20世纪60年代中期至后期，压抑已久的挫败感在许多贫穷的非裔美国人社区爆发，引发了从一个街区到另一个街区失控的骚乱。许多美国人将骚乱归咎于外部煽动者或年轻黑人，他们代表了最大、最引人注目的骚乱者群体。
时任总统林登·B·约翰逊（Lyndon B. Johnson）于1967年成立了一个“国家骚乱问题咨询委员会”，要求该委员会回答三个基本问题：发生了什么事？为什么会发生？怎样才能防止它再次发生？该委员会也称为克纳委员会（Kerner Commission），以其主席，伊利诺伊州州长小奥托·克纳 (Otto Kerner Jr.) 的名字命名。
克纳委员会1968年3月发表的报告颠覆了上述那些年轻黑人负有主要责任的假设，宣布白人种族主义 —— 而非黑人的愤怒 —— 是开启美国城市动荡的关键。
报告的总结说：
我们的国家正在走向两个社会，一个是黑人，一个是白人 —— 分离的、不平等的社会。
继续我们目前的路线将导致美国社会的持续两极化，并最终破坏基本的民主价值观。
……
美国白人从来没有完全理解，但黑人永远不能忘记的是，白人社会深深地卷入了贫民窟。白人机构创造了它，白人机构维持着它，白人社会也纵容着它。
值得注意的是，该报告还专门讨论了当时许多美国白人正在问的一个问题：为什么这么多黑人，与欧洲移民不同，无法摆脱贫民区和贫困？相信这部分内容，对今天被定义为“模范少数族裔”的我们如何看待亚裔的“成功”和黑人的“失败”会有启发。
该报告没有淡化问题的严重性，更没有回避要真正解决问题所面临的挑战。报告说，只有承诺采取空前规模的国家行动，才能塑造一个符合美国社会历史理想的未来。而这需要我们产生新的意愿，包括在必要的范围内向我们自己征税的意愿，以满足国家的重要需求。这可不是一般的挑战。但是报告说，这是美国唯一可能的选择：我们提出这些目标是为了履行我们的平等承诺，满足一个民主和文明社会的基本需求——国内和平和社会正义。
2018年，克纳委员会报告50周年，史密森尼学会（Smithsonian Institution）以《1968年克纳委员会看明白了，但没有人听（The 1968 Kerner Commission Got It Right, But Nobody Listened）》为题重提这份报告。史密森尼学会这篇文章说，克纳委员会发现了真正的问题所在 —— “不良的治安做法、有缺陷的司法系统、肆无忌惮且不公平的消费信贷做法、住房质量差或不足、高失业率、压制选民以及其他根植于文化的种族歧视形式，所有这些都汇聚在一起，推动了美国城市非裔美国人社区街头的暴力动荡，无论南北东西。随着黑人骚乱的出现，训练有素的警察和国民警卫队进入受影响的社区，往往使暴力事件恶化。”
然而，遗憾的是，它们并没有被真正地听进去。
即使是组建克纳委员员的约翰逊总统本人。
本来，约翰逊特别选择了温和的委员会成员，期待最终出炉的报告会提供外部因素引发骚动的证据，以及避免将罪责归咎于白人中产阶级。但没想到最终的报告却得出相反的结论，声称骚乱“不是由任何有组织的计划或‘阴谋’引起的，也不是其结果。”委员会也拒绝了另一种常见的指控：不负责任的记者煽动了贫民窟社区。
报告出炉后，随即引起白人社会的强烈反弹。当时的民调显示，高达53% 的美国白人反对“种族主义导致骚乱”的结论。所以，即使是约翰逊这位推动并签署了一系列美国历史上具里程碑意义的民权法案的总统，也难对社会改革有所作为。克纳委员会报告指出政府应该进行大规模支出。但约翰逊政府却无法把资源从越南战争转移到社会改革上来，国会也不会同意增税，而且，州级立法机构也常常削弱联邦行动对当地的影响。
正如史密森尼学会的文章所指出的，对于美国而言，即使登月（实现于1969年），也比解决国家的种族问题要容易得多。这不仅仅适用于60年代末的美国，甚至也适用于第一位黑人总统入主白宫的当代美国。半个多世纪过去了，尽管黑人的贫困率有了很大的改善，黑人在政府中拥有更大的发言权，然而黑人的贫困仍然是今日美国的一个问题，生活在贫困中的黑人比例仍然是白人比例的两倍多，被剥夺公民权的现象也依然存在。
史密森尼学会的文章说：过去的这50年中，为结束美国的种族鸿沟或解决美国贫困的种族构成问题所做的努力并不多见。
而历史始终在惊人相似地重复。
半个世纪以前，这份报告在回答“发生了什么？”这个问题时这样说：
警察与居民之间的相互不信任是许多骚乱的起因。骚乱并不是由于单一的“触发”或“诱发”事件而爆发的。相反，它是在日益不安的社会氛围中产生的，在这种氛围中，通常是在几周或几个月内发生的一系列加剧紧张的事件在黑人社区的许多人心目中与潜在的怨恨联系在一起。在紧张局势不断加剧的某个时刻，另一起事件 —— 其本身往往是惯例或微不足道的 —— 成为突破点，紧张局势蔓延成暴力。在几乎一半的情况下，加剧紧张局势并最终导致暴力的“事先”事件是警察的行动；在所调查的24次骚乱中，有12次警察行动是暴力爆发前的“最终”事件。
令人悲哀的是，把这些表述拿到今天的美国依然贴切，弗洛伊德在光天化日下被警察跪死，尼科尔斯被五名警察殴打致死，只是众多类似事件中两个典型的例子。
在报告的结尾，克纳委员会写道：
被邀请到本委员会的第一批证人之一是肯尼斯·B·克拉克博士（Dr. Kenneth B. Clark），他是一位杰出的、有洞察力的学者。在提到以前的骚乱委员会的报告时，他说：
我读了那份报告......1919年芝加哥暴乱的报告，就好像我在读35年哈林区暴乱调查委员会的报告，43年哈林区暴乱调查委员会的报告，麦肯委员会关于沃茨暴乱的报告。
我必须再次坦率地对本委员会的各位成员说——这是一种爱丽丝梦游仙境——同样的活动画面一遍又一遍地重播，同样的分析，同样的建议，以及同样的不作为。
半个世纪过去了，在全文翻译这份重要文献时，读到“同样的分析，同样的建议，以及同样的不作为”，就像是在看一部预告续集的恐怖片结尾，我们仿佛看到历史轮回的必然。这句话如幽灵一般盘旋在美国的天空：同样的活动画面一遍又一遍地重播，同样的分析，同样的建议，以及同样的不作为……
“约翰逊的委员会在黑人骚乱一事中谴责白人”克纳委员会报告出来后《纽约时报》的头条新闻这样写道。
今天，我们能打破历史的永劫轮回吗？无论如何，每一个美国人都不得不重新回到这个起点：打开克纳委员会的这份报告，阅读它，理解它，以及付诸行动。
参考资料
https://www.smithsonianmag.com/smithsonian-institution/1968-kerner-commission-got-it-right-nobody-listened-180968318/
https://www.presidency.ucsb.edu/documents/commencement-address-howard-university-fulfill-these-rights
