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作者|张传红
中国农业大学南南农业合作学院/人文与发展学院副教授
导言
美国是世界上最早提供对外援助的国家，也是世界上最大的官方发展援助（ODA）提供国。全球ODA中有1/4由美国提供，接近30%双边援助来自美国。美国提供对外援助的方式和目的对国际发展援助架构的影响远远超过了这些数据本身。作为世界上超级大国，美国对世界上其他主要援助提供国的决策和援助分配流向都会产生深刻影响。本文通过对美国最近几年对外援助数据的解读来看美国对外援助是如何分配的。
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美国对外援助重点流向哪些领域？
美国对外援助包括经济援助和军事援助。军事援助占其对外援助很大一部分。根据美国国际开发署公布的对外援助数据（USAID’s Foreign Aid Explorer）美国2016年承诺提供对外援助总额为490亿美元，涵盖13000个项目和217个国家和地区。中经济援助约为340亿美元，军事援助约为150亿美元，占总援助额的31%。该年实际支出的130亿美元的军事援助几乎全部为美国国防部执行。
根据美国国际开发署官方数据库，美国对外援助主要流入以下领域：冲突、和平与安全，艾滋病防治，紧急援助，政府和公民社会，业务费，基本健康，环境保护，农业和基本教育。与军事援助的重要地位一致，冲突、和平与安全一直是美国对外援助支出最大的领域。过去16年来美国对外援助实际拨款数据表明，冲突、和平与安全一直是美国对外援助支出最大的领域。2016年，450亿美元的实际援助支出中有132亿美元用于该领域，占比高达29%。美国对外援助官方网站公布的数据表述方式与开发署稍有不同，将美国对外援助涵盖领域分为和平与安全，民主、人权和治理，健康，教育和社会服务，经济发展，环境，人道主义援助，项目管理和多部门九部分。该网站最近更新的2019年对外援助预算表明和平与安全仍然为预算最高的领域，占总援助预算的28%；其次为健康和人道主义援助，分别为26%和23%；而经济发展援助仅为7%。
根据华盛顿邮报对该数据的解读，美国的军事援助从根本上说是美国稳定国内国防工业的一个手段。如在2016年，美国对外安全援助预算中只有一半来自于美国国防部，且主要与美国在阿富汗和伊拉克的军事行动捆绑在一起。另外一半来自于美国国务院，包括在美国国际开发署、和平队及美国用于灾害援助及对抗艾滋病的双边援助预算里。如2016年，奥巴马政府承诺自2019年开始，美国向以色列提供380亿美元的安全援助，分10年拨付。条件是这些安全援助资金都必须用来购买美国国防物资。在2016年，美国实际交割的武器销售额为269亿美元，涵盖155个个国家和地区。除全球层次之外，处于前十位的为沙特阿拉伯、伊拉克、阿拉伯联合酋长国、澳大利亚、埃及、台湾、卡塔尔、日本和韩国。
美国为非洲国家提供军事培训 来源：网络
除销售武器外，提供军事培训也是美国对外援助的主要内容。根据该网站提供的数据，2015年，美国通过17个项目向154个国家79，865人提供了军事培训，其中撒哈拉以南非洲国家占50%以上，其次为拉美和加勒比地区，约为19%。经费预算主要来自于美国国务院（54%）和国防部（45%）。
需要指出的是，美国是世界上唯一公布军事援助数额的国家。军事援助和经济援助数额在美国对外援助官方数据库中明确列出。但实际上，这些数据不包括专门由美国国防部拨款的军事援助，所以美国军事援助的数额远远要高于对外援助官方网站公布的数额。
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美国对外援助大多流向了哪些国家？
美国2018年的安全援助预算超过170亿美元，预期流向141个国家和地区，共包括22个项目。接受美国军事援助最多的国家为阿富汗，总援助数额超过50亿美元，后面依次为以色列、伊拉克、埃及、叙利亚和约旦。
经济援助与其军事援助流向国家具有高度一致性。美国的经济援助大部分流向了其战略同盟国。2017年，接受美国经济发展援助最多的前10位国家为：阿富汗、约旦、肯尼亚、尼日利亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚、乌干达、巴基斯坦、赞比亚和莫桑比克。如果将安全援助计算进去，排名第一的是阿富汗，第二位的是以色列、其次是埃及、伊拉克、约旦和巴基斯坦。其中，以色列接受的全部为军事援助，总额为31亿美元。根据美国2018年对外援助预算方案，接受美国对外援助前10位的国家为以色列、埃及、约旦、阿富汗、肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、赞比亚、尼日利亚和伊拉克。根据2019年最新政府援助预算，当年接受美国对外援助预算的前10位国家排名基本没有变化，只有南非代替伊拉克，位列第七名，乌干达、赞比亚、尼日利亚依次后退到8-10名。根据OECD2017年发展合作报告，2014-2015两年的平均数据表明：接受美国ODA（OECD标准计算）的前10位国家为阿富汗、约旦、巴基斯坦、肯尼亚、埃塞俄比亚、南苏丹、叙利亚、刚果金、尼日利亚和坦桑尼亚。2015年，只有33.5%的美国双边援助流向最不发达国家，占其国民总收入的0.06%。
