进步修宪如何可能？(上)

(●作者曾建元，苗县竹南人，台大国家发展研究所法学博士，民主进步党宪政改造研议小组政府体制组成员，中华大学行政管理学系助理教授，台湾智库法政部副主任。正文为ETtoday.com网友投稿，言论不代表本报立场。)

进步修宪如何可能？(上)
2006/10/07 00:09
曾建元

台湾是一个国家认同分歧的社会，中国国民党长期的威权主义和侍从主义统治，以及由党外到民主进步党的反对运动的族群政治动员，应当是台湾分歧社会形成的主要原因。台湾的政治分歧，虽然被以意识类型领域的国家认同问题来加以概括或掩饰，事实上，缘自威权主义和侍从主义统治所形成的党国资本主义及内部殖民结构，才是台湾政治分歧的深层结构。由蒋经国展开的国民党本土化政策，是将台湾本地的菁英纳入党国体制，而未被党国吸纳或自觉地拒绝的，则成为党外的先驱，他们有意识地各自操持着所属政治团体及其背後主要族群的政治语言和意识类型，以便维护他们自身及其所侧身的政治经济利益。


台湾的民主化，由於采取的是国民党由上而下主导的变革转型方式，因此，党国资本主义不但未能遭到解构，反而因为支应选举和收买反对党的需要，而一度变本加厉；同样地，党国的内部殖民结构也无从进行全面性的清理，这些问题除了国民党的党产之外，像是社会福利的配置、各族群语言和文化的平等对待、历史意识的反省、以及威权遗绪的宪政法治的检讨等等皆然，正因如此，两千年台湾的政党轮替，只是国民党分裂下的偶然，民进党虽然赢得总统选举，只要未能掌握国会立法院的多数席次，就没有法律可以作为工具来实现转型正义，而只要民进党未能完全地掌握国家政权，转型正义的实现就不能期待民进党一党暴虎凭河的力量，而必须从泛蓝分裂的事实出发，进行价值的领导，而与支持台湾社会与政治改革的各个进步力量充分合作，共同努力。

我们必须承认，当前「中华民国宪法」的宪政设计乃有其漏洞。笔者为一九九七年第四次修宪时民进党国民大会党团的修宪幕僚，当时国、民两党即是以法国第五共和宪法作为修宪的蓝本，将我国宪政体制修正为双首长制或半总统制。但实际上该次的修宪只是中止了立法院对於总统任命行政院长人选的同意权，原因在避免立法委员的政治勒索，尽管如此，总统任命行政院长应尊重立法院政党政治生态，仍是当时各政党的默契；除了总统可以藉行政院长的任命通过行政院长舒展他的权力意志，总统的专属行政权保留领域、总统与行政院的分权或行政权转轨机制的有关规定，均未做清楚的界定；其他则像是增订立法院对行政院的不信任投票和总统被动解散立法院权，因当时立法委员选举制度所造成的改选成本过高，立法院发动倒阁的动机受到压抑，连带解消了行政权行使解散国会权力的可能性，而使解决行政与立法僵局的宪政机制完全失效；将立法院通过复议案的门槛下降为全体立法委员二分之一，强化了立法院多数党制衡行政权的力量，更显示出我国宪政体制其实是有意向议会内阁制倾斜的。

这样的体制，在两千年政党轮替後，就暴露出它的缺点了：

第一、除情治系统（国家安全局）外，「宪法」未赋与总统专属的行政权，总统的权力意志唯有凭借其直接民选的民主正当性经由行政院来实现，这便诱使总统要以诉诸直接民意的方案来迫使行政院接受其领导或干预。

第二、由於「宪法」基本上并未赋与总统专属行政权，故而亦认为对
於总统的决策过程没有监督的必要。总统无法参与行政院会议，而由其召集之国家安全会议的功能，又只限於与国家安全大政方针有关事项，因此，总统和行政院间对於重大国家政策的对话机制，在「宪法」上基本上是不存在的，而往往只好依赖於大量的非正式管道。由於是非正式的，所以决策的心证过程不必也不会公开透明，让国会监督、人民检验，国家重大决策的过程，便成为黑箱操作或所谓的「一人决策」，更糟的是，总统与行政院的制度性对话机制不在，在缺乏制度驱力的情况下，一旦两者对话的信任基础动摇，对话就变成了「放话」。

第叁、当立法院不敢承担因倒阁而招致自身解散的风险时，也就代表立法院对於行政院的监督或制衡根本地失灵，也就使得得不到立法院实质信任或支持的行政院只好完全投靠向总统，总统取得任免行政院及部会首长的实际权力，挟民意和制度的漏洞成为真正的最高决策者，「宪法」以行政院为最高行政机关的规定成为具文，尊重立法院多数的修宪意旨成为虚情假意。行政院长因而只有自甘为总统的幕僚长，其所负责的对象不再是立法院，而是总统。

第四，问题是，立法院拥有立法权和预算权。立法院虽然无法积极影响国家政策决定的过程，却有充份杯葛政府的能力。只要不通法案赋与权力，不通过预算给与经费，以及挟国会多数进行复议，行政院就什麽事都别想做了。反过来，如果行政院对於立法院所通过的法案什麽也不想做，或是阳奉阴违，不敢倒阁的立法院也不能怎麽样。行政与立法间的僵局，於是会以彼此摆烂的方案出现，不必期待其会自动化解。

简而言之，我国「宪法」上之半总统制原以行政院为国家决策中心的设计，由於行政院缺乏民意的直接支撑，行政权的中心乃转移到民选总统身上。但这一来，立法院对行政院的监督也就空洞化了，无法直接面对实际的行政权决策者。当行政部门的政策在立法院不获立法和预算的支持，而立法院又挟立法权和预算权来约制行政权时，政治僵局也就形成，国人也就必须忍受国家机器的空转和内耗了。而且正文还要提醒的是，如果总统选举或立法委员选举都无法形成总统与立法院多数同属一党的一致型政府时，分立型政府的出现，都将会持续当前制度下难解的政治僵局。　　(正文未完)