7.7万人被立案，村干部腐败更严重了吗

7.7万人。

2024年10月26日，在中央纪委国家监委（以下简称中纪委）通报的今年1-9月全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况中，立案现任或原任村党支部书记、村委会主任的人数达到这一数字。

而根据中纪委今年1月的通报，2023年全年，这一数字为6.1万人。这意味着，今年前三季度立案的村党支部书记和村委会主任人数已超去年全年，增幅明显。

早在2023年2月，中纪委印发《关于开展乡村振兴领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，提出要坚决惩治一切损害群众利益的腐败行为，并指出要加强对村干部特别是“一肩挑”人员的监督管理。

截图自中央纪委国家监委网站

5个月后，中纪委在通报当年上半年全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况时，首次披露村党支部书记和村委会主任的立案人数，当时数据为3.1万人。

当年年末，在中纪委推出的2023年度十大反腐热词中，严查“蝇贪蚁腐”在列。

根据中纪委年中通报，2024年上半年，全国现任及原任村支部书记、村委会主任立案人数为4.7万人，此后三个月内，立案人数增加了3万名。

此次通报后，舆论场中不少声音对7.7万人这一数据表示“触目惊心”，也有声音发出疑问，是村干部腐败变多了还是反腐败近两年才深入基层？

01

立案不等于腐败

“从比例上看，相对于别的层级干部，村党支部书记和村委会主任立案人数不算太多。”武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕德文告诉南风窗。

据中纪委通报，1-9月，全国纪检监察机关立案64.2万件，其中立案省部级干部58人；厅局级干部3263人；县处级干部2.6万人；乡科级干部8.9万人；现任或原任村党支部书记、村委会主任7.7万人。

在5种细分干部人群中，立案人数最多的是乡科级干部，其次是“村干部”。

《大江大河》剧照

吕德文表示，这一数据基本符合现实情况，但需要强调的是，中纪委此次公布的数据中表述的是立案，“这不等于腐败，立案有很多种原因，比如责任事件也要查处”。

实际上，“基层一些事务，很多具有模糊性，尤其是涉及政策的违法违规行为，很多（村干部）是‘背锅’的。”吕德文举例称，这两年整治的农村违规用地问题，尤其是耕地保护方面有很严重的历史遗留问题，像有些土地本身不适合耕种，被抛荒了或用作其他用途。

“这在以前的政策环境下是允许并且鼓励的，但现在要恢复，然后上级的督查整改期限又很短，基层没有时间来做这个工作，所以很可能就是应付一下。”吕德文说，比如，明明这个土地已经硬化，但为了应付上面的督查，基层干部就在上面铺一层土，假装已经整改。

《春风又绿江南岸》剧照

然而，如果督查部门在检查时发现了这种“伪整改”，村干部就会受到查处。吕德文告诉南风窗，在基层，很多类似的政策执行都会出现这种问题，不少村干部都有可能因为土地或环保方面的问题而被查处问责。或是因为当地出现重大恶性案件，涉及到一些履职问题，村干部也有可能被立案审查。

因为“乡村两级一般都有属地责任，当地出了事情他们会被连带处理，所以，这两级立案的人数最多。”吕德文说，但立案过后，并不一定开除或刑事处罚等，可能是警告之类的轻处分，这和贪污腐败的处理是两回事。

因此，中纪委这次通报的7.7万名被立案的村干部，不单单都是因为经济上的问题或都是贪污腐败之类，有些立案可能是在职责上需要承担责任。“（某种程度上）这一数据背后反映的并非是村干部腐败恶化，而是纪律部门强化了问责，所以立案数量增加了。”吕德文说。

“乡镇纪委立案的案件很多是由上面交办下来的，不是由他们自己查出来的。”中南大学公共管理学院教师冷波也告诉南风窗，他此前在多地做基层“微腐败”调研时发现，随着基层专项督查、巡视巡查等监督措施变多后，村干部被立案的数量也在随之增加。“上级交办的问题线索，是政治任务，不得不查。”冷波说。

