魏加宁: 分税制改革地方政府债台高筑

　　我国《预算法》不允许地方打赤字，不允许地方举债，地方政府举债往往巧设名目、遮遮掩掩、不说实话。由于不具备合法性，地方政府的负债欠账没有正当机制进行统计披露，地方财政的透明度极低。目前为止，虽然几乎所有人都知道各地各级政府的债务总量已经不小，但具体规模有多大、结构如何，只能粗略估计。

　　地方政府债务规模惊人

　　省级政府的负债，一般东部地区相对较低，中西部负债相对较高。2000年福建省省级直接债务总额为103.44亿元，2003年四川生省级政府债务为394.36亿元。以100亿元作为各省份的债务的平均数据，那么我国省级政府的直接负债，可靠且保守的估计约为3000亿元。

　　县(市)级地方政府的负债规模比省级政府要大。里昂信贷证券曾对我国县级政府的负债作全面估计，认为数字应为30000亿元。虽然这一数据早到原财政部长项怀成的质疑，但它确实揭示了县(市)级地方赤字的危机。2001年，我国一般预算赤字县共计731个。2003年国家审计署所作的关于中西部49个县的赤字调查显示，49个县(市)累积债务达163亿元。如粗略地将这一数据推广到全国731个县(市)，负债金额约为2500亿元。这只是县(市)级地方债务的一小部分。以2500亿元作为省(市)级地方政府负债的估计显然是保守的。

　　乡镇包括村级地方政府的负债，统计更为困难。财政部财科所曾提出一个数字，2000年税费改革的时候，全国乡镇村级的负债大概为3700亿元。另外根据数据标明，这一级别的地方债务每年以20%的速度增长，2003年就已超过6000亿元。

　　这只是粗糙的估算，它忽略了地方之间的差异，同时也忽略时间上变化，以上数据只具有数量级上的借鉴意义。另外根据规律，越是低层级的政府，负债情况就越严重，县(市)级赤字的规模可能高于上文的数字。上文的估计不包括隐性负债和未被批露出来的部分。

　　因为缺乏统计，对地方政府的债务规模、负债率、偿债率的监控处于失效状态。债务预警机制难以建立起来，对债务的统一科学管理更毋庸谈。地方政府的债务目前更是处在失控状态，尤其是这几年各地投资热升温，地方债务规模加速上升。部分地区的新增债务主要用于偿还旧债，不产生任何经济效益，地方政府陷入到债务自我膨胀的恶性循环之中。

　　地方政府的财权不足与短期行为

　　我国的财政管理体制、行政管理体制和经济管理体制是地方债务不断攀升的根本原因。

　　1994年的分税制改革以来，我国财权的集中度不断提高，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%。省级政府的财力也从1994年的16.8%提高的2000年的28.8%。省级以下地方政府的财权只有余下不到20%的水平。

　　财政体制不够健全，金融市场也不够完善。目前的债券市场，几乎为单一的国债所垄断，地方债务尚属空白。作为我国重要的投融资主体的地方政府，缺乏必要且正规的融资渠道。地方政府不拥有财产权和举债权，这导致了地方政府的行为失范，只能通过非正规渠道变相举债、违观融资，从而陷地方债务于隐蔽失控蔓延的状态。

　　在财权不足的情况下，地方政府经济发展的任务和公共管理的职能却在不断加重，财政支出的压力在增大。更糟糕的是，现在的干部人事制度导致了地方政府官员行为短期化。为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，部分地方官员不惜一切代价大规模融资举债，大搞“形象工程”和“政绩工程”。干部考核制度“重硬件建设(高楼大厦)，轻软件建设(制度建设)”，“重物质业绩，轻财务考核”，“重资金投入，轻效益评价”，因此地方政府举债往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本效益，更不计风险。政府与市场的关系没有理顺，给官员的短期化行为提供了土壤。在“国退民进”之后，政府将从诸多建设领域退出，将切断政府赤字增长的一个源头。

　　另外，地方政府层级过多、机构臃肿也为债务的增加做出了贡献。

　　要彻底解决地方政府的债务危机，必须从根本上理顺中央与地方的财权问题，重新评估政府官员的评价考核体系，理顺政府与市场的关系。当前尤为重要且可能有所突破的工作，是要建立地方财政的披露和信用评估机制。这要求从法律上正视地方债务存在的客观性，公开政府隐性负债。如果没有对地方债务的合理估计，未能做到未雨绸缪，地方债务危机将不可避免地爆发。

　　债务危机已成头号威胁

　　目前中央财政形势一片大好，因而从一定程度上掩盖了严重的地方政府债务危机。如果不趁着中央财政良好的时机解决地方债务风险，一旦经济形势变化，地方政府的债务赤字将发生雪崩式的影响。债务危机已超越金融危机，成为我国经济的头号隐性威胁，并可能最终引发金融危机。

　　我国各级政府在防范金融风险方面已经做了大量工作，金融改革在大方向明确的情况下，有步骤有计划的逐步推进。银行、保险、股市方面的信息批露机制正在完善并得到实施。地方债务风险的解决，牵涉到中央与地方的关系、政务财务公开、地方行政层级划分、官员考核体系改革等一系列重大问题。这些问题的研讨在中国才刚刚全面展开。因此，地方债务相比金融坏账，具有更强的隐蔽性。“明枪易躲，暗箭难防”，地方债务是中国经济的“暗箭”。

　　金融风险与财政风险的关系十分密切，目前金融机构的不良资产中，有相当一部分来自于地方政府的隐性债务。再者，金融系统极有可能将为地方政府的债务危机买单，债务危机因此演变成金融危机。目前，各级地方政府的官员，离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，因此地方债务的信用程度极低，不还少还的现象比较严重。这大大影响了政府的声誉。随着地方债务的积累，到了对社会安定不利的情况下，中央政府将被迫为地方债务买单。买单的方式有两个，一是财政买单，二是金融买单。如果我国的经济继续高速增长，中央财政的势力足够强大，财政买单的方式将被采用，风险被控制政府财政的范围之内。可一旦经济增长放缓，中央财政难以支撑，将被迫采用金融买单的形式，也就是通过增发货币来偿还数额巨大的地方债务。在经济放缓时期，增发货币的影响是恶劣的，到时候经济放缓与通货膨胀将接踵而来。

　　地方政府债务问题是制度变迁的敏感问题。地方政府不能破产，行政体制改革积重难行，但地方政府的债务风险到了非解决不可的地步。何其幸也，当下正是解决债务风险的好时机。希望能够抓住时机，从“地方财政公开、允许地方政府发行债券”等小的方面做起，逐步突破，然后从根本解决地方债务风险问题，将债务危机和金融危机限制在萌芽状态。