中评社╱题：《美国对中华人民共和国的战略方针》评析 作者：王伟男（上海），上海交通大学国际与公共事务学院副研究员、台湾研究中心常务副主任
美国行政当局于2020年5月20日发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》，是美国历史上首份综合性对华战略文献，标志着美国首个对华战略的诞生。本文从八个方面对该报告的内容进行评析，强调美方对中美意识形态差异和国际盟友作用的高度重视，以及美国对台政策的重大变化。这份报告表明，以防范与威慑为基本特征的美国对华竞争战略正式取代以交往与合作为基本特征的美国对华接触政策。
2020年5月20日，美国行政当局根据《2019年国防授权法》的要求，向国会提交了第一份题为《美国对中华人民共和国的战略方针》的官方报告，并在美国白宫的官方网站上公开发布。①这份报告是在中美关系因诸多议题（经贸、台湾、香港、南海、新冠肺炎疫情等）同时发酵而持续紧张之际发布的。虽然报告中的绝大多数内容之前曾出现在美国官方的其他文件、重要政客的公开发言或重要智库的研究成果中，但这个报告的特别之处在于，它是美国历史上第一份综合性的对华战略报告，标志着美国首个对华战略的正式形成。
一、报告内容简述
这份报告共16页（第16页的内容其实只占整页的三分之一），包含标点符号在内共计7275个英文单词，笔者将其翻译成中文后约13300个汉字。报告共分为五个部分，题目分别为“导言”、“挑战”、“方针”、“实施”和“结论”。
“导言”部分首先阐述了美国制定对华战略的宏观背景。它认为自1979年中美建交以来，美国的对华政策就以如下“期待”为前提：“深化接触将促使中国的基本经济和政治制度的开放，使其成为一个建设性和负责任的全球利益攸关方，且拥有一个更加开放的社会。”但中美关系发展到现在，美方认为中国的发展方向、发展道路和发展结果不仅不符合美国的上述期待，而且还损害了美国的利益，对美国构成了战略挑战，美国必须起而应对这些挑战。在此情况下，美国有必要重新评估中国的意图和行为，同时审视美国自身的优势与劣势，制定出一个对华战略。
“挑战”部分把来自中国的挑战划分为经济、价值观和安全三个领域，并详细列举了每个领域的具体表现形式，实际是对中国一系列内外政策的全面指责。例如，在经济领域，它指责中国“不信守关于经济改革的承诺清单，广泛采用国家主导和贸易保护主义的政策和做法，损害美国公司和工人，扭曲全球市场，违反国际准则，并造成环境污染”。还指责“一带一路”倡议中的许多举措“旨在重塑国际规范、标准和网络，推动北京的全球利益和愿景，同时也满足中国国内经济需求”。在价值观领域主要指责中国“在全球范围内宣导一项价值主张，挑战美国对于人人都有不可让与的权利，包括生存权，自由权和追求幸福的根本信念”，并列举了一系列现象或事件作为“佐证”。在安全领域主要指责中国“有更强烈的意愿和能力采取恐吓和胁迫手段来消除认为对其利益的威胁，并在全球范围内推进其战略目标。……在黄海、东海、南中国海、台湾海峡和中印边界地区进行挑衅和强制性的军事和准军事活动”。
“方针”部分主要针对前述所谓“挑战”提出基本的应对思路。它把“坚持原则的现实主义”（principled realism）确立为制定和实施对华战略的指导方针，其中的原则包括“主权、自由、开放、法治、公平、对等”；承认中美之间是大国竞争关系，两国正处于战略竞争之中；宣称美国对华政策“既不以改变中国的国内治理模式为目的，也不向中共的特殊国情和长期遭受屈辱的说法让步”，“不会满足北京提出的创造适当‘氛围’或‘条件’来进行对话的要求”；不排斥与中国交往与合作，但这种交往与合作“是有选择的，且以结果为导向”；“致力于与中国保持开放的沟通渠道，以降低风险和管控危机”。
