2006－－防核扩散“灾难年”？

年关将近，占领美国2006年防核扩散新闻头条的仍是印度和朝鲜。12月18日，美国总统布什在白宫签下国会通过的美印核协议，正式将美印战略合作带入一个新阶段，向世界宣告印度成为正式核国家的日子不远了。同一天，为了解决朝鲜核僵局，六方会谈在各方的翘首期盼下于北京重新开启，期望得到国际社会认可的朝鲜却没有印度的好运，不仅欲成为核国家的要求被美国严正拒绝，因为于10月进行核试验而遭到的联合国制裁也解除无望，日子恐怕还得继续难过下去。

对华盛顿的防核扩散专家们来说，美印核协议和朝鲜核僵局不过是过去12个月来许多坏消息中的两条。除此之外，伊朗继续站在美国登国的对立面，毫不客气地向防核扩散社会叫板。美国专家们对布什政府的防核扩散作为也是批评声浪不断，在失望之余，也只能将希望放到下一任美国政府身上了。

“2006年对防核扩散的努力来说，可说是十分糟糕的一年，灾难连连，完全没有光明的迹象（bright spot）可言。我想不出防核扩散史上有如此糟糕的时候。”华盛顿自由派智库美国进步中心（Center for American Progress）高级副总裁乔·瑟林奇昂尼（Joe Cirincione）对《华盛顿观察》周刊表示道，“布什政府的核政策是180度的大转变，完全朝错误的方向走，我不认为我们（美国）和国际社会在这样的政策下还能生存多久。布什政府的防扩散政策失败得既离谱又明显，下任政府不论是民主党或共和党当家，我想都会在防扩散政策上做出重大改变。”

“过去一年来，美国政府最大的核政策改变就是对伊朗送出橄榄枝，提出只要德黑兰愿意终止其核项目，就愿意同伊朗进一步接触，讨论两国关系的建议。在此之前，布什政府对付伊朗只是威胁。这是布什政府难得对伊朗主动展现善意的一个举措，”美国马里兰大学的国际安全与研究中心（Center for International and Security Studies）主任约翰·斯坦布鲁诺（John Steinbruner）博士对《华盛顿观察》周刊表示道。但总的来说，斯坦布鲁诺认为布什政府不论在处理伊朗、朝鲜的核僵局或是对全球反核扩散的努力来说，都没有什么可圈可点的功劳。他只期待来年布什政府“不要捅出更多篓子才好”（don’t do too much harm）。

布什政策带来防核扩散“灾难年”

“2006年，防核扩散努力在各个领域都可说是每况愈下，甚至出现倒退的情况。”瑟林奇昂尼一针见血地指出，“国际社会在防核扩散议题上难以达成共识，对于美国防核扩散的动机和政策感到愤怒与质疑的态度更是高涨；此外，两件破坏性的事件（devastating events）相继发生：朝鲜在10月进行核试爆，成为全球第9个拥核国家，打破各界自1998年印度核试后维持核武国家数目不变的期望；其次，美国国会在12月通过修改美国法律以对印度输出核技术的法案，改变了美国30年来的核输出立场，更是对防核扩散社会的一大打击。同时，美国试图阻止伊朗发展核项目的努力更是不得人心（losing ground）。伊朗的声明惹得中东地区至少其他10个国家同样表示有意发展民用核项目。”

按华盛顿智库军备控制协会（Arms Control Association）研究部主任韦德·博尔斯（Wade Boese）的话说，全球防核扩散社会虽然不至于濒临崩溃，但过去一年来所发生的种种事件的确对现状没有帮助。

“美国国会没能改善美印核协议中有关防核扩散的部分，无疑损害了防核扩散社会的努力。同时，伊朗、朝鲜和国际社会的核对峙也越来越糟。可以说，过去一年中，防核扩散机制没有什么正面的发展，”博尔斯感叹道。

美国不仅对外的政策失效，对美国自身核态势（nuclear posture）的调整也是引人诟病。瑟林奇昂尼特别指出，布什政府正在考虑重新开始对钚原料进行再处理（reprocess plutonium），对防核扩散也是坏消息一件。由于钚是制造核弹的原料，出于对核原料扩散的顾虑，卡特政府于1977年开始停止对核电厂的废燃料进行再处理－－即将钚原料从废料中分离出来以再次使用。美国能源部却于2006年初提议停止这个有30年历史的禁令，引来防核扩散社会“哀声载道”，担心美国政府的作为可能让世界上其他拥有核电厂的国家采取同样的态度，从民用核项目中衍生出军用核武器。

“美国与其国际盟友的合作也是问题丛生，反映出布什政府在防核扩散策略上的完全崩溃。”瑟林奇昂尼批评道，“布什政府上台后，完全脱离美国过去的防核扩散原则，从国际防核扩散社会中‘出走’（walk out），在谈判场合上总是派出一些低阶的官员，完全不顾美国40多年来的外交及合作机制，在处理核扩散威胁时选择走上单边主义的道路。”

斯坦布鲁诺表示，布什政府改变美国核态势，为的是维持美国对敌对国家的核优势（nuclear superiority）。

“布什政府的好战本能（belligerent instincts）让他们想尽办法去极大化国家的战略优势，同时极小化国际规范的限制。换句话说，现任的美国政府是个极端主义者的政府（extremist administration）。”斯坦布鲁诺感叹道，“老实说，大家对现任政府已经不抱持任何希望了。”