在今年2月份美国国务院起草的向国会申请预算的报告中明确提出，由美国国务院和国际开发署联合执行的378亿美元预算主要用来保护美国在本土和海外的安全。其中包括阻止北朝鲜和伊朗等国获得大规模杀伤性武器；维护美国的边境安全，实现对同盟国的承诺，尤其提到美国与以色列达成的十年军事援助和导弹防御项目合作备忘录内容；保护美国海外人员和设施的安全，包括美国使馆建设和网络安全投入等。
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美国对外发展援助的主要形式是？
美国的官方发展援助大部分为双边援助。根据OECD2017年发展合作报告，2015年美国ODA的86.4%为双边援助，13.7%为多边援助，低于DAC国家26.2%的平均水平。其中，项目形式干预（project-type interventions）占美国双边援助的85%，只有3%为直接预算支持。人道主义和食品援助为双边援助的25%。在2015年，美国48.4%的双边援助用来支持社会基础设施和服务，19.3%用于支持性别平等和妇女赋权（约为52亿美元）；10.4%双边援助用来支持环境（约28亿美元），另外有专门3.5%用于气候变化（约9.4亿美元）。从中可以看出特朗普时期美国对外援助政策的变化。
USAID logo
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美国对外援助的执行机构有哪些？
从美国对外援助的具体执行机构来看，美国参与对外援助的政府部门和实体有50多个。在2015年，只有26.2%的双边官方援助是通过非政府组织提供，其余大多由政府机构执行。2013-2016年间位于前10位的是美国国际开发署、国防部、国务院、健康和人类服务部、财政部、千年挑战集团、和平队、农业部、能源部和美国内政部。在过去16年间，除了其中三年（2005，2008和2011）国防部为最大的对外援助执行机构外，其余时间美国国际开发署均为美国对外援助最大的承担者，其次为美国国防部和国务院。2012年之前，美国国际开发署为独立的对外援助机构，具有独立的预算，可以相对不受政府行政的管控。
自2013年以来，美国国际开发署直接并入美国国务院，其预算首先要经国务院批准，然后才能由国务院统一提交国会通过，增强了国务院对美国国际援助的控制。根据国开署官方网站，在2019年393亿美元的国际发展援助预算中（国会预算申辩报告中的数据为378亿美元），有168亿美元由国际开发署通过经济支持和发展基金、全球健康项目、转型倡议、国际灾害援助和USAID的业务账户进行完全或部分管理。
从过去7年的数据来看，国际开发署归属美国国务院管辖后，其所承担的对外援助实际拨付额出现了上升的趋势。2017年的最新数据表明，在240亿美元的对外承诺援助额中，有210亿是由国际开发署来执行的，占比接近88%。当然，很大一部分原因在于美国政府官方网站最近改变了援助数据执行单位的公布方式，将国务院和国开署的数据进行合并后公布。2017年后的对外援助执行部门中，已经看不到国务院的名字。根据2015年《国际研究季刊》发表的一篇文章对1999-2010年间美国15家政府对外援助执行机构的研究表明，机构独立性对美国对外援助分配产生影响。对执行机构依赖性强的政府部门，其执行的对外援助分配与美国总统对外政策目标的一致行就越高，独立性越高的政府执行机构，其执行的对外援助分配更能回应受援国的发展诉求。对制度设计变化后美国国际开发署具体执行的项目的分配和流向是否受到了影响。目前的无论是官方数据还是研究领域都还是一个空白。但毫无疑问的是，多部门的参与，使得对外援助执行变得非常复杂，援助协调和一致性也非常困难。这使得对援助有效性的讨论也变得越来越有必要。
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美国对外援助是否考虑本土的商业利益？