附：《美国国家骚乱问题咨询委员会报告》全文翻译
国家骚乱问题咨询委员会的报告
报告摘要
简介
1967年的夏天再次给美国城市带来了种族混乱，随之而来的是全国的震惊、恐惧和迷惑。
最糟糕的情况出现在7月的两周时间里，首先是在纽瓦克，然后是在底特律。每个事件都在邻近的社区引发了连锁反应。
1967年7月28日，美国总统成立了本委员会，并指示我们回答三个基本问题：
发生了什么事？
为什么会发生这种情况？
怎样才能防止它再次发生？
为了回答这些问题，我们进行了广泛的研究和调查。
我们访问了暴乱城市；
我们听取了许多证人的证词；
我们征求了全国各地专家的意见。
我们的基本结论是：
我们的国家正在走向两个社会，一个是黑人，一个是白人--分离的、不平等的社会。
对去年夏天的骚乱的反应加快了分离，加深了分裂。歧视和隔离长期以来一直渗透在美国的大部分生活中；现在它们威胁着每个美国人的未来。
这种不断加深的种族分裂并不是不可避免的。分裂的走向是可以逆转的。选择仍然是可能的。我们的主要任务是确定这种选择，并推动国家决议。
继续我们目前的路线将导致美国社会的持续两极化，并最终破坏基本的民主价值观。
替代方案不是盲目的镇压或向无法无天的状态屈服。它是在一个单一的社会中实现所有人的共同机会。
这一替代方案将需要对国家行动的承诺——同情的、大规模和持续的，并得到地球上最强大和最富有的国家的资源支持的行动。每个美国人都需要新的态度、新的理解，尤其是新的意愿。
国家的重要需求必须得到满足；必须做出艰难的选择，必要时增加新的税收。
暴力不能建立一个更好的社会。破坏和混乱滋生了压制，而不是正义。它们打击的是每个公民的自由。社区不能——也不会——容忍胁迫和暴民统治。
必须结束暴力和破坏——在贫民区的街道和人们的生活中。
种族隔离和贫困在种族聚居区创造了一个大多数美国白人完全不知道的破坏性环境。
美国白人从来没有完全理解，但黑人永远不能忘记的是，白人社会深深地卷入了贫民窟。白人机构创造了它，白人机构维持着它，白人社会也纵容着它。
现在是时候了，我们应该全力以赴地转向这个国家的主要未完成的事业。现在是采取将产生快速和明显进展的行动战略的时候了。现在是时候兑现美国民主对所有公民——城市和农村、白人和黑人、西班牙姓氏、美国印第安人和每个少数群体的承诺了。
我们的建议包含了三个基本原则。
* 解决问题的程序必须与问题的规模相当。
* 将这些项目的目标定在近期的高影响力上，以缩小承诺和业绩之间的差距。
* 进行新的倡议和实验，以改变现在主导贫民区和削弱我们社会的那个失败和挫折的系统。
这些项目将需要前所未有的资金和绩效水平，但它们既没有加深也没有加大它们提出的问题。对于国家行动来说，没有比这更急迫的了，也没有比这更要求国家的良知了。
我们现在发布这份报告，比总统要求的日期早了四个月。还有很多东西可以学习。继续研究是必不可少的。
作为委员们，我们怀着最紧迫的心情一起工作，并试图消除我们之间存在的任何分歧。一些分歧仍然存在。但是，问题的严重性和采取行动的紧迫性非常明显，不允许进一步拖延本报告的发布。
第一部分 —— 发生了什么？
第一章 —— 骚乱的概括
该报告包含了1967年夏季发生的部分骚乱的概况。这些简介旨在说明这些骚乱是如何发生的，谁参与了这些骚乱，以及地方官员、警察部队和国民警卫队如何应对。说明性的摘录如下。
纽瓦克（NEWARK）
……人们决定尝试将人们的能量转化为非暴力的抗议活动。当奥利弗·洛夫顿（编者注：Oliver Lofton，纽瓦克法律服务项目的负责人）向群众承诺将对史密斯事件进行全面调查时，其他黑人领袖开始敦促现场的人排队向市政厅行进。
1967年7月21日《时代周刊》封面人物约翰·史密斯（John Smith）。纽瓦克出租车司机史密斯在一次交通拦截中被捕，遭到警察当街暴力殴打。随后，他被警察打死的谣言传遍当地，引发了随后为期四天的暴力冲突，造成26人死亡，数百人受伤。
一些人加入了行进的队伍。其他人则在狭窄的街道上闲逛。从住房项目的黑暗地面上飞来一连串的石块。其中一些落在人群中。有些石块则击中了游行队伍中的人。许多石头砸碎了警察局的窗户。人们认为，投掷石块是那些年轻人的所为；大约有2500名孩子住在该住房项目中。
几乎在同一时间，一辆旧车在停车场被烧毁。行进的队伍开始瓦解。头戴第一次世界大战类型头盔的警察们愤怒地驱散人群。一辆消防车赶到现场时，遭到了石块的袭击。当警察将人们赶出车站时，他们向四面八方散去。
几分钟后，附近的一家酒类商店被闯入。一些人看到一队出租车出现在市政厅抗议史密斯的被捕，把这理解为是有组织的骚乱的证据，这样的谣言就产生了。然而，只有几家商店被洗劫。在很短的时间内，这场骚乱似乎已经结束。
* * *
……7月15日星期六，[警察局长多米尼克·]斯皮纳（Dominick Spina）收到一个住房项目中有个狙击手的报告。当他到达时，他看到大约100名国民警卫队员和警察蹲在车辆后面，躲在角落里，匍伏在院子边缘的地上。
由于一切都显得很安静，而且是大白天，斯皮纳直接走到了街道中央。什么也没有发生。当他走到建筑群的最后一栋楼时，他听到一声枪响。他周围的部队成员都跳了起来，认为自己受到了狙击手的攻击。一会儿，一个年轻的警卫员从一栋楼后面跑了出来。
警察局长走过去，问他是否开过枪。这名士兵说是的，他开枪是为了吓唬一个人离开窗户；他的命令是让所有人远离窗户。
斯皮纳说他告诉那名士兵：“你知道你刚才做了什么吗？你现在已经创造了一种歇斯底里的状态。这条街上下的每一个卫兵，以及在场的每一个州警和市警都认为刚才有人开了枪，而且可能是一个狙击手。”
不久之后，听到了更多的"枪声"。在调查中，斯皮纳遇到了一个坐在墙上的波多黎各人。在回答关于他是否知道 "枪声来自哪里 "的问题时，该男子说，“那不是射击。那是焰火。如果你看向四楼，你会看到正在扔下这些樱桃炸弹的人。”
这时，四辆卡车的国民警卫队员已经赶到，部队和警察又到处蹲守，寻找那个狙击手。警察局长在现场呆了三个小时，唯一开过的是近卫军的那一枪。
然而，当晚六点，两列国民警卫队员和州警察正将大量武器对准海斯住房项目，以应对他们认为是狙击手的情况。……
底特律（DETROIT）
……一种无忧无虑的无政府主义精神正在占据主导地位。骚乱和破坏似乎越来越多地成为目的本身。周日下午晚些时候，在一位观察家看来，年轻人“在火焰中跳舞”。
当一名男子向街角的一家商业机构投掷一枚燃烧弹时，一名黑人便衣警官正站在那个十字路口。在下午的高温下，在周日和周一20-25米/小时的风的吹拂下，大火在几分钟内就烧到了隔壁的房子。当居民们徒劳地用花园里的水管对火焰喷洒时，大火从相邻的两层和三层楼房的屋顶跳到了另一个屋顶。不到一小时，整个街区都陷入了火海。燃烧的这一排中的第九栋房子属于投掷燃烧弹的纵火犯......