“实施”部分是详细介绍如何贯彻落实上述基本思路和指导方针。本部分参照2017年12月美方发布的《国家安全战略》报告格式，把对华战略的实施目标分为四个方面，分别为“保护美国人民、国土和美国的生活方式”、“促进美国的繁荣”、“以实力维护和平”、“提高美国的影响力”，并详细阐述了美国在这四个方面已经和将要采取的具体措施。需要指出的是，在2017年12月的《国家安全战略》报告里，这四个方面被界定为需要竭力保护的“关键国家利益”（vital national interests），也是美国国家安全战略的四大目标。本部分内容实际上是在阐述美方如何在与中国的战略竞争中实现这四大目标。
“结论”部分重申美方认识到中美关系是“两种制度之间的长期战略竞争”，强调以“坚持原则的现实主义”为指导，通过“全政府方式”（a whole-of-government approach）来应对这种竞争，并表示“在中美利益一致的领域，美国仍然愿意与中国进行具有建设性、以结果为导向的交往与合作”。
二、对报告的简要评析
笔者对这份报告进行了深入研读，初步归纳出以下要点：
第一，这是有史以来美方首次发布综合性的对华战略报告。
众所周知，美国是一个极具战略传统的国家。二战刚刚结束之际，美国就制定了系统的对苏遏制战略，其中代表性文献就是前外交官乔治·肯南撰写的八千字长电报及以该电报为基础撰写的《苏联行为的根源》一文。该文从“威胁认知-威胁应对-战略目标-政策措施”的范式出发，建构起对苏遏制的初步战略框架。1986年美国国会通过《戈德华特-尼古拉斯国防部调整法》（the Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act），其中第603款规定，总统应每年向国会提交一份《国家安全战略》（National Security Strategy，简称NSS）报告，以说明其在国家安全和外交方面的总体规划。②这个总体规划实际上就是美国行政当局制定的国家安全战略，也就是美国的全球战略。从此后历届美国总统提交的NSS报告的内容来看，它们在总体上都遵循着上述书写范式，只是增加了“利益界定”的内容。
值得注意的是，在历届美国总统的NSS报告中，“战略”一词多用于全球层面和地区层面，基本不用于国别层面。针对具体国家的是“政策”而非“战略”，苏联是唯一的例外。同样在这些NSS报告中，地区战略服务于国家安全战略，国别政策服务于地区战略，与中国相关的论述主要使用“对华政策”，很少使用“对华战略”，“对华战略”更多地出现在学术讨论和媒体文章中。具体来说，美国的对华政策被置于其东亚战略或亚太战略框架之下，而其东亚战略或亚太战略又被置于其NSS框架之下，并主要在《国家安全战略》、《四年防务评估》、《核态势评估》等官方战略文献中得到阐释。
因此，美方这次把“对华战略”单独成篇进行全面、综合地论述，而不是像针对中国军力和人权等议题那样的专项论述，显示出其“对华政策”已经升级为“对华战略”，对华关系在美国全球战略布局中的地位大幅提升，与其正在推行的“印太战略”的重合度越来越高，并成为美国全球战略的重中之重。这意味着美国战略精英对中国的重视程度达到了创纪录的高度，越来越接近于当年苏联在美国全球战略布局中的地位。此外，从报告的内容安排来看，也有“利益界定”、“威胁认知”、“威胁应对”、“战略目标”、“政策措施”等模组，形同一份专门对华版的NSS报告。因此，笔者认为这份报告将与2017年12月把中国定位成“修正主义大国”和“战略竞争者”的NSS报告一起，成为中美关系中具有里程碑意义的战略文献。
第二，这份报告对中国的指控没有新意，只是把此前的指控重新整合而已。
正如前文所述，这份报告对中国的指控主要体现在第二部分，属于战略制定中的“威胁认知”模组。但这些指控其实并无新意，基本上都是此前美国政客、媒体和鹰派学者已经多次指控过的，本报告只是进行系统性地整合、再次罗列而已。例如，在经济领域，它指责中国没有认真履行当年加入WTO时的承诺，继续搞“国家主导下的保护主义”，导致产能过剩，扭曲全球市场价格；强迫技术转让，损害知识产权；网络入侵与窃密；“一带一路”项目具有排他性；污染全球环境，等等。在价值观领域，指责中国“侵犯人权”，利用高科技工具“打击异议人士”，输出“专制主义意识形态和统治工具”，“干涉别国内政”，“散布假消息”，“操控海外中国留学生群体”，等等。在安全领域，指责中国“恐吓邻国”，在黄海、东海、南海、台海和中印边境从事“挑衅性军事活动”；以“军民融合”名义获取军事技术；利用中兴、华为等高科技公司“危害别国安全”，等等。这些指控在特朗普上任之前主要由美方鹰派学者和相关媒体发出，在特朗普上任后包括特朗普总统本人在内的执政团队的多名成员也加入了大合唱。