捆绑援助是美国对外援助的一大特征。美国对外援助受本国商业利益影响深刻。美国对外援助法明确规定美国经国际开发署提供的双边官方援助发展援助要以从美国购买商品和服务为条件，援助物资必须由美国拥有的飞机和轮船运输（紧急情况下除外）。自2002年，为达OECD/DAC标准，美国颁布免责条款允许执行机构在向最不发达国家提供官方援助时可不履行捆绑义务。但对美国ODA中占重要部分的粮食援助和长期技术合作不能免除捆绑。据统计，美国ODA中有70%为捆绑援助。大量美国对外援助流向了美国的商业、技术和咨询公司以及在美国注册的非政府机构，而受援国政府不能直接获得这类援助基金。2017OECD发展合作报告显示2016年非捆绑援助仍然占美国ODA的55.5%,低于DAC国家平均水平。而2019年美国国务院预算报告中更是将促进美国本土就业和可持续经济增长中的竞争优势作为美国对外援助的重要战略优先目标之一。
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美国对外援助占联邦政府预算及GNI的比例？
凯撒家庭基金会（Kaiser Family Foundation）2015年发布的一项研究表明,大部分美国公众认为26%的美国联邦预算被用来提供对外援助。而实际上，根据2017年的标准，美国对外援助仅占联邦预算的1%左右。上世纪50年代，ODA的一半都是由美国提供的，此后占比逐渐稳定降低，90年代末达到最低水平（低于20%），2000年后又逐渐回升。2011年实际援助拨付额达到最高水平，为470亿美元（USAID Foreign Assistance Explorer），此后几年相对稳定。特朗普上台后，大大削减对外援助预算，提议将2018年预算缩减30%以上。尽管国会忽略该提议，但似乎没有改变美国对外援助支出缩减的趋势。2017年尽管美国对外援助总预算接近450亿美元，但实际拨付额只有290亿美元。
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受美国对外援助预算缩减影响最大的部门是？
根据2018年国务院部门预算文件，新的预算下，负责消除饥饿的美国食品安全局的预算基金将会缩减68%。而全球健康项目缩减25%，而美国对以色列的安全援助却不会因援助预算减少而受影响。可见，粮食援助受特朗普的援助预算缩减影响最大。但与粮食援助减少趋势不同的是，美国一直将全球健康和人道主义援助视为维持其全球领导力的重要手段。2019年国务院提交的援助预算中明确指出“该预算将会帮助发展中国家创造可以长期持续的健康基础设施，支持可以拯救生命的健康干预行动…”,同时指出，在该预算下，美国仍然会成为全球最大的人道主义援助提供国，继续帮助如叙利亚、也门、伊拉克和南苏丹等国解决其人道主义危机。
总之，美国提供对外援助的核心目标不是促进贫穷国家减贫和经济发展，也不是基于受援国的需求，而越来越服从于美国本土利益和外交战略。在当前全球形势及美国本届政府的领导下，对外援助作为美国维护自身全球利益和有效外交手段的目的越来越被强化。这无论是对新兴援助国，还是传统援助国来说，美国都不是一个良好的榜样，目前关于国际发展援助有效性的讨论及各国在完善对外援助政策和实施援助项目时都应该意识到这一点。
注：美国国务卿即美国外交部长
参考文献：
1) Bundock et al (2015), The Limits of Foreign Aid Diplomacy: How bureaucratic design shape aid allocation. International Studies Quarterly. 50:544-556
2) Department of State, Congressional Budget Justification, Fiscal Year 2019,https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1868/FY_2019_CBJ.pdf
3) Max Bearak and Lazaro Gamio, The U.S.foreign aid budget, visualized, OCT. 18, 2016, https://www.washingtonpost.com/graphics/world/which-countries-get-the-most-foreign-aid/
4) https://www.foreignassistance.gov/
5) OECD, Development Cooperation Report 2017, http://www.oecd.org/dac/development-co-operation-report-20747721.htm
6) USAID’s Foreign Aid Explorer, https://explorer.usaid.gov/
7) Security Assistance Monitor, https://securityassistance.org/