* * *
……55岁的黑人朱利叶斯·L·多尔西（Julius L.Dorsey）是个私人警卫，当两名黑人男子和一名妇女与他搭讪时，他正站在一个市场前。他们要求他允许他们抢劫市场。他没有理会他们的要求。他们开始训斥他。他请一位邻居打电话给警察。随着争吵越来越激烈，多尔西用手枪向空中开了三枪。
警方的电台报告说：“抢劫犯，他们有步枪。”一辆由一名警察驾驶并载有三名国民警卫队员的巡逻车赶到。当抢劫者逃跑时，执法人员开火了。当枪声停止时，有一个死人躺在地上。
他是朱利叶斯-L-多尔西……
* * *
……随着暴乱在贫民区的起起落落，其中一个区域始终与外界隔绝。在东北侧，一个住着21,000人的约150个街区的居民，在1966年联合起来成立了积极的邻里行动委员会（PNAC）。在城市动态研究所的专业帮助下，他们组织了街区俱乐部并制定了改善街区的计划……
当骚乱爆发时，居民们通过街区俱乐部，能够迅速组织起来。年轻人同意留在附近，参与疏导交通。据报道，虽然许多人同情反抗“制度”的想法，但只有两场小火被点燃，其中一场是在一栋空楼里。
* * *
……据瑟克莫顿中将（Lt. Gen. Throckmorton）和博林上校（Col. Bolling）说，此时的城市，已经被恐惧所淹没。国民警卫队很害怕，居民很害怕，警察也很害怕。许多人，其中大多数是黑人，都被来历不明的枪击所伤。将军和他的参谋部认为，部队的主要任务是减少恐惧，恢复正常的气氛。
为了实现这一目标，我们尽一切努力在部队和居民之间建立联系和融洽的关系。士兵们——其中20%是黑人——开始帮助清理街道，收集垃圾，并找寻在混乱中失踪的人。附近的居民为部队提供了汤和三明治。在国民警卫队试图与市民建立良好关系的地区，没有什么过激反应。
新不伦瑞克（NEW BRUNSWICK）
……过了不久，人群中的一些人——比前一天晚上更成年更粗暴的人——出现在警察局门口。参与者想要见市长。
市长[Patricia] Sheehan走到车站的台阶上。她用大喇叭与人们交谈，并要求给她一个机会来纠正这些情况。人群沸腾了。一些人向市长提出质疑。但是，最后，"她是新来的！给她一个机会！"的意见占了上风。
人群中有人要求释放前一天晚上被捕的所有人员。当被告知已经这样做了时，人们表示怀疑。他们要求被允许检查监狱的牢房。
他们中的代表被允许查看牢房，以确定每个人都已被释放。人群散去了。新不伦瑞克的暴乱未能发生......
第二章 —— 无序的模式
"典型的"骚乱并没有发生。1967年的骚乱是不寻常的、不规则的、复杂的和不可预测的社会进程。像大多数人类事件一样，它们并没有按照有序的顺序展开。然而，对我们的调查信息的分析导致了关于暴乱过程的一些结论。普遍情况为：
* 1967年的骚乱中黑人的行为反对的是美国白人社会、权威和财产在黑人社区中的象征，而不是针对白人。
* 在1967年1月到9月报告的164起骚乱中，有8起（5%）在暴力和破坏方面是真正够得上“骚乱”的；33起（20%）是严重的，但够不上“骚乱”；123起（75%）是轻微的，如果不是国家处于对“骚乱”过度过敏的状态，无疑不会作为“骚乱”受到全国的关注。
* 在参议院一个小组委员会研究的75起骚乱事件中，有83起死亡报告。82%的死亡和一半以上的受伤发生在纽瓦克和底特律。大约10%的死者和38%的伤者是公共雇员，主要是执法人员和消防员。在所有骚乱中，绝大多数死伤者是黑人平民。
* 最初的损失估计被大大夸张了。在底特律，报纸上的损失估计起初在2亿到5亿美元之间；最近的最高估计是4,500万美元。在纽瓦克，早期估计为1500万至2500万美元。一个月后，损失估计为1020万美元，超过80%的损失为库存损失。
这里是我们调查的23个城市的24个骚乱的情况：
* 骚乱爆发前的最后事件，以及最初的暴力事件本身，一般都发生在傍晚或夜间，那种晚间有许多人在街上活动的地方。
* 暴力行为通常在最后的诱发事件后几乎立即发生，然后迅速升级。除了少数例外，暴力在白天消退，在晚上又迅速爆发。这种夜-日循环在骚乱的早期持续发生。
* 混乱通常从投掷石块和瓶子以及打破窗户开始。一旦商店的窗户被打破，抢劫通常会随之而来。
* 混乱并不是由于单一的“触发”或“诱发”事件而爆发的。相反，它是在日益不安的社会氛围中产生的，在这种氛围中，通常是在几周或几个月内发生的一系列加剧紧张的事件在黑人社区的许多人心目中与潜在的怨恨联系在一起。在紧张局势不断加剧的某个时刻，另一起事件——其本身往往是惯例或微不足道的——成为突破点，紧张局势蔓延成暴力。
* 在几乎一半的情况下，加剧紧张局势并最终导致暴力的“事先”事件是警察的行动；在所调查的24次骚乱中，有12次警察行动是暴力爆发前的“最终”事件。
* 没有哪种控制策略在每种情况下都是成功的。控制手段的不同效果强调了提前培训、计划、充分的情报系统和对贫民区的了解的必要性。
* 白人官员与黑人——包括激进分子以及老一辈黑人领袖——对“和平条款”的谈判存在于所有调查的骚乱中。在许多情况下，这些谈判涉及对基本不满的讨论，以及当局对骚乱的处理。
* 典型的暴乱者是一个十几岁或年轻的成年人，是他暴乱所在城市的终身居民，高中辍学；尽管如此，他比没有暴乱的黑人邻居受到更好的教育，而且通常就业不足或从事低级工作。他为自己的种族感到骄傲，对白人和中产阶级的黑人都非常敌视，虽然对政治很了解，但对政治制度非常不信任。
* 底特律的一项调查显示，在两个骚乱地区的全部居民中，约有11%的人承认参与了骚乱，20%至25%的人认为自己是“旁观者”，超过16%的人认为自己是“反骚乱者”，他们敦促骚乱者
“冷静”，其余48%至53%的人说他们在家里或其他地方，没有参与。在对居住在纽瓦克骚乱地区的15至35岁的黑人男性的调查中，约45%的人认为自己是骚乱者，约55%的人认为 "没有参与"。
* 大多数骚乱者是年轻的黑人男性。近53%的被捕者在15至24岁之间；近81%在15至35岁之间。
* 在底特律和纽瓦克，大约74%的骚乱者是在北方长大的。相比之下，在没有参与的人中，底特律的36%和纽瓦克的52%是在北方长大的。
* 骚乱者所寻求的似乎是更充分地参与社会秩序和大多数美国公民所享有的物质利益。他们不是拒绝美国的制度，而是急于为自己在其中获得一席之地。
* 众多黑人反暴乱者走在街上，敦促暴乱者“冷静下来”。典型的反暴乱者比暴乱者或不参与的人受过更好的教育，有更高的收入。
* 黑人在地方政府中的比例大大低于黑人的人口比例。在所研究的20个城市中， 只有三个城市有一个以上的黑人立法者；没有一个城市有黑人市长或城市经理。只有四个城市的黑人担任其他重要的决策职位或担任市政部门的负责人。
* 尽管几乎所有的城市都有某种正式的申诉机制来处理市民的投诉，但这通常被黑人认为是无效的，而且通常被忽视。
* 尽管各城市的具体不满情绪各不相同，但至少可以确定12种深层次的不满情绪，并按相对强度分为三个级别：
第一层次的强度
1. 警察的做法
2. 失业和就业不足
3. 住房不足
第二层次的强度
4. 教育不充分
5. 娱乐设施和项目不佳
6. 政治结构和申诉机制的无效性
第三层次的强度
7. 白人不尊重人的态度
8. 歧视性的司法裁判
9. 联邦计划或项目的缺乏
10. 市政服务不完善
11. 歧视性的消费和信贷做法
12. 不够充分的福利计划
