2025年2月13日，美国国防部长赫格塞斯（Pete Hegseth）在比利时布鲁塞尔的北约总部举行的国防部长会议上参加新闻发布会。大减国防开支是他的主要任务之一。（Reuters）
撰文：叶德豪
且看以下一段话：
“今天的主题是一个对美国安全构成严重威胁的敌人。这个敌人是世界上最后几个『计划经济』堡垒之一。它通过制定五年计划来统治。
从一个首都，它试图将其命令强加于不同的时区、大陆、海洋，甚至更远。它以残酷的同一性扼杀自由思想，压制新想法。
每一天，以无数种有形和无形的方式，它干扰美国的防御，并使我们军人的生命处于危险之中。也许这个敌人听起来像前苏联……
这个敌人离我们更近。它就是五角大楼的官僚机构。”
从“川普2.0”新政的时代来看，上述这一段话看起来可能是主持“政府效率部”（DOGE）、如今正责成国防部各机构交出“可炒”名单的马斯克（Elon Musk）说的，也可能是明言欢迎马斯克去除五角大楼浪费的新任国防部长赫格塞斯（Pete Hegseth）说的，亦有可能是授权马斯克查找国防部“以十亿百亿计”滥用公款的川普（Donald Trump）说的。
但其实以上都不是。
这一段将美国国防部比作苏维埃计划经济的，是小布殊（Goerge W. Bush）任期的国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）在2001年9月10日在国防部的一场演讲所说的。
24年之后，美国国防部依然脱离不了“苏维埃计划经济”的批评。2024年10月31日，如今股价大涨的国防AI数据公司Palantir的技术总监（CTO）Shyam Sankar在网上发表了一篇题为“国防改革”（The Defense Reformation）的长文，直指美国国防部已经陷入了一个“还未宣布的紧急状态”之中。
Sankar并没有引述拉姆斯菲尔德的讲话，但他对于国防部的批评与前者非常相似：
“每个人，包括俄罗斯人和中国人，都已经放弃了共产主义－－除了古巴和美国国防部之外。唯一的问题是我们是差劲的共产主义者。
我们所运行的是一个集中却无计划的过程，既没有计划经济的优势，也没有（远为优越的）自由市场的优势。”
在其“国防改革”（The Defense Reformation）长文中，Palantir技术总监（CTO）Shyam Sankar直指，“作为一个国家，我们已在一个还未宣布的紧急状态之中”。（网站截图）
Sankar更嘲笑国防部经常形容中国为“近乎同等”的对手，指他们不愿接受中国已经成为了“同等”对手的事实。
Sankar的主要批评是国防部只有官僚主义的中央化，却没有一个出自中央的国防整体规划，从新武器系统的出台到军备生产都缓慢不堪，当中寡头垄断重重，没有竞争，更没有利用到美国私营企业的创新和速度。
不思进取的冷战后“军火五巨头”
今天美国国防体系的境况源自冷战结束后的安逸。在苏联倒台之后的1993年，美国还有51家主要国防供应商，然而，后来经过迅速整合，到2000年代几乎就只剩下5家：洛歇马丁（Lockheed Martin）、波音（Boeing）、雷神（RTX）、诺格（Northrop Grumman）和通用动力（General Dynamics）。
美国军火五巨头洛歇马丁（Lockheed Martin）、波音（Boeing）、雷神（RTX）、诺格（Northrop Grumman）和通用动力（General Dynamics）的历年整合图。（网站截图）
他们大多数生意都是跟国防部做的（大约佔73％），商业和民用生意佔比整体甚低。相较之下，中国的前五大军工企业平均只有不足三成是来自国防採购的。
反过来说，国防部的绝大部份主要武器开支（86%）也是用在这些专门生产军火的企业身上；相较之下，在苏联解体之时，国防部的要主武器开支只有6％用在这种军火企业上，当时其绝大部份的採购也是跟非专攻军火的商业机构做的。
国防部主要武器系统採购开支历年分布：绿色为商业公司，灰色为航天国防企业，黑色为军工企业。（网页截图）
军工企业的产品以几乎只有国防部一个买家，只需要服待好花政府钱的官僚就好，创新进取之心并不是必要的。
因此，颇为讽刺的是，在高举市场机制、自由竞争的美国，其国防产业是在一个近乎闭环的单一买家、寡头卖家的结构之中，企业不必在开放的市场中透过创新和效率去争夺生意，反而“共产主义”中国的国防产业却有一个更具开放市场竞争的结构。
这就构成了一种不思进取的“军工複合体”。大部份的“创新”都是在官僚体制中的严格要求之下缓缓推进。这种体制能够产生出像SpaceX星链（Starlink）那样完全改变战争样态的军民两用科技术应用吗？
“成本加成”的必赚合约
而且，美国国防部给出来的合约都是採取“成本加成”（cost-plus）模式，即是说，国防部的订单不是给出一个具体的银码，再由军火商自负盈亏，而是保证支付军火商完成某个项目的“成本”支出，再在这个支出之出给它一定幅度的利润。
这也许就解释了为何美国整个F-35计划如今总花费预计将超过2万亿美元，高于2018年1.7万亿的预估，短短几年就增加了超过3,000亿美元。在“成本加成”合约之下，超支没有人需要承担责任，当然也没有人会太过放在心上。