这里有两份美国智库的研究报告值得我们关注。一份是美国大西洋理事会于2019年12月发布的《管理竞争：在一个多维世界中应对中国挑战》，作者是美国国防部前助理部长、该理事会杰出董事和研究员弗兰克林·克莱默（Franklin D. Kramer）③；另一份是美国外交关系学会于2020年1月发布的《实施对华大战略：22条美国政策处方》，作者是该学会资深研究员罗伯特·布莱克威尔（Robert D. Blackwill）④。前者对中方的指控最具有系统性，它把中国对美国的所谓“挑战”区分为“经济和创新”、“外交和影响力”、“军事安全”三大领域，每个领域下面又划分出多个次领域。在“经济和创新”条目下详细阐述了中国对先进技术的大量投入、对重要企业和行业的政府补贴、对外资和商业的非关税壁垒、强制转让技术、中国对外直接投资等方面。在“外交和影响力”条目下详细阐述了中国的海外投资和建设（尤其是“一带一路”倡议）、军事外交、影响力活动、对国际法和国际协议的态度等方面。在“军事安全”条目下详细阐述了“混合冲突”、“网络安全”、“经济胁迫”、“低水平使用武力”等方面。可以看出，这种对“中国挑战”的界定方法与本文所讨论的报告如出一辙。
后者则明确指出，美国缺乏一个应对中国挑战的整体战略，使得美国处于“战略劣势”。该报告的作者相信，中国拥有一个大战略（Grand Strategy），这个大战略的主要内容包括：有意取代美国成为亚洲及其以外地区最强大和最有影响力的大国；削弱并最终瓦解美国在亚洲的同盟体系；利用其经济实力将亚洲国家拉近与中国的地缘政治政策偏好；加强军力来威慑美国在该地区的军事干预；质疑美国的经济、政治和社会模式以及在今后十年内避免与美国爆发重大对抗。在他看来，鉴于中国的大战略，华盛顿需要全力以赴，对北京在经济、外交、技术和军事领域的扩张对美国在亚洲及全球利益带来的威胁加以限制。因此，他提出了包括内政与外交在内的22项政策建议。这些政策建议又与本文讨论的报告存在很大的重合度。由此可以看出，美国历史上首份对华战略报告深受上述两份智库研究报告的影响。
第三，这份报告把中国定位成“发达国家”，并直言要接受来自中国的挑战。
它认为，中国已是高科技产品的最大进口国，在国内生产总值、国防支出和对外投资方面仅次于美国，中国自己也承认是一个“成熟经济体”，但在与包括世贸组织在内的国际机构打交道时，却仍“自我指定为发展中国家”。这份报告还认为，“中国作为一个大国、发达国家和国际秩序的主要受益者，应该协助保障世界上其他国家的自由和开放”，但中国却以“发展中国家”自居，“系统地扭曲了全球多个产业部门，损害了美国和其他国家的利益”。美国现在承认并接受“中共一直在其内部对美中关系的界定：大国竞争”。这实际上是对中方提出的中美“新型大国关系”概念的反向曲解。众所周知，中方所提出的“新型大国关系”首先是指世界上最大的发达国家（美国）和最大的发展中国家（中国）之间的关系，并非两个最大的“发达国家”之间的关系。而近来中国国内关于“六亿人口每月收入不足一千元”的大讨论，真实地反映出中国整体发展程度仍然较低、仍然是一个发展中国家的客观事实。
第四，这份报告把中美价值观差异作为两国矛盾与冲突的主要方面之一。