* 在三个城市进行的调查结果表明，各种联邦计划 —— 人力、教育、住房、福利和社区行动 —— 尽管支出巨大，但接受援助的人数只占需要援助者的一小部分。
骚乱的背景往往和骚乱本身一样复杂和难以分析。但我们发现还是可以得出某些普遍性的结论。
* 骚乱城市的社会和经济条件构成了黑人与白人相比处于严重劣势的明显模式，无论黑人是住在骚乱发生的地区还是住在骚乱发生的地区之外。黑人完成的教育年限较少，上过高中的也较少。黑人失业的可能性是白人的两倍，从事非技术和服务工作的可能性是白人的三倍。黑人的平均收入是白人的70%，生活在贫困中的可能性是白人的两倍多。尽管黑人的住房成本相对更高，但他们的住房条件却更差，其过度拥挤和不符合标准的可能性是白人的三倍。与郊区的白人相比，他们的相对劣势甚至更加明显。
对骚乱事件后处理方式的研究导致了令人不安的结论。我们发现，尽管建立了一些事后程序：
* 骚乱爆发的基础条件几乎没有发生任何基本变化。缓解黑人不满情绪的行动是有限的和零星的；除了少数例外情况，这些行动并没有明显地缓解紧张局势。
* 在一些城市，官方的主要反应是训练警察并为其配备更先进的武器。在一些城市，两极分化日益明显，种族间的交流持续中断，白人隔离主义或黑人分离主义团体不断壮大。
第三章 —— 有组织的活动
总统指示委员会调查“是否有任何骚乱是有计划有组织的。如果有的话，达到了怎样的程度。”
为了执行总统的这部分任务，委员会成立了一个特别调查小组，以补充对23个城市的骚乱进行全面审查的实地小组。该小组审查了联邦机构和国会委员会收集的数据，包括联邦调查局提供的数千份文件，收集并评估了来自地方和州执法机构和官员的信息，并在选定的城市进行了自己的实地调查。
根据收集到的所有信息，委员会的结论是：
1967年夏天的城市骚乱不是由任何有组织的计划或“阴谋”造成的，也不是其结果。
具体而言，委员会没有发现任何证据表明所有或任何骚乱或导致这些骚乱的事件是由任何国际、国家或地方的组织或团体策划或指挥的。
地方性和全国性的激进组织以及个人煽动者在1967年春季和夏季非常活跃， 他们反复预测并呼吁使用暴力。我们认为，他们试图鼓励暴力，并帮助创造了一种气氛，促成了骚乱的爆发。
我们认识到，骚乱的持续和种族的分化将为未来有组织的骚乱提供肥沃的土壤。
对有组织的活动的调查正在各级政府，包括国会的委员会继续进行。这些调查不仅与1967年的骚乱有关，也与去年秋冬季节的团体和个人的行动有关，特别是在学校和学院。委员会在这些调查中进行了合作。他们应该继续下去。
第二部分 —— 为什么会发生？
第四章 —— 基本原因
在讨论“为什么会发生？”的问题时，我们将重点从当地转移到全国范围内，从1967年夏天的特定事件转移到整个社会中造成许多城市黑人的暴力情绪的因素。
这些因素是复杂的、相互影响的，它们在不同城市和不同年份的影响上有很大的不同；一次骚乱的后果，产生了新的不满和新的要求，成为下一次骚乱的原因。因此，就产生了总统所提到的“紧张气氛，相互矛盾的证据和极端意见的环境”。
尽管有这些复杂的情况，但某些基本问题是明确的。其中，最根本的是美国白人对美国黑人的种族态度和行为。
种族偏见已经决定性地塑造了我们的历史；它现在又对我们的未来造成威胁。
白人种族主义对二战结束后在我们城市中积累的爆炸性混合物负有基本责任。这种混合物的成分包括：
* 就业、教育和住房方面普遍存在的歧视和隔离，导致大量黑人继续被排除在经济进步的利益之外。
* 黑人的迁入和白人的迁出，在我们的主要城市中产生了大量的、日益集中的贫困黑人，造成了日益恶化的设施和服务以及未得到满足的人类需求的危机。
* 黑人聚居区的隔离和贫困汇聚在年轻人身上，摧毁了机会，迫使他们失败。造成的结果就是犯罪、吸毒、依赖福利，以及对整个社会，特别是白人社会的愤懑和怨恨。
与此同时，大多数白人和贫民区外的一些黑人的富裕程度在文明史上是无与伦比的。通过电视和其他媒体，这种富裕在黑人穷人和没有工作的贫民区青年面前成为了炫耀。
然而，仅凭这些事实并不能说是造成这些骚乱的原因。最近，其他强大的成分已经开始催化这种混合物：
* 受挫的希望是未实现的期望的残余物，这希望是由民权运动的伟大司法和立法胜利以及南方争取平等权利的艰苦卓绝的斗争所燃起的。
* 以白人恐怖主义来对待非暴力抗议；抵制取消种族隔离的州和地方官员对法律和联邦权力的公开蔑视；以及一些从事非暴力的抗议团体背弃非暴力，超越宪法保护的请愿和自由集会的权利范围，并诉诸暴力以试图迫使改变他们不同意的法律和政策——所有这些都造成了一种倾向于批准和鼓励暴力作为抗议形式的气氛。
* 无能为力的挫折感使一些黑人相信，除了以暴力作为纠正冤情和“推动制度”的手段外，没有其他有效的选择。这些挫折反映在对法律和政府机构以及控制这些机构的白人社会的疏远和敌意上，以及反映在“黑人力量”口号中对种族意识和团结的延伸上。
* 黑人中出现了一种新的情绪，特别是在年轻人中，自尊和增强的种族自豪感正在取代冷漠和对“制度”的服从。
* 警察不仅仅是一个 "火花"因素。对一些黑人来说，警察已经成为白人权力、白人种族主义和白人镇压的象征。而事实是，许多警察确实反映和表达了这些白人的态度。黑人中普遍认为存在的警察暴行，以及正义和保护的“双重标准” —— 一个针对黑人，一个针对白人，加强了敌视和嘲讽的气氛。
到此为止，我们已经试图确定“爆炸性混合物”的主要成分。在接下来的章节中，我们试图从历史的角度来分析它们。然而，它们的意义是明确的：
1967年的夏天，我们在我们的城市看到了种族暴力的连锁反应。如果我们不闻不问，我们中没有人可以逃脱后果。
第五章 —— 拒绝和抗议：一个历史简述
最近的种族骚乱的原因在于各种问题和情况的相互纠缠 —— 社会、经济、政治和心理，这些问题和情况产生于美国黑人与白人关系的历史模式。
在这一章，我们将追溯这一模式，确定黑人抗议活动中反复出现的主题，最重要的是，对当今时代的抗议活动提供一个视角。
我们将黑人在美国的经历以及奴隶制的发展描述为一种制度。我们将展示黑人在面对僵化的社会、经济和教育障碍，以及反复发生的暴徒暴力时，坚持不懈地争取平等的努力。我们将描绘学说潮流的起伏 —— 迁就、分离主义和自助 —— 以及它们与当前黑人权力主题的关系。我们得出结论：
今天的“黑色力量”倡导者自命为黑人抗议运动中最激进的群体。然而，他们在融合问题上已经从与美国社会的直接对抗中退了出来。而因为宣扬分离主义，他们反而无意中为白人种族主义提供了适宜的土壤。他们的大部分经济计划，以及他们对黑人历史、自助、种族团结和分离的兴趣，都让人想起布克·T·华盛顿（Booker T. Washington）。他们的言辞不同，但思想却非常相似。
布克·塔利亚费罗·华盛顿（Booker Taliaferro Washington，1856年4月5日－1915年11月14日）是美国教育家、作家、演说家和多位美国总统的顾问。他是奴隶制出身的最后一代美国黑人领袖。1890年至1915 年间，华盛顿是非裔美国人社区和当代黑人精英的主要领导人。
第六章 —— 种族贫困区的形成[1]
在整个20世纪，美国的黑人人口一直在稳步地从农村地区向城市转移，从南部向北部和西部转移。1910年，全国980万黑人中的91%居住在南方，只有27%的美国黑人居住在2500人以上的城市。从1910年到1966年，黑人总人口增加了一倍多，达到2150万，生活在大都市的人数增加了五倍多（从260万到1480万）。南方以外的人数增加了11倍（从88万到970万）。
