城市规划与土开发过程中的利益博弈与心态纠结

目前，中国的城市化进程正以前所未有的速度(每年1%)的速度进行。这意味着每年有1400万人转为城镇户口，还不包括从土地上解放出来进入城镇中就业的农村人口。不同于上一世纪50年代的第一个五年计划，那一次是由中央政府从上而下事无巨细的垂直式规划建设，在苏联老大哥的鼎力帮助下以建设重工业基础为主导的城市规模扩张，这一次是在中国经济腾飞的背景下由中央政府、地方政府、房地产商三方共同参与的圈地运动，各自出于不同的心态，导致了土地开发与城市规划工作中背后的利益分配和资本运作。

按照土地出让的前提，控规决定着土地出让的性质，更决定把土地作为商品和利润分配的法则。中国的城市规划，把工业用地上限定为25-30%，这在世界各国的土地分配的方面都是很少有的，这也是延续了中国建国后出于“强国强兵”为目的加速工业化进程的模式。中央政府历来重视工业化的程度远远甚于城市化，而工业化必然带来城市化。工业化除了可以增强国家工业实力，也意味着中央政府有更多的税收，而由此带来的城市化则要求地方政府提供更多的城市服务，中央与地方政府的土地出让矛盾顿然产生。

中国的税收分配长期以来分为国家税收和地方税收，但在土地出让方面，工业用地和居住商业用地的出售价格差距极大，前者往往是后者的零头。但中国成为世界工厂的同时，来自制造业的增值税(制造业税收的大头)的75%作为国税上交给中央，地方政府招商引资，带来商业企业的营业税也是纳入国税，均直接上交中央财政。由此可见，中央政府通过行政手段，直接攫取了各地的绝大部分财税收入，却把工业化进程中导致的住房、医疗、教育、治安、市政、环保等一系列与民生息息相关的责任(甚至可以说是包袱)丢给了地方政府。

作为为工业化总贡献最多的地方政府的财政收入除了增值税的25%，其余多是一些诸如营业税的小税种以及罚没款项之类，这点钱也只能养活地方政府庞大臃肿的政府人员队伍和政府日常运作的开销，用前总理朱先生的话来形容是“吃饭财政”，对于工业化带来的民生问题解决起来可以说是捉襟见肘有心无力，甚至产生了诸如温州、泉州之类的国穷民富的现象。即当地亿万富翁比比皆是，普通人家也是相当殷实，可是当地政府却连修建城市道路的资金也相对匮乏。在这种情况下，地方政府为了摆脱财政困境和解决工业化带来的民生问题或者进行大型公共活动，最直接的办法就是出售商业和居住用途的土地，有计划有针对性有倾斜取舍策略的出让土地成为地方政府财政收入的重要来源。

具不完全统计，地方政府的财政收入的40%来自于土地出让，有些地区远不止这个比例。以杭州为例，2009年的土地出让收入达到了1200亿，居全国之首，因此也成为了中央政府土地调控的首席对象。而素来以藏富于民著称的福建晋江尽管经济实力超过厦门，但其直接的财税收入只有81亿(2009年)，中央拿走了44亿，剩下的37亿除了公务员的工资、事业单位拨款、社会保障、教育等，就所剩无几，所以近年来晋江的城市建设和大型公共活动主要忆依赖于土地出让收入(2009年当地土地出让收入15亿元)。同样以土地出让收入作为地方政府小金库的杭州市相比之下就显得财大气粗，杭州市2009年财税收入1019亿元，上交中央约500亿元，而当年其土地出让收入1200亿元，可谓赚得盆满钵满，加上2008年的土地出让金520亿元，今后几年的开销都绰绰有余。而作为2010年亚运会的主办城市广州为了筹措资金保证亚运会工程的建设，通过三个大型上市房地产公司的联袂操盘，终于以265亿的天价拍出亚运城的土地开发权，可谓皆大欢喜。羊毛出在羊身上，高不可攀的土地出让成本必然转嫁给消费者，当房奴们望着节节攀升的楼市时，多数只是把不满发泄给了发展商。

土地用途的定位和量化指标理论上是依据控规来完成的，这是以土地总体规划为指导原则，控规依据总规予以量化，土地出让依据控规合理合法执行。但土地总体规划的始作俑者为政府机构(国土局和规划局)，属于政府行为或者说一定程度上的长官意志，和市场规律和商业开发行为属于完全不同的思维和定位。

从中央政府角度的城市规划来说，往往带有一种理想主义色彩甚至是乌托邦性质的一步到位的版本。西方国家的城市规划更多是政府主导的社会行为而非简单的设计行为，是由社会学家、经济学家、政治学家统筹下完成的，规划设计师、交通设计师、建筑师在其中更多的是在统筹者指导下充当量化落地的工作，传统意义上的城市规划可以归纳成几个步骤：首先是社会行为，然后是经济行为，进而是政府行为，接下来才是投资行为，落实成为设计行为。如上一世纪30年代希特勒执政后完成的一系列城市设计项目都是范例，我国在第一个五年计划中由苏联专家指导对于一些重点建设项目的规划也是可圈可点的。如有的重型企业的生产区、生活区、公共服务区的规划就是一次到位至今仍然在发挥骨干作用，在上一世纪60年代，有的大型骨干企业有自己的疗养院、商场、文化宫、体育场，教育从幼儿园、小学、高中、职业学校，工人宿舍实现了24小时热水供应，堪比西方发达国家。

时过境迁，目前的更多城市规划是由开发商在背后推手由地方政府认可并授意设计人员完成的，地方政府往往出于增收目的就是简单的卖地而在开发商的操纵下忽略了基本的公共服务(如交通、教育、医疗)，规划设计人员在政商结合的利益集团的协商好了的容积率、覆盖率的硬性数据的指导下沦为枪手，公共利益让位于商业利益。其结果是满足了开发商的贪婪获利，而造成了使用者的极大不便，一个个楼盘沦为投资者和炒家的睡城或者空城。为了子女的教育和老人的医疗，很多买家选择了回归老城的无奈。具有代表性的案例就是素有“社会主义新农村”之称的碧桂园的凤凰城，号称万亩大盘，却无完善的公共服务，只能依靠收费高昂的私人社会服务，类似的还有近期陷入狂热的海南一系列开发项目。

在开发商利益的驱动和诱惑下，很多地方政府一而再再而三地更改土地性质，修改土地出让条件，调整土地开发强度，甚至在土地拍卖的过程中变相成为定向拍卖。很多地方政府在土地出让过程中面临近期利益和远期发展的需要的矛盾中选择掩耳盗铃式的做法，无论是生地变熟地还是农地转国地，都是由开发商主导圈地政策和土地开发强度，政府行为沦为商业行为，控规的制定不是由上而下(政府指导开发商)而是由下而上，说屁股决定脑袋一点儿也不为过。

土地资源是有限的不可再生资源，仅仅几年的房地产开发热潮，就已经使得一些大中城市在短期利益驱动下，任由利令智昏的开发商进行杀鸡取卵涸泽而渔式地圈地和开发造成无地可售而只能进行旧城改造谋利的窘境。在一个个超大型私人城镇如雨后春笋般成长的同时，政府、开发商只关心自己的收入，却完全漠视居住者所必需的公共服务配套。公众利益、政府利益、集团利益三方面的博弈和协调成为左右中国城市化进程中的关键性环节，是科学地、有预见性地强调以人为本的可持续发展战略，还是继续目前只顾眼前利益走政商联营的双赢路线，已经成为中国政府面临的抉择。