在特朗普上任后的很长一段时间内，许多人认为他是“商人总统”，只关心商业利益和物质利益，不关心政治信仰和价值观。这显然是一种误解或者夸大。事实上，早在2016年11月26日特朗普已经当选美国总统并处于候任状态时，他曾经针对古巴前领导人卡斯特罗的去世在社交媒体上发表评论称：卡斯特罗是一个“残暴的独裁者”，古巴仍然是一个“极权主义岛国”，他希望“古巴人民最终能获得他们应得的自由”。⑤2017年4月，他以叙利亚政府军使用毒气攻击平民、造成儿童伤亡为藉口下令轰炸叙利亚的举动，表明他并非对价值观问题毫不在意。即使特朗普本人对价值观议题没有像某些人期待的那样“关切”，但他周围的战略精英也不会忽视这个议题在对包括中国在内的其他国家进行牵制时的工具意义。在本文讨论的对华战略报告中，价值观议题与经济议题、安全议题一道，成为美方指责中国对美国构成的三大挑战之一。该报告断言“北京显然自以为正与西方进行着一场意识形态竞争”，认为“中国特色社会主义制度”与美国和其他许多国家共享的原则“背道而驰”；指责中国的反腐败斗争和宗教文化政策；尤其指责中国通过文化和新闻交流对包括美国在内的其他国家搞“意识形态渗透”。可以看出，这份报告对中美价值观差异的重视达到了特朗普上任以来的最高程度。
第五，这份报告刻意把中国共产党与中国人民相区分，意图离间中国的党群关系。
美国的这种论调和做法从历史上来看也并不新鲜。中美关系正常化以来，这种论调主要体现在美国部分政客的非正式发言和媒体舆论上。自特朗普上任以来，其团队的核心成员如班农、纳瓦罗、蓬佩奥等人，都曾在公开场合大肆鼓吹过这种论调。但在正式公布的国家战略文献中，对中国执政党和中国人民进行如此明确的区分尚属首次。根据笔者的统计，在7275个单词的报告全文中，CCP作为“Chinese Communist Party”的缩写形式共出现35次，PRC作为“The People’s Republic of China”的缩写共出现76次，“Chinese people”这个片语共出现7次。很明显，这份报告的撰写者要向外界传递如下信息：美国对华战略的首要针对目标是中国执政党和中国政府，而非“中国人民”。这其实也从一个侧面印证了特朗普的执政团队已经注重中美关系中的价值观因素。
第六，这份报告强调美国的国际盟友和战略伙伴在实施对华战略中的重要作用。
同样地，特朗普上任以来，其对待传统盟友（包括欧盟、英国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚等）的态度和手法确实不同于以往任何一届总统，基本理念上强调“美国优先”，美国的利益优先于其盟友和战略伙伴的利益。但至少从这份对华战略报告来看，特朗普的执政团队充分意识到国际盟友和战略伙伴对美国利益和美国战略的重要性。在这份篇幅并不算长的战略报告中，共7次用到“志同道合”（likeminded）一词以形容与相关国家的关系，17次提到“盟国”或“盟友”，27次提到“伙伴”或“战略伙伴”。在导言部分提到美国要“提升制度、联盟和伙伴关系的应变能力，以期在面临中国的挑战时占据优势”，“与外国盟友、伙伴和国际组织建立合作伙伴关系，寻求积极的替代方案，支持自由开放秩序的共同原则”，并重点提到东盟、日本、印度、澳大利亚、韩国和中国台湾地区。今年的七国集团（G7）首脑会议预计将于9月或更晚在华盛顿举行，此前特朗普曾宣称要邀请俄罗斯、印度、韩国和澳大利亚等国的元首或首脑参加，拟把该集团扩充为十一国集团（G11）。⑥不管特朗普此举最后是否成功，其中以所谓“共同价值观”为纽带、纠集针对中国的国际统一战线的企图却是非常明显。
第七，从报告全文看，美国对中方仍有“期待”，但更侧重用硬的一手打交道。
所谓仍有“期待”，主要体现在如下表述上：“即使与中国竞争，我们也欢迎在双方利益一致的地方进行合作。竞争并不必然导致对抗或冲突。……我们不寻求遏制中国的发展，也不希望脱离中国人民。美国期望与中华人民共和国进行公平竞争，使我们的国家、企业和个人都能享有安全和繁荣”（引言）；“我们对自由开放的印太地区的愿景没有将中国排除在外。……通过我们持续与坦率的接触，美国欢迎中国以有利于世界和平、稳定和繁荣的方式进行合作，以扩大和努力实现共同的目标。我们的方针是不排除中国。美国随时准备欢迎中国的积极贡献。……美国致力于与中国保持开放的沟通渠道，以降低风险、管理危机。