黑人从南方迁移的原因是，北方的非技术工人有望获得数以千计的新的高薪工作，而南方则转向机械化耕作。然而，与早期的欧洲移民潮相比，黑人移民的规模较小。即使在1960年至1966年期间，也有180万来自国外的移民，而从南方来到北方和西部的黑人只有61.3万。
由于城市地区的黑人数量不断增加，自然增长已经取代了移民，成为城市中黑人人口增长的主要来源。然而，除非南方的经济条件发生巨大变化，否则黑人从南方的迁移将继续下去。
有关黑人城市化趋势的基本数据表明：
* 几乎所有的黑人人口增长（1950年至1966年为98%）都发生在大都会地区，主要是在中心城市。[2]
* 绝大多数的白人人口增长（1960年至1966年为78%）发生在大都市地区的郊区部分。自1960年以来，中心城市的白人人口减少了130万。
* 结果是，中心城市的黑人数量越来越多，而其周围的郊区边缘地区却几乎完全是白人。
* 十二个最大的中心城市现在拥有南方以外的三分之二以上的黑人人口，以及美国黑人总数的三分之一。
在城市中，因为歧视，黑人被排除在白人居住区之外。同样重要的是，白人家庭退出或拒绝进入黑人正在迁入或已经居住的社区。美国城市人口中每年约有20%的人更换住所。当出现空缺时，白人拒绝迁入“变化”地区，这意味着大多数空缺最终由黑人占据。
根据最近的一项研究结果，1960年，美国207个最大的城市的平均隔离指数为86.2。换句话说，为了创造一个没有隔离的人口分布，平均超过86%的黑人必须改变他们在城市中的居住地。
第七章 —— 失业、家庭机构和社会混乱
尽管在全国范围内，黑人的收入有所提高，低于“贫困线”的黑人数量也有所下降，但中心城市黑人的状况仍然处于危机状态。有200万到250万黑人 —— 占所有中心城市的黑人总人口20%，生活在贫民区的肮脏和匮乏之中。
就业是一个关键问题。它不仅控制着美国黑人的现在，而且以最深刻的方式，也在创造着未来。然而，尽管经济持续增长，全国失业率下降，1967年黑人的失业率是白人的两倍多。
同样重要的是向黑人和其他少数民族开放的许多工作的不理想性质。黑人男子从事低收入、非技术性的或服务性的工作的可能性比白人男子的三倍还多。男性黑人就业集中在职业的最低端，这是造成黑人贫困的最重要原因。
在一项对低收入社区的研究中，包括失业和就业不足在内的“次就业率”约为33%，比所有美国工人的总体失业率高8.8倍。
就业问题，由于新的失业移民 —— 其中许多人来自萧条的农村地区 —— 的不断到来而加剧，在贫民区造成持续的贫困。1966年，全国约有11.9%的白人和40.6%的非白人低于社会安全局定义的"贫困线"（目前城市四口之家的年收入为3335美元。编者注：这是指产生这个报告的1968年）。40%以上低于贫困线的非白人居住在中心城市。
就业问题在贫民区有极其严重的社会影响。长期失业或从事最低地位工作的男子往往不能或不愿意与他们的家人在一起。由于母亲被迫工作以提供支持，在贫困和匮乏的环境中成长起来的没有父亲的孩子所面临的障碍就更大了。
由失业和家庭破裂导致的贫困文化在贫民区内产生了一个无情的、剥削性的关系体系。卖淫、吸毒和犯罪创造了一个以个人不安全和紧张为特征的“丛林”环境。在这种条件下成长起来的儿童很可能是民间骚乱的参与者。
第八章 —— 种族隔离区的生活条件
与美国白人、中产阶级环境的巨大差异，深刻地影响着贫民区居民的生活。
犯罪率一直高于其他地区，造成明显的不安全感。例如，在一个城市中，一个低收入的黑人区对人的严重犯罪是高收入白人区的35倍。除非采取严厉的措施， 否则贫困地区的犯罪问题可能会继续增加，因为不断增长的年轻人数量和快速的城市化人口超出了警察资源。
贫民区恶劣的健康和卫生条件导致了较高的死亡率，较高的主要疾病发病率，以及较低的医疗服务可用性和利用率。1个月以下的非白人婴儿死亡率比白人高58%；1至12个月的婴儿死亡率几乎是白人的3倍。贫民区的环境卫生水平远远低于高收入地区。垃圾收集工作往往不够。据估计，1965年美国有14000起老鼠咬人的案例，其中大部分发生在贫民区。
贫民区居民认为他们被当地商人“剥削”了；而且有证据证实了其中的一些看法。联邦贸易委员会在一个城市进行的一项研究表明，贫民区商店出售的商品的价格明显高于其他地区。
缺乏有关信贷购买的知识，给弱势群体带来了特殊的隐患。在许多州，扣押做法使这些困难更加复杂，因为它允许债权人不经听证或审判就剥夺个人的工资。
第九章 —— 移民和黑人经历的比较
在这一章中，我们将讨论许多美国白人正在问的一个基本问题：为什么这么多黑人，与欧洲移民不同，无法摆脱贫民区和贫困。我们认为以下因素起到了一定的作用：
* 成熟的经济：当欧洲移民到达时，他们通过提供工业所需的非技术性劳动力获得了经济上的立足点。与移民不同的是，黑人移民在城市里几乎找不到机会。当时的经济已经成熟，不再大量需要他所提供的非技术性劳动力。
*种族障碍：歧视的结构严格地缩小了黑人的机会，限制了他的前景。欧洲移民遭受过歧视，但从未如此无孔不入般的普遍。
* 对政治体系的介入：移民通常定居在快速发展的城市，这些城市拥有强大的、不断扩大的政治机器，而这些政治机器以经济优势换取政治支持。民间团体的申诉机制以及个人代表，使移民能够发出自己的声音，感受到自己的力量。
当黑人到来时，这些政治机器不再那么强大，也不再那么有能力提供工作或其他好处，而且在许多情况下不愿意与黑人分享他们的影响力。
* 文化因素：移民们来自生活水平低下的社会，而且当时对工作的期待也很低，他们对被迫从事不太理想的、收入较低的工作几乎没有感觉到被剥夺。他们庞大而有凝聚力的家庭为总收入做出了贡献。
尽管黑人男子和移民一样努力工作，但他们无法养活自己的家庭。创业的机会已经消失了。由于奴隶制和长期的失业，黑人的家庭结构变成了母权制；男性扮演的是次要的和边缘化的家庭角色 —— 这种角色对他们艰苦而无回报的劳动几乎没有补偿。最重要的是，种族隔离剥夺了黑人获得好工作和离开贫民区的机会。对他们来说，未来似乎只能通往死胡同。
今天，白人倾向于夸大他们是如何顺利和迅速地摆脱了贫困。事实是，像许多黑人一样来自农村背景的移民，在三代人之后，现在才终于开始进入中产阶级。
相比之下，黑人在不到两代人之前才开始集中在城市里，而且条件要差得多。
虽然有些黑人摆脱了贫困，但很少有人能够摆脱城市贫民窟。
第三部分 —— 可以做什么？
第十章 —— 社区反应
我们对1967年暴乱城市的调查表明，几乎每一次重大的骚乱事件都有预示：未解决的不满情绪的积累，以及黑人对地方政府不愿或无力作出反应的广泛不满。
克服这些条件对社区支持执法和公民秩序至关重要。城市政府需要有新的和更重要的渠道与贫民区的居民沟通；他们需要提高能力，在社区需求变成社区不满之前对其作出有效的反应；他们需要提供机会，让贫民区居民有意义地参与制定影响社区的政策和计划。
本委员会建议，地方政府必须：
* 发展邻里行动工作队，作为社区的管理机构，通过它可以实现更有效的沟通，改善向贫民区居民提供的城市服务。
* 建立全面的申诉反应机制，以便将所有公共机构置于公众监督之下。
* 通过为地方、州和联邦的行政和公共服务机构建立街区网点，使地方政府机构更接近他们所服务的人民。
* 通过改善政治代表权、建立社区行动的机构渠道、扩大法律服务和就贫民区问题举行立法听证会，扩大贫民区居民参与那些与他们相关的公共政策的制定和实施的机会。
