一个法条引发的美国AI行政令“翻烧饼”

上任首日，特朗普撤销了拜登的AI行政令。昨天他又发布了一个新的，名字叫“去除AI领域美国领导力的障碍”，内容只有很短的六条，可以总结成两句话：1）拜登的行政令阻碍了美国的人工智能全球领导力，现在要把它废除；2）因为前期联邦各部门已经出了一堆执行拜登行政令的政策，特朗普政府需要对它们重新审查，并根据情况决定保留还是废除。

相比之下，拜登2023年10月30日发布的AI行政令内容要丰富得多，一共111页。平心而论，这个行政令其实写得不赖，为什么它能有100多页，就是因为拜登觉得兹事体大，怕得罪选民，想让方方面面都满意和舒服，结果最后变成了一个各派势力主张的大杂烩。

这里面，有让民主党进步派看了舒坦的“公平和公民权利”的内容，比如怎么解决AI带来的工作场所监控、工作流失、种族歧视等风险；有让“国家安全派”放心的（这些人担心美国在AI方面干不过中国），例如要求国务院、国土安全部和其他联邦部门增加高技术移民数量，要求美国云服务商如果给中国公司训练前沿大模型，要跟商务部报告。也有取悦“长期主义”派的内容（这些人天天担心有人用AI制造核武器毁灭人类，给人类带来“存在性风险”），例如指示国土安全部和国防部评估AI能带来的网络安全、生物安全风险，并提出风险缓解建议。

总的来说，拜登的AI行政令基本上是指示联邦政府要干这干那，并且具体要干的事绝大部分都是制定没有法律约束力的建议、指导方针或最佳实践等。有一点需要澄清的是，这个AI行政令和前不久的AI扩散出口管制框架，除了在美国云服务商监测中国客户模型训练这块有一些思路的重合，几乎完全是两码事。有些分析把扩散框架也当成了执行行政令的具体落地措施，实属谬以千里。

以上能看出来，拜登的AI行政令基本是一种柔性监管思路，但千不该万不该的是，里面有一条让共和党和科技公司觉得隔应的“硬法条”。

前面说了，有些人担心AI带来毁灭人类的“存在性风险”，说得很严重，国会和政府都很焦虑，但又想不出什么好的办法，毕竟最前沿的模型都在私营科技公司手里。这时候，兰德公司的一个高级研究员Jeff Alstott给国会和政府出了个主意：你们不是担心OpenAI这些公司搞出什么强大到能毁灭人类的模型吗？那你们让他对你尽量透明，让他们去做风险评估和“红队测试”，然后跟你报告评估和测试的结果，然后政府还可以制定评估和测试的标准，让这些公司照着做。

拜登政府一听觉得这是个好主意，但接下来又有个问题：美国的体制，如果想让OpenAI这些私营公司干这干那的，限制人家权利、让人家承担义务，你得有正儿八经的国会立法作为依据，然后你再去制定联邦法规进行监管。行政令听起来挺唬人的，像是总统发的圣旨，但基本上只能要求联邦政府的各个部门干这干那，没有充分的权力直接给科技公司下指令。除非你是联邦政府的承包商，因为你要跟我联邦政府做生意，所以我让你遵守我的规则，这还说得过去，但对非联邦政府承包商，你没这个权力让人家听令行事。

拜登的团队查了好几天厚厚的《美国法典》，头发掉了一地，最后好不容易从箱子底翻出来一个上世纪五十年代的法律——《国防生产法》。

这部法律是美国国会在1950年朝鲜战争爆发时采取的紧急立法，它授权总统指挥私营企业优先生产军事物资，服务战争需要，后来经历多次修订和扩展，也用来应对非战争时期的自然灾害、能源危机等紧急情况。它最重要的权力来源是第7条，总统根据这条可以要求私营企业优先执行国家防务急需的合同和订单，扩大关键物资和供应链的生产能力，帮助政府应对国家紧急情况。新冠疫情期间，特朗普和拜登都曾启动这一条要求辉瑞等美国药企加速疫苗和呼吸机的生产。

拜登的AI行政令就援引了《国防生产法》第7条，要求公司：1）在训练对国家安全或公共健康与安全构成严重风险的AI模型时，向联邦政府报备；2）必须和政府分享风险评估或 “红队” 测试的结果。具体哪些公司需要报备和分享信息，由商务部制定具体规则。2024年9月，商务部出了规则草案，要求两用基础模型企业和“运营大型计算集群”的云服务商，如果训练的模型达到一定标准，得向商务部报告模型权重的物理和网络安全保护措施、红队测试性能结果等关联国家安全的信息。

其实说到底，上述规定没有设定行政许可，只是一个报备程序，相当于中国AI监管语境里的“备案”。但就是这条规定，让崇尚“小政府”的共和党保守派炸了锅。他们认为，《国防生产法》和AI八杆子打不着，拜登这是随便找了个很牵强的法律依据，企图用行政令绕过国会立法，直接干预美国的AI产业，属于行政越权。一些议员公开说要重新审查这条。美国的科技企业本来还没啥，一看有人给自己撑腰，马上也来了精神，纷纷抱怨：我还得给政府报告这么多信息，这是过度监管，会增加合规成本和扼杀创新，削弱美国AI产业的国际竞争力，以后跟中国没法斗了。做AI风投的本·霍洛维茨讽刺拜登说：老小子能了，还打算监管“数学和浮点运算量Flop”了（暗指商务部设定的监管模型计算量阈值），你懂这些就敢管？NetChoice等科技游说组织也在一边使劲摇旗呐喊。

当然，共和党和美国科技公司对拜登AI行政令的反对，还有其他因素，比如他们觉得民主党的这个行政令有太多进步主义文化元素和“激进的左翼思想”，以及在他们眼里拜登政府整个就是反科技的，最好把他的东西全废了。但必须要说，行政令里真正长了牙齿的这条“备案”规定，是让共和党和美国科技公司抱团、促使特朗普在选举前就放话要废了这个行政令的一个重要原因。

特朗普要怎么处理AI监管问题，可能还需要观察。其实正是在他第一任期，AI开始变成比较热的议题，他的政府奠定了美国AI治理框架的基础：2019年发布《保持美国的AI领导地位》行政令；2020年发布《促进联邦政府使用可靠AI》行政令。两项行政令都强调要根据美国法律和价值观，安全、负责且透明地开发和部署AI。在他第一任期内，还陆续出台了国防和情报界使用AI的关键政策框架，例如国防部的《AI伦理原则》和国家情报总监办公室的《情报界AI伦理原则》。拜登AI行政令里也借鉴了一些内容，特朗普应该会保留。

从特朗普最新的这个AI行政令来看，主基调是去监管，但可能也不是“不监管”，只是方法论会和拜登有很大不同。他应该会在AI治理方面给美国的科技公司更多“自律”的空间，废掉那些繁重的报告要求，监管重心放在AI的应用而非研发、特定高风险AI用例而AI全产业链。能用现有法律监管的，他可能就不再制定新的法律了。对中国的AI监管来说，这也将提供很好的参照系。