02

腐败黑手伸向国家

尽管立案不等于贪污腐败，但可以确定的是，对村干部“微腐败”或基层的“蝇贪蚁腐”，整治一直在进行，并在近年来力度不断加强。

南风窗记者注意到，至少从2015年7月开始，中纪委网站开始通报各省群众身边的“四风”（形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风）和腐败问题案例，其中以乡镇及村级干部“四风”和腐败问题为主。

不过，因时间和地域等因素，基层腐败呈现出不同特点。

2023年11月，《中国纪检监察》杂志发文提到，“以前的基层腐败主要表现为吃拿卡要、与民争利，如今随着监督执纪力度的加大、老百姓维权意识的提高，更多的腐败黑手伸向了国家。”向国家伸手集中表现为套取、骗取国家补贴。

“基层腐败受两个因素影响，一个是利益流量，第二个是制度规范程度。”冷波告诉南风窗，利益流量多的地方，比如像发达地区的城中村、城郊村，征地拆迁多、集体经济发达，就有较多腐败机会。而很多中西部地区没有土地开发，项目又少，腐败空间就比较小，腐败问题主要出在套民生类政策补贴方面，比如低保、危房改造等，或者是挪用政策资金。

《大江大河》剧照

此外，制度规范越完善的地方，腐败机会就小。“比如我调研过的浙江省，他们因为民营经济发达，土地开发规模大，为了解决基层“微腐败”问题，从2014年开始推行一个叫‘村级权力清单36条’制度。”冷波说，该制度使村干部做事有法可依、有章可循。所以，虽然当地基层利益流量很大，但是它们的制度规范性很强，腐败空间小。

而中西部地区虽然近几年也在推行村级权力清单这样的制度建设，但因为它们没有太大的利益流量，“很多时候村庄内部的制度运行程度有限，主要靠上级政府抓一些政策性的腐败。”

湖北民族大学马克思主义学院院长徐铜柱等人在2020年发表的研究也表明，村干部腐败在地区和目标诉求上存在差异：

发达地区村干部腐败主要集中在工程建设、征地拆迁等领域；而贫困地区村干部腐败往往集中在国家投入的资源上，比如对扶贫资金、惠农资金的侵占等方面。

《人民的民义》剧照

同时，发达地区村干部腐败的目标诉求呈现出从追求物质向获取公共权力转变的趋势，而落后地区村干部腐败的目标诉求主要还集中在对物质利益的追求上。

该研究还发现，纵向来看，村干部腐败现象以往没有形成一种严重的社会现象，贪腐的往往以个体为主，且人数少，影响小。

但近年来查处的一系列村干部腐败案件中，参与腐败行为的人不再是单个，而是人数众多。这表现在两个层面：一方面，某个腐败案件中参与的人员多，即“窝案”；另一方面，是整个村干部队伍中有腐败行为的人增多。

03

基层腐败的动机

除却那些利益熏心的主动贪腐外，从现实情况而言，部分村干部的腐败动机，或与他们的处境有关。

“现在村干部几乎都是全职，但待遇低，没有额外收入，家庭再生产没法维系，（所以）有动机腐败。”吕德文告诉南风窗，现在的村干部自上而下的任务和专职化事务比较多，“不全职干不完活”。

《山海情》剧照

与此同时，他们的工资待遇和福利保障却跟不上其他正式行政体制内的干部，有些地方可能达不到社会平均水平，所以他们“成为村干部本身确实有一定的利益动机”。

吕德文表示，长期以来村干部都是兼职，一般都有一些副业，比方承包工程之类。如果严格按照招投标规则，村干部并不适合承包本村项目，因为有回避性原则。但一般情况下他们都会去拿这份利益，“所以你要查基层工程性的腐败，很容易把村干部查出来。一查还不是一个，有可能是一连串。”吕德文说，某种程度上，这在基层是可以被理解的行为，但并不合法。

冷波也分析称，当下村干部专职化和年轻化，有较大的养家压力和较多的社会交往，但除了东部发达地区外，大部分地区的村干部待遇较差，又没有时间去从事第二职业，客观上导致村干部缺钱，会催生其腐败动机。