在这一努力中，城市政府将需要州和联邦的支持。委员会建议：
* 为市长和市议会提供州和联邦财政援助，以支持研究、咨询、工作人员和其他有效响应联邦计划倡议所需的资源。
* 州政府向市政当局提供处理其问题所需的司法工具；向城市地区提供更全面的财政援助；以及将郊区社区的关注集中于中心城市的物质、社会和文化环境。
第十一章 —— 警察与社区
警察和少数民族社区之间的磨擦关系一直是怨恨、紧张和骚乱的主要和爆炸性的来源。整个社会必须分担这一责任。
警察面临着在贫民区增加保护和服务的要求。然而，为满足这些要求而采取的积极的巡逻措施本身就造成了紧张和敌意。由于缺乏有效的机制来处理对警察的投诉，由此产生的不满情绪进一步加剧了。已经制定了改善警察与社区关系的特别方案，但仅仅这些还不够。警察行政人员必须在政府官员的指导下，和在整个社区的支持下，采取有力的行动来改善执法，减少骚乱的可能性。
本委员会建议，市政府和警察当局（应该）：
* 审查警察在贫民区的行动，确保警察行为得当，并消除产生摩擦的做法。
* 为贫民区居民提供更充分的警察保护，以消除他们的高度不安全感，以及许多黑人公民认为执法存在双重标准的信念。
* 建立公平和有效的机制，解决对警察和其他市政雇员的不满。
* 制定并通过政策指南，以协助警官在警察行为可能造成关系紧张的领域做出关键决定。
* 制定和使用创新方案，确保社区对执法工作的广泛支持。
* 招募更多的黑人加入正规警察部队，并审查晋升政策，以确保黑人警官的公平晋升。
* 建立一个“社区服务官员”计划，吸引17至21岁的贫民区青年加入警察工作。这些初级警官将在贫民区执行任务，但不具有完全的警察权力。联邦政府应提供相当于雇用社区服务官费用的90%的支持，按每10名正式警官雇用一名社区服务官的比例计算。
第十二章 —— 控制骚乱
维护公民和平是政府的首要责任。如果不是法治高于一切，我们的社会将不仅缺乏秩序，而且缺乏社会和经济进步所必需的环境。
维护公民秩序不能只靠警察。警察需要市长和其他公共官员的指导和支持。公共官员有责任确定适当的警察政策，支持适当的警察人员执法和业绩考察标准，并参与控制骚乱的规划。
为了保持对可能导致混乱的事件的控制，委员会建议地方官员：
* 指派经验丰富、训练有素的警察和监督人员在贫民区巡逻，并对骚乱作出反应。
* 制定计划，在骚乱爆发时迅速召集最大的警察力量和高素质的高级指挥官。
* 提供预防骚乱的特别培训，让警察做好防暴和分队行动的准备，并为适当的纪律和有效性提供充分的指挥和控制以及现场通讯。
* 制定管理控制设备的使用准则，并提供使用致命武器的替代方案。需要联邦对这一领域的研究提供支持。
* 建立一个情报系统，为警察和其他公职人员提供可靠的信息，以帮助防止骚乱的爆发，并在骚乱爆发时采取有效的控制措施。
* 发展与贫民区居民的持续联系，利用社区内存在的秩序力量。
* 建立消除谣言的机制，并使黑人领袖和居民能够知晓事实。建立特殊的细节操作以收集、评估和消除可能导致民间动乱的谣言。
委员会认为，一些社区可能存在着诉诸不分青红皂白地过度使用武力的严重危险。过度反应的有害影响之大是难以估量的。委员会谴责为警察部门配备大规模杀伤性武器的举措，如自动步枪、机枪和坦克。旨在破坏而非控制的武器在人口稠密的城市社区没有用武之地。
委员会承认地方权力和执法责任的合理原则，但建议联邦政府在资助改善警察部队的正常执法活动和应对民间骚乱的方案中分担责任。
为了帮助政府当局规划其对民间骚乱的反应，本报告包含《控制骚乱》的补充材料。它涉及防暴行动中遇到的具体问题，包括：
* 对警察、国民警卫队和军队目前控制重大暴乱的能力进行评估，并提出改进建议。
* 建议这些部队的控制行动可与其他机构（如消防部门）以及整个社区相协调的方法。
* 建议审查和修订所需的联邦、州和地方法律，为控制工作和公共安全力量的征召和相互关联的行动提供框架。
第十三章 —— 紧急状况下的司法行政
在去年夏天发生骚乱的许多城市中，处理、起诉和保护被捕者的机制反复出现了故障。这主要是由于刑事法庭系统长期存在的结构性缺陷，以及社区未能预测和规划民间骚乱的紧急需求。
部分原因是，对骚乱期间犯下的严重罪行，很少有成功的起诉。在那些发生大规模逮捕的城市，许多被捕者又被剥夺了基本的法律权利。
委员会建议各城市和州：
* 对下级法院进行改革，以提高正常条件下的司法质量。
* 计划采取综合措施，在民事纠纷期间对刑事司法系统进行补充，以保护其审议功能，并保持司法的质量。
这样的应急计划需要社区的广泛参与和法官和律师的专职领导。它们应该包括：
* 足以威慑和惩罚暴乱行为的法律。
* 额外的法官、保释和缓刑官员以及文职工作人员。
* 安排志愿律师帮助检察官，并在诉讼的每个阶段代表骚乱的被告人。
* 确保适当的对个人的保释、提审、预审、审判和判刑程序的政策。
* 处理被捕者的程序，如传唤和释放，以及个人担保释放，允许将未成年罪犯与对社区有危险的罪犯分开，以便有效地拘留和起诉严重的罪犯。
* 充足的紧急处理和拘留设施。
第十四章 —— 损害赔偿：修复和赔偿
委员会建议，联邦政府：
* 修订《联邦灾害法》 —— 现在只适用于自然灾害 —— 允许联邦在重大骚乱期间向城市提供紧急食品和医疗援助，并在事后提供长期经济援助。
* 在各州的合作下，为私营保险业提供激励措施，使其在城市内部地区提供更充分的财产保险。
委员会赞同受骚乱影响地区保险问题国家咨询小组的报告：“应对我们城市的保险危机”。
第十五章 —— 新闻媒体与骚乱
在对委员会的要求中，总统问道：“大众传媒对骚乱有什么影响？”
委员会确定，总统问题的答案并不仅仅在于新闻界和广播公司在报道骚乱时的表现。我们的分析还必须考虑媒体对黑人聚居区、社区关系、种族态度和贫困的整体处理，要考虑到那种日复一日，月复一月，年复一年的贫困。对政府官员、执法部门、媒体人员和其他公民，包括贫民区居民的广泛采访，以及对骚乱报道的定量分析和与行业代表的特别会议，使我们得出结论：
* 尽管有耸人听闻、不准确和歪曲的情况，但报纸、广播和电视总体上试图对1967年的骚乱情况进行平衡的、符合事实的描述。
* 新闻媒体的一些成员未能准确地描述去年夏天发生的骚乱事件的规模和特点。我们认为，整体效果是对情绪和事件的夸大。
* 媒体的重要部分未能充分报道民间动乱的原因和后果以及种族关系的根本问题。他们没有向他们的大多数受众 —— 也就是白人 —— 传达贫民区生活所带来的低质、苦难和无望的感觉。
这些失误必须得到纠正，而改进必须来自于行业内部。新闻自由不是问题。任何施加政府限制的努力都不符合基本的宪法戒律。
我们已经看到证据表明，新闻媒体正在意识到并关注他们在这个领域的表现。随着这种关注的增加，报道将得到改善。但是，还有很多事情必须做，而且必须尽快完成。
委员会建议媒体：
* 通过长期指派熟悉城市和种族事务的记者，以及与黑人社区建立更多更好的联系，扩大对黑人社区和种族问题的报道。
* 将黑人和黑人活动纳入报道和内容的所有方面，包括报纸文章和电视节目。新闻媒体必须出版报纸和制作节目，承认黑人作为社区内的一个群体和大社区的一部分的存在和活动。
* 招募更多的黑人从事新闻和广播工作，并提拔那些合格的人担任重要职务。招聘工作应从高中开始，一直持续到大学；必要时，应提供培训援助。