我们期望中国也能保持这些渠道的开放性和回应性”（第三部分）；“我们仍然愿意与中国进行建设性的、以结果为导向的交往与合作，因为那与我们的利益并行不悖”（结论）。笔者也注意到，整篇报告中并没有出现“遏制中国”、“冷战”或“新冷战”之类的字眼。含有“遏制”意涵的单词（contain）只出现过一次，但那是强调美方“不寻求遏制中国的发展，也不希望脱离中国人民”（原文为：We do not seek to contain China's development, nor do we wish to disengage from the Chinese people.）但这些表态是基于中国能够“改邪归正”的假设。在当前及今后一段时期，美国将更多地采用“针锋相对”和“硬碰硬”的方式同中国展开竞争。即使所谓的“合作”，也带有明显的工具性和权宜性特征，只会在“不得不”的情况与中国开展合作。
第八，这份报告表明，美国将加大对“台独”分裂势力的支持力度。
众所周知，自特朗普上任以来，美方在台湾问题上动作不断，特别是美国国会通过多项涉台立法，美国对台政策呈现出明显的法制化趋势，导致中美在台湾问题上的转圜空间越来越小。这份报告除了沿袭2019年11月美国国务院发布的“印太战略报告”中把台湾当局的“新南向政策”纳入其印太战略外，还在“实施”部分用了一个自然段的篇幅专门阐述对台政策。报告声称：“美国将继续依据我们的‘一个中国’政策、《台湾关系法》和美中三个联合公报，与台湾保持牢固的非官方关系”；“美国认为，任何解决两岸分歧的方式都必须是和平的，必须符合双方人民的意愿，而不能诉诸威胁或胁迫”。报告还指责“北京未能履行其在公报下的承诺，这表现在其大规模的军事建设，迫使美国继续协助台湾军方维持可信的自卫能力，这种能力阻止了侵略，并有助于确保该地区的和平与稳定”。
尤其值得注意的是，该报告在强调美国对台军售的“必要性”时，引用了里根总统在1982年的一份备忘录中的一句话：“售台武器的数量和品质完全取决于中国所构成的威胁”。笔者经查证得知，这个备忘录是1982年8月17日中美签署关于美台军售的联合公报（简称“八一七公报”）的当天，里根总统以密件形式写给时任国务卿舒尔茨（George P. Shultz）和国防部长温伯格（Caspar W. Weinberger）的，且已于2019年8月30日解密。该备忘录共有四段内容，与曾经长期秘而不宣、近期已经公开的所谓“六项保证”⑦在内容上并不雷同，因此可以确定是当年里根政府用以削弱“八一七公报”效力的又一个“阴招”。这个备忘录共有四段文字，篇幅不长，包含标点符号共有978个单词。核心观点有两个：1、美国愿意减少对台武器销售，完全以中国的以下持续承诺为条件：致力于以和平方式解决与台湾之间的分歧。2、售台武器的品质和数量必须完全以中华人民共和国构成的威胁为条件，台湾的防卫能力无论在数量上还是品质上都将与中华人民共和国的防卫能力相关联。学术界对第一个观点已有很多讨论，也是美方公开宣称过的。但第二个观点却是首次公开，并且是以首份美国对华战略报告的形式公开。我们必须意识到，这是美国对台政策的一个重大变化。在“台独”分裂势力日益坐大的条件下，中国大陆为了维护国家领土主权的完整，必然要通过军事能力建设来加强对“台独”分裂势力的战略威慑。而按照这份报告里引用的里根秘密备忘录的逻辑，美方必然随之加大对台湾当局的支持力度。这就意味着，中美围绕台湾问题的斗争将越来越激烈。笔者的基本判断是：美方对“台独”分裂势力的容忍度和支持度将越来越大。
三、结论
美方首次发布综合性的对华战略报告，在中美关系史上将是一件具有里程碑意义的重大事件，它意味着中美走向以战略竞争为主导的博弈态势已很难逆转。但从这份对华战略报告中还可以看出，美方虽然对中国的重视程度已经接近或者达到了当年对苏联的重视程度，但似乎尚未下定决心像当年遏制苏联那样全面遏制中国，对中国走上美方设定的发展道路仍有期待，只是实现这种期待的手段变得比以往的接触政策更“硬”了。
