初将美国信用评级从“AAA”下调至“AA+”就证明了这一点。
更加致命的风险在于,政府关闭会导致无法收集关键经济数据,这将严重影响美联储政策制定的可靠程度,美联储总是强调其货币政策决策“依赖于数据”。
尽管美国挺过了这一波关门风险,但公众足以感受到政府内部的失调和纷争,尤其是共和党人的失职。
9月27日,英国《经济学人》/YouGov发布的民调显示,29%的美国成年人表示,他们会将政府关门归咎于共和党人;14%和13%的人分别将此归因于民主党议员或拜登;32%的人表示,他们会平等地责怪“每个人”。
不过,美国《时代》杂志指出,今天的选民可能将政府关门正确地归咎于共和党人,但人们对政治的记忆是短暂的。
说白了,这不意味着共和党会在选举中付出代价,即便联邦政府真的陷入停摆,等到明年11月大选之际,选民们恐怕也不会因为一年前发生的事情而改变投票意向。