* 通过事先计划，在报道骚乱新闻时加强与警方的协调，并与警方合作，指定警方的信息官员，建立信息中心，并制定双方都能接受的骚乱报道和媒体人员行为准则。
* 加紧努力，通过所有新闻采集组织采用严格的内部工作人员准则，确保准确和负责任地报道毒品和种族新闻。
* 合作建立一个由私人组织和资助的城市传播系统，对记者进行城市事务的培训和教育，招募和培训更多的黑人记者，制定改善警察与记者关系的方法，审查对暴乱和种族问题的报道，并支持城市领域的持续研究。
第十六章 —— 城市的未来
到1985年，中心城市的黑人人口预计将增加72%，达到约2080万。再加上白人家庭不断搬去郊区，这种增长将使全国许多大城市的黑人人口占多数。
这些城市和它们不断增长的黑人人口的未来是严峻的。大多数新的就业机会都是在郊区和外围地区创造的。除非公共政策发生重大变化，否则这一趋势将继续下去。
因此，面对日益增长的公共服务需求，以及城市黑人人口的持续失业和贫困，已经不足的市政税收基础将进一步恶化。这个国家面临三种选择：
* 我们可以维持目前的政策，继续维持国家资源给失业者和弱势群体的项目的比例分配，以及为实现一体化社会所做的不充分和失败的努力。
* 我们可以采取“致富”政策，旨在极大地改善贫民区的生活质量，同时放弃将融合作为目标。
* 我们可以通过将贫民区的“致富”与鼓励黑人迁出中心城区的政策相结合来追求融合。
第一种选择，即继续执行目前的政策，会给我们的社会带来不祥的后果。现在分配给弱势群体项目的国家资源份额，不足以阻止中心城市贫民区生活的恶化。在这种情况下，越来越多的黑人可能会从他们所经历的被剥夺和隔离中看到暴力抗议的理由，或支持现在孤立的主张内乱的极端主义分子。这必然会导致大规模和持续的暴力，接下来可能是白人的报复，并最终导致两个社区在驻军状态下的分离。
即使不发生暴力，其后果也是不可接受的。今天，发展一个种族融合的社会异常困难，当目前1250万黑人贫民区人口增长到近2100万时，这几乎是不可能的。
继续实行目前的政策，就是要把我们的国家永久地划分为两个社会；一个主要是黑人和穷人，位于中心城市；另一个主要是白人和富人，位于郊区和外围地区。
第二种选择，即贫民窟致富加上放弃融合，也是不可接受的。这是选择一个永久分裂的国家的另一种方式。此外，在几乎完全分离的条件下，不可能实现平等。在一个经济，尤其是就业资源以白人为主的国家，分离政策只能使黑人长期处于低下的经济地位。
我们认为，美国唯一可能的选择是第三种 —— 一种将贫民区的丰富性与旨在鼓励大量黑人融入贫民区以外的社会的计划相结合的政策。
致富必须是融合的重要辅助手段，因为无论计划多么雄心勃勃或充满生机，现在生活在中心城市的黑人很少能迅速融合。
在此期间，大规模改善贫民区的生活质量是非常重要的。
但这不过是一个临时策略。必须制定计划，使黑人能够大量离开贫民区。主要目标必须是单一社会，在这个社会里，每个公民都可以根据自己的能力和愿望，而不是自己的肤色，自由地生活和工作。
第十七章 —— 对国家行动的建议
简介
没有一个美国人 —— 无论是白人还是黑人 —— 能够逃脱我们的大城市持续的社会和经济衰退的后果。
只有承诺采取空前规模的国家行动，才能塑造一个符合美国社会历史理想的未来。
我们经济的巨大生产力，以及一个对经济增长有高度反应的联邦收入系统，可以提供资源。
主要的需求是产生新的意愿 —— 在必要的范围内向我们自己征税的意愿，以满足国家的重要需求。
我们已经提出了目标，并提出了实现这些目标的战略。我们讨论和推荐方案，并不是为了让我们每个人都致力于这些方案的具体部分，而是为了说明所需行动的类型和规模。
主要目标是建立一个真正的联盟 —— 一个单一的社会和单一的美国身份。为了实现这一目标，我们提出了以下国家行动的目标：
* 向那些受到种族隔离和歧视限制的人开放机会，并消除他们在选择工作、教育和住房方面的所有障碍。
* 通过为弱势群体提供处理影响其自身生活问题的手段，以及提高我们的公共和私营机构应对这些问题的能力，消除他们无能为力的挫败感。
* 加强跨越种族界限的沟通，摧毁陈规定型观念，制止两极分化，结束不信任和敌意，为实现公共秩序和社会正义的努力创造共同基础。
我们提出这些目标是为了履行我们的平等承诺，满足一个民主和文明社会的基本需求——国内和平和社会正义。
就业
普遍的失业和就业不足是少数民族地区最持久和最严重的不满。它们与骚乱问题有着密不可分的联系。
尽管联邦在人力开发和培训项目上的支出不断增加，而且总体经济持续繁荣，对技术工人的需求不断增加，但仍有大约200万白人和非白人长期失业。约有1000万人就业不足，其中650万人全职工作，工资低于贫困线。
中心城市的50万名“铁杆失业者”缺乏基本的教育，无法保持稳定的工作，他们中的大部分都是年龄在18岁至25岁的黑人男性。在我们调查的骚乱城市中，黑人从事非技术工作的可能性是白人的三倍，这些工作通常是兼职的、季节性的、低薪的和 "死胡同 "的。
骚乱者中15至25岁的黑人男性居多。超过20%的骚乱者是失业的，许多有工作的人从事的是间歇性的、地位低下的、非技术性的工作，他们认为这些工作低于他们的教育和能力。
委员会建议，联邦政府：
* 与各城市和各州共同努力，整合现有的人力计划，避免分散和重复。
* 立即采取行动，在未来三年内创造200万个新的工作岗位 —— 100万个在公共部门，100万个在私营部门，以吸收核心失业人员，并实质性地减少所有工人的就业不足水平，无论黑人还是白人。我们建议第一年在公共部门提供25万个工作岗位，在私营部门提供30万个工作岗位。
* 由公共和私人雇主提供在职培训，并通过合同或税收减免，向私人雇主偿还培训核心失业者的额外费用。
* 为农村和城市贫困地区的投资提供税收和其他激励措施，以便为农村贫困人口提供向城市中心迁移的替代方案。
* 采取新的有力行动，消除就业和晋升的人为障碍，不仅包括正确处理种族歧视的问题，而且在某些情况下包括适当对待逮捕记录或没有高中文凭。加强那些负责消除歧视性做法的机构， 如“平等就业机会委员会”，并充分支持1964年《民权法案》第六章，允许联邦从基于肤色或种族的歧视活动中扣留补助金。
委员会赞扬美国劳工联合会，产业工会全国委员会最近的公开承诺，鼓励和招募黑人加入学徒计划。这一承诺应得到加强和落实。
教育
民主社会的教育必须使儿童具备发展其潜力并充分参与美国生活的能力。对于整个社会来说，学校很好地履行了这一责任。但是，对于许多少数民族，特别是贫民区的儿童，学校未能提供能够克服歧视和匮乏影响的教育经验。
这种失败是黑人社区内持续存在的不满和怨恨的根源之一。黑人家长和学生对学校系统的敌意正在产生越来越多的冲突，并在许多城市学区造成混乱。但是， 教育实践和民间骚乱之间关系的最引人注目的证据是，未完成高中学业的贫民区青年参与骚乱的高发率。
贫民区儿童的公共教育的暗淡记录越来越差。在关键技能方面 —— 语言和阅读能力 —— 黑人学生每完成一年的学业，就会进一步落后于白人。黑人青年的高失业率和就业不足率在一定程度上证明了日益严重的教育危机。
我们支持将融合作为优先的教育战略；它对美国社会的未来至关重要。在去年夏天的骚乱中，我们看到了各种层次种族隔离的后果，以及三个世纪以来的迷思、无知和偏见所产生的双方对种族的态度。扩大种族间互动的机会是必不可少的手段。
我们认识到，处境不利的少数民族的学生在城市学校人口中占比越来越高的情况不会很快得到扭转。无论为废除种族隔离做出多大的努力，许多贫民区的孩子在他们的学习生涯中都不会进入融合的学校。