事实上，成型于克林顿时期的美国对华接触政策，本身就包括交往/合作与防范/威慑两个相辅相成的方面。交往/合作的根本目的，是企图按照美方的设想或期待改变中国的政治、经济、社会、文化等结构，使中国在整体上“更像”美国。而防范/威慑的根本目的，是在交往/合作的过程中影响中国的发展方向和发展道路，并为交往/合作一旦失败做准备。⑧不过，在接触政策里，交往/合作是主要方面，防范/威慑是次要方面。从本文讨论的这份对华战略报告可以看出，美方正式宣布对华接触政策的“失败”，意味着特朗普当局已经把防范/威慑调整为对华政策的主要方面，交往/合作成了次要方面，同时把对华政策升级为对华战略。与对华接触政策相比，新出台的对华战略的实施工具将更少地依赖美国和西方的市场诱惑、国际组织的成员身份等软性因素，更多地倚重经济制裁（如关税、禁售、退市）、地缘政治（如台海、南海、香港）、甚至军事威慑等硬性因素。笔者曾把奥巴马时期“战略再平衡”背景下的对华政策称之为“超越接触”，意指它对当年克林顿政府对华接触政策既有继承又有发展和超越，存在着从偏重软实力向更注重硬实力转变的基本态势。⑨从本文讨论的美国首份对华战略报告来看，美国对华政策的这种转变已经完成，以防范与威慑为基本特征的对华竞争战略正式取代以交往与合作为基本特征的对华接触政策。
注释：
①该报告原文可从如下网址下载：https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.20.20.pdf
②Catherine Dale and Pat Towell, "In Brief: Assessing DOD's New Strategic Guidance", Congressional Research Service Report for Congress, 7-5700, January 12, 2012. See http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R42146.pdf。但从后来的实施情况看，NSS报告并非每年都有。里根政府提交过两份，老布什政府提交过三份，克林顿政府提交过八份，小布什政府提交过两份，奥巴马政府迄今只在2010年提交过一份。
③该报告原文可从以下网址获得：https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/managed-competition-meeting-chinas-challenge-in-a-multi-vector-world/
④该报告原文可从以下网址获得：https://cdn.cfr.org/sites/default/files/report_pdf/CSR85_Blackwill_China.pdf
⑤“特朗普称卡斯特罗‘残暴独裁’ 扬言翻转美古邦交”，大公网：http://news.takungpao.com/world/exclusive/2016-11/3396804.html?bsh_bid=1578308348，登录时间：2016-11-28。
⑥“特朗普称七国集团峰会将推迟举行”，新华网：http://www.xinhuanet.com/2020-05/31/c_1126055984.htm，登录时间：2020-06-06
⑦“六项保证”的具体内容为：美国不会设定对台军售的停止日期；未来美国对台军售不会与中国提前商议；美国不会作为大陆与台湾之间谈判的调解人；美国在台湾的主权问题上不持立场；美国不会逼迫台湾与大陆谈判；美国不会修改《与台湾关系法》。参见杨茂、牛大勇：《雷根政府对台“六项保证”及其政治影响》，载《台湾研究》2018年第5期，第89页。
⑧参见王伟男：《接触中国：美国对中国崛起的初步反应》，载《江南社会学院学报》，2007年第4期。
⑨参见王伟男、周建明：《“超越接触”：美国战略调整背景下的对华政策辨析》，载《世界经济与政治》，2013年第3期。
（全文刊载于《中国评论》月刊2020年9月号，总第273期）