此外，冷波认为，当下愈发完善的监督管理及规范制度，也在一定程度上导致了被动的“微腐败”问题。“这是腐败治理制度的一个悖论”，冷波告诉南风窗，中央一直在加强腐败治理，并配套了大量的反腐败制度，“这都是很好的”。

与此同时，这样一种反腐败制度变得越来越精细和密集，“条条框框很多”，而实际中，很多村干部在做基层工作时，没法完全按照条条框框行事，“因为基层很多事情没法完全标准化、程式化”。

《县委大院》剧照

冷波举例称，比如村里一些公益事务需要花钱，但它不在任何项目中，而入村的资金都是专款专用。

此时，如果村干部不做这个事，乡镇党委政府会施加压力，村干部陷入两难境地。冷波说，一方面村干部要完成行政任务，另一方面资金又被限制死了，所以有时就会挪用一些项目资金。

“这个过程中，他有可能自己贪一点，有可能不贪，但结果都是不合法。”冷波说，村干部做事受到多重结构压力的影响，所以在这个过程也可能会导致某种“微腐败”问题。

04

要不要拿村长当“干部”

尽管村干部愈发专职化和行政化，但因为其不在正式的行政体制内，不属于国家公务员，导致纪检监察制度一定程度上无力。

冷波告诉南风窗，按照目前的监督体系，村干部虽不是公务员，但党内纪律和监察法同样适用于他们。而实际中，效果可能差强人意。

比如村党支部书记或村委主任产生“微腐败”问题时，按理可以依照党内纪律给予开除党籍、留党察看或党内警告的处分，但冷波表示，实际中这种处分的威慑性并不高。

“调研的时候乡镇纪委跟我说，因为村干部不是公务员身份，工资待遇不是很高，所以他们对党内处分表现出一种无所谓的态度。”冷波说，而且处分过后反而容易产生一个后顾之忧——他就变成“反对派”，更肆无忌惮地去告状、搞破坏，“他们反而拿捏了乡镇纪委”。

《狂飙》剧照

同时，目前监察法尽管把村干部等行使公权力的人纳入了监察范围，“但监察法对这类人员没有具体的细则，所以各个地方也在探索具体的适用程度，比如说哪些人员能够完全被纳入进去，出现了什么问题，应该怎么去处理？这对乡镇纪委监委来说也是一个困扰。”冷波说。

此外，不同的村庄社会结构也会影响到基层腐败的治理。冷波告诉南风窗，在分裂性或竞争性的村庄，内部有比较明显的“反对派”和“当权派”的相互举报。

这在一方面使得内部监督力量和制衡力量变强，很多问题乡镇纪委很容易介入，有利于反腐败制度落地。另一方面，“反对派”也会利用监督制度，让村里很多事情变得很难进行。“比如村干部灵活处理有些村务，不完全符合条条框框，然后被他们发现了，就向县里、市里举报，这对乡镇来说也很头痛，需要发挥地方乡镇纪委的智慧，平衡这两派。”冷波说。

而保护性很强的宗族性村庄，内部可能形成庇护结构，会阻碍反腐败制度的有效运转。“但他们内部也有一个制衡机制，就是宗族内部的资金会受到村民的高度关注和监督，村干部一般不会插手和贪腐；国家的资金往往归公家管，村民的关注相对较弱。所以好的办法是强化村民对国家公共资金的关心，把外在的反腐制度转化为他们内部监督的制度。”冷波说。

《县委大院》剧照

然而，从监督有效性来看，重要的监督主体是乡镇党委政府。

吕德文告诉南风窗，村里任何一件事离不开乡镇，“现在村里的报销单据，得四五个人签名，没有乡镇驻村干部签名，他们干不成事”。

实际中，“要是上级纪委没有压力，乡镇倾向于保护，不会随便查处，因为乡镇政府需要村干部干活。”吕德文说，乡镇党委政府知道基层事情难办，而且村干部待遇有限，一般都会同情性理解，只要村干部不太过分就行。

不过，概括来讲，“现在基层腐败不说减少了，至少没有恶化。事实上是规范多了，（这次）立案多了也是规范性表现”。吕德文说。