如果不想让现有的劣势持续下去，我们必须大幅提高贫民区的教育质量。必须以与全白人学校的结果平等为目标。
为了实施这些战略，委员会建议：
* 极大地加强努力，通过向在本系统内或与邻近学校系统寻求合作消除种族隔离的学校系统提供大量的联邦援助，以消除我们学校中事实上的种族隔离。
* 通过大力实施1964年《民权法案》第六章，消除北方以及南方学校的种族歧视。
* 将优质的幼儿教育推广到全国每一个处境不利的儿童。
* 通过联邦对全年补偿教育计划的大量资助，改进教学，扩大实验和研究，争取巨大改善为处境不利儿童服务的学校。
* 通过联邦对成人基础教育的更大支持来消除文盲。
* 扩大家长和社区参与公立学校的机会。
* 重新调整职业教育的方向，强调工作经验培训和工商界的参与。
* 通过增加对处境不利的学生的联邦援助，扩大高等教育的机会。
* 修订国家援助方案，以确保对处境不利的学龄儿童比例较高的地区提供更多的学生援助。
福利制度
我们目前的公共福利制度是为了省钱而不是帮助人，但可悲的是，最终两者都没有做到。这个系统有两个关键的缺陷：
首先，它排除了大量非常需要帮助的人，而这些人如果得到适当水平的支持，可能会变得更有生产力和自立。有数以百万计的人既不是老年人、残疾人，也不是未成年子女的父母，他们需要帮助，但没有联邦资金可用于他们身上。
第二，对于那些被包括在内的人，该系统提供的援助远远低于体面生活所需的最低水平，并施加限制，鼓励继续依赖福利，破坏自尊心。
大量的法定要求和行政惯例及规章制度都在提醒受助人，他们被认为是不值得信任的、淫乱的和懒惰的。居住要求阻碍了对刚到本州的有需要的人的援助。对受助人家庭的定期搜查侵犯了他们的隐私。社会服务不足使问题更加复杂。
委员会建议，联邦政府在必要时与州政府和地方政府一起行动，改革现有的福利制度，以便：
* 建立统一的国家援助标准，至少要达到年收入的“贫困线”，现在社会安全局规定城市四口之家的年收入为3,335美元（编者注：这是1968年的水准）。
* 要求所有接受联邦福利款项的州参加“对有受抚养子女的失业父母的援助计划”（AFDC-UP），该计划允许对父亲和母亲都在家中的家庭提供援助，从而在家庭仍然完整的情况下提供援助。
* 承担所有福利费用中相当大的一部分 - 至少占总支付额的90%。
* 增加对寻求就业和工作培训的激励措施，但要取消国会最近颁布的迫使年幼子女的母亲工作的限制。
* 通过邻里中心和家庭规划方案提供更充分的社会服务。
* 取消1967年福利修正案对一个州内可获得联邦援助的儿童比例的冻结。
*取消居住要求。
作为一个长期目标，委员会建议联邦政府寻求建立一个严格基于需求的国家收入补贴系统，该系统有两个广泛的基本目的：
* 为那些能够工作或正在工作的人提供任何必要的补充，以便为更充分的就业提供动力。
* 为那些不能工作的人和决定在家陪孩子的母亲提供最低标准的体面生活，并帮助儿童脱离其父母所陷入的贫困陷阱。
一个广泛的实施系统将涉及比现在所考虑的任何事情都要大得多的联邦支出。费用的范围很广，取决于个人和家庭被接受为“基本津贴”的需求标准，以及对超过这一水平的额外收入的征税率。然而，如果能够打破日益加深的贫困和对福利的依赖，如果穷人的孩子能够有机会翻越现在将他们与社会其他人隔开的墙，那么这项投资的回报将是巨大的。
住房
经过三十多年零散的、资金严重不足的联邦住房计划，美国仍有近600万套低于标准的住房单元被占用。
住房问题在少数民族聚居区尤为严重。今天，生活在中心城市的所有非白人家庭中，有近三分之二的家庭生活在以低于标准的住房和普遍的城市枯萎为特征的社区。这是由两个主要因素造成的。
首先，许多贫民区居民根本无法支付支持体面住房所需的租金。例如，在底特律，1960年超过40%的非白人居住单位要求的租金超过租户收入的35%。
第二，歧视使人们无法进入许多非贫民区，特别是郊区，那里有良好的住房。此外，通过在种族聚居区制造“反压力”，它使房东有可能拆散公寓单元，以便更密集地居住，并使恶化的聚居区住房的价格和租金高于在真正自由市场上的价格和租金。
迄今为止，联邦计划在为弱势群体提供住房方面能够做到的相对很少。在联邦住房补贴的31年历史中，只建造了大约80万个单元，最近的数字为平均每年约5万个单元。相比之下，在仅仅三年的时间里，经FHA的保险担保获得建造的中高收入单元超过1000万个。
委员会的建议中有两点至关重要：
首先，联邦住房计划必须获得新的推动力，以克服普遍存在的种族隔离模式。如果不这样做，这些计划将继续把人口中最贫穷和依赖性最强的部分集中到中心城市的贫民区，那里的人口需求和处理这些需求的公共资源之间已经存在严重差距。
第二，必须让私营部门参与中低档出租房的生产和融资，以提供必要的能力和资本，满足国家的住房需求。
委员会建议，联邦政府：
* 颁布一项全面的、可执行的联邦公开住房法，以涵盖所有住房的销售或租赁，包括独户住宅。
* 调整联邦住房计划的方向，将更多的中低收入住房安置在贫民区之外。
* 在未来五年内，使中低收入家庭能够得到600万套新的和现有的像样的住房，首先在下一年有60万套。
为了达到这一目标，我们建议：
* 扩大和修改租金补贴计划，允许对现有住房使用补贴，从而大大增加该计划的覆盖面。
* 扩大和修改低于市场利率的计划，将利息补贴扩大到所有赞助商，并向非营利性赞助商提供无息贷款，以支付施工前的费用，并允许将项目出售给非营利性公司、合作社或公寓。
* 建立一个类似于目前房租补贴的所有权补贴计划，使低收入家庭能够拥有自己的住房。
* 联邦注销对建造中等租金住房的私人建筑商的贷款利率。
* 扩大公共住房计划，重点是分散地点的小型单位，以及租赁和“交钥匙”计划。
* 扩大示范城市计划。
* 扩大和调整城市重建计划，优先考虑直接帮助低收入家庭获得适当住房的项目。
结论
被邀请到本委员会的第一批证人之一是肯尼斯·B·克拉克博士，他是一位杰出的、有洞察力的学者。在提到以前的骚乱委员会的报告时，他说：
我读了那份报告......1919年芝加哥暴乱的报告，就好像我在读35年哈林区暴乱调查委员会的报告，43年哈林区暴乱调查委员会的报告，麦肯委员会关于沃茨暴乱的报告。
我必须再次坦率地对本委员会的各位成员说 —— 这是一种爱丽丝梦游仙境 —— 同样的活动画面一遍又一遍地重播，同样的分析，同样的建议，以及同样的不作为。
在我们结束本报告时，这些话出现在我们的脑海中。
我们已经提供了一个诚实的开始。我们学到了很多。但我们没有发现惊人的真相，没有独特的见解，没有简单的解决方案。种族混乱的破坏和痛苦，黑人反抗和白人镇压的严酷论战，在这个国家已经被看到和听到。
现在是结束破坏和暴力的时候了，不仅是在贫民区的街道上，而且在人们的生活中。
国家内乱问题咨询委员会的报告
(New York: Bantam Books, 1968), pp.1-29.
[1] 本报告中使用的“贫民区”一词是指一个城市中以贫困和严重的社会混乱为特征的地区，在非自愿隔离的条件下，由某个种族或民族群体的成员居住。
[2] “中心城市”是指标准大都市统计区的最大城市，即至少包含一个居民人数在5万人以上的城市的大都市地区。
本文为非营利调查新闻编辑室“Information Justice（信息正义）”原创作品，由《信息正义》与《美国华人杂谈》公众号联合发表