除了超高花费之外，F-35的质量也颇为成疑。本年1月28日就有一架F-35A在阿拉斯加坠毁。近年我们也不时看见F-35出意外的新闻。根据隶属美国国会的政府责任署（GAO）统计，在2023年F-35A只有52％时间处于可飞行状态，远低于美国空军的90％目标。
当然这并不是说F-35不是最先进的第五代战斗机，而是质疑其超高额花费其实是否可以避免的。
相较之下，马斯克的SpaceX之所以能大减太空火箭火射成本，其中一个原因就是当时美国太空总署（NASA）“商业载人计划”的合约并不是“成本加成”，而是“固定价格”，因此对于SpaceX而言，若然不控制好成本，就会像它的竞争对手波音那样大幅亏本。
缓慢的创新追不上战场的速度
官僚体制下的决策和发展过程也非常缓慢。华府智库美国企业研究院（AEI）的国防产业高级研究员William Greenwalt指出，如今国防部要启动一个新计划所需要的决策时间就长达7年。F-35计划，从启动到落实初始作战能力就花了21年。
相较之下，在乌克兰无人机和电子战战场上，每两三个月就要有一次大型转变，俄乌双方都不断靠创新取胜，战争初期很多一时名气大盛的武器－－例如是土耳其制的Baykustar TB2无人机－－很快就已经派不上用场（如今TB2大概只用于情报监察）。
如果美国国防部继续保守其现有的创新速度，恐怕难以支撑一场持久的现代战争，无论是在欧洲的陆地上，还是印太地区的岛屿和海岸上。
国防部内部并非没有创新的尝试。例如国防部在2015年就在硅谷建立了一个名为“国防创新单位”（Defense Innovation Unit），试图加快将商业技术创新引入国防部。而在2023年底，国防部也推出了名为“複制者”（Replicator）的计划，希望在大约两年内发展出数以千计的廉价无人机。
虽然国防创新单位名下项目甚多，也有同“複制者”计划合作，而複制者据报将能在2025年8月如期生产出以年计的廉价无人机，且已公布所谓的“複制者2”计划，但这些创新计划的投资相比起国防部超过8千亿美元的预算依然是九牛一毛。例如国防创新单位2024年的预算只得不足10亿美元，而“複制者”计划则只得5亿美元。
这反映出国防预算决策过程的种种限制。美国国会对于国防预算的使用有严格限制，国防部要动用超过1500万美元的已拨款资金作其他用途也要得到国会议员的同意。为了为“複制者”计划筹款，提出这个计划的原国防部副部长希克斯（Kathleen Hicks）就到国会进行过40次简报作游说。
美国国防部内确实有尝试推动创新的官员，但他们总是受到环环紧扣的建制规范阻挠。
国会“分猪肉”之过
美国国防部正面对的问题和困难也不完全来自国防部本身。由于国会掌握了拨款权，国会的“分猪肉”政治也造成了不少国防预算的浪费。
近年最多人关心的不是一个国防部的例子，而是美国太空总署（NASA）的太空发射系统（Space Launch System，SLS），该系统原本要想用来取代2011年退役的美国太空穿梭机，但太空发射系统从一开始就採用原有技术，经过多年超资、延误，到2022年11月才正式首次发射升空（也是唯一一次），如今已至少花费超过264亿美元，其发射成本远超SpaceX的火箭。
不少分析认为，太空发射系统之所以得以保留，全因为犹他州、阿拉巴马州、佛罗里达州等州份几个国会参议员的选区利益（太空发射系统的零件生产、测试、发射部份在他们的州份进行）。如今太空发射系统更被戏称为“Senate Launch System”（参议院发射系统）。
2022年11月，太空发射系统（Space Launch System）首次发射升空。（NASA）
2023年，调查报道机构ProPublica就针对长近20年的海军滨海战斗舰（LCS）计划作过极详细的报道，显示出这个可能花费超过1千亿美元的项目，可能已经完全变成浪费。例如滨海战斗舰原意是用来侦察和攻击潜艇，但推行计划20年之后，国防部最终在2022年决定放弃这个功能。ProPublica的报道发现了一系列问题：舰隻造价严重低估、船员维修船隻的时间比出海还要多、多年前已出现显示滨海战斗舰缺陷的重重事故等等。
但同样是因为国会议员为了自己选区的利益，滨海战斗舰计划才得以不断延续下去。有海军官员甚至形容这些滨海战斗舰只是在“海上漂浮的盒子”。
从国会为了选区利益而造成国防部上千亿美元浪费的现实背景来看，川普主张总统有权不花费国会已批出款项－－虽然此主张明显违法－－其背后并非没有道理。
虽然美国国防部确实有体制上的各种问题，但能够解决这些问题的是川普和马斯克吗？
近年，以往避免牵涉军事的硅谷公司已开始大举投入国防产业。马斯克的SpaceX以至Palantir、Anduril等新兴科技企业，甚至是微软（Microsoft）、Alphabet（Google母公司）等科技巨头如今国防订单也接过不停。
国防部的“苏维埃政权”能否“变天”，未来就取决于这些基于商业利益而积极创新的硅谷企业能否把他们的创新和速度带进美国的国防军工体系，抑或会进入建制，变成传统“军工複合体”中“有钱一起赚”结构的一部份。