基本上，布什自2001年上任后承接的所有核扩散议题，6年来几乎全数产生了负面的结果。“唯一的例外是利比亚。”瑟林奇昂尼指出，“但是利比亚之所以成为例外，是因为布什选择同利比亚政府谈判，而不是一味地威胁要利比亚改朝换代（regime change）。在处理其他核扩散问题上，布什政府使用的这个‘改朝换代’的诉求并不奏效。”

但是面对外界的指责声浪，布什政府并没有承认政策失误，而是归咎于“历史的包袱”。以朝鲜问题为例，布什政府每每将矛头指向克林顿时期的对朝策略错误，直指是克林顿的“绥靖”政策导致今日的“养虎为患”，让朝鲜的核项目不断坐大。瑟林奇昂尼对此十分不以为然。

“外界常常将（防核扩散）黯淡的现状错误地解释（misinterpreted）为历史的发展，而非现政府的失败，好像这些事件是自然地发生在我们身上，而不是错误的政策所创造出来的。”瑟林奇昂尼评论道，“以朝鲜为例，我们的确在2005年9月达成协议，但是布什政府没有去执行它，反而对朝鲜进行金融制裁；我们也多次错失了同伊朗谈判的机会，总是威胁要推翻现任的政府。”

瑟林奇昂尼进一步将布什政府在防核扩散决策上的失误归咎到部分人士的头上。“美国在处理核扩散问题上的决定同事件本身毫无相干，反而可说是造成这些事件的导火索。布什政府在防核扩散问题上的态度早由一批新保守主义人士主导，他们在1998年－－布什上任前－－便已经编造好了（cooked up）他们对待朝鲜这些国家的政策。”

在布什的第一任期中，上到副总统切尼，下至国防部长拉姆斯菲尔德、国防部副部长沃尔福威茨，和国务次卿里查得·阿米蒂奇（Richard Armitage）以及负责同朝鲜谈判的助理国务卿约翰·博尔顿（John Bolton）等人，都是新保守主义的源头－－美国新世纪工程（Project of New American Century，即PNAC）的大将。于1997年成立的PNAC的宗旨包括：提高美国军费支出；加强美国及其民主友邦的关系，挑战对美国利益和价值有敌意的国家；对外宣扬政治和经济自由等。深受这些教条启发的新保派人士们进入布什政府后，主导的国防和外交政策中不难看出有新保守派强烈的影子，使得美国对民主友邦如印度频开先例，而被布什贴上“邪恶轴心”国家标签的朝鲜和伊朗不仅见不着萝卜，大棒倒吃了不少。

伊朗问题棘手，朝核僵局有救

“伊朗正在加强发展其核项目，朝鲜也在巩固其核国家的地位。现在解决朝鲜或伊朗核问题并非不可能，但是代价却是越来越高了，”瑟林奇昂尼忧心地表示道。

2006年，防核扩散社会的两大焦点－－伊朗和朝鲜的核问题－－无疑是布什政府除了伊拉克战争之外，感到特别头疼的两个外交挑战。尽管这两大核议题都曾出现过重大转机，但是在众人的期盼声中，两大僵局的结似乎越揪越紧了，愁云仍然徘徊不去。

“美国在处理伊朗问题上犯的最大的错误，就是错过了许多可以解决问题的机会。”瑟林奇昂尼感叹道，“伊朗政府现在认识到他们比以前还要强大了，所以不见得一定要同美国达成协议了。”

斯坦布鲁诺认为，要解决伊朗核问题最明显、或许也是唯一的方案，就是美国必须提供德黑兰安全保证（security assurances），以换取伊朗承诺停止铀浓缩项目。他进一步指出，美国国务卿赖斯在今年5月对伊朗主动提出以终止核项目交换同美国进行多边谈判的机会，是试探伊朗发展核项目动机的一次很好的提案，至少，美国在原则上同意向伊朗呈现出善意，包括一些经济上的甜头。但是，华盛顿并没有－－至少在公开场合中没有－－将伊朗最想看到的安全保证条款纳入其中。

“一个难题是，美国政府这么做，是诚心想对伊朗递出橄榄枝，以有建设性的提案来化解伊朗核问题，还是一种战术上的操作，明知这个提案不会被接受却要搬上台面，以期在它失败后合理化美国的挟制行动（coercive action）？”斯坦布鲁诺质疑道。

至于布什政府是否会于来年在伊朗核问题上采取更为积极的立场，甚至如斯坦布鲁诺的提议，对伊朗提出安全上的保证，斯坦布鲁诺的期望似乎并不高。

“迫于某些情况，美国或许因别无选择，只能同德黑兰进行接触。但是，老实讲，我很怀疑布什政府会采取更为积极的策略。”斯坦布鲁诺感叹道，“任何人都会对现任政府是否有能力展现政策弹性和想象力抱怀疑的态度。再加上伊朗离成功完成铀浓缩还有一段不短的距离。我们只能期待布什政府能及时回心转意了。”

话锋一转，斯坦布鲁诺倒是对解决朝核问题还比较看好。“美国对朝鲜不象对伊朗一般，在意识形态上完全没有弹性可言，因此，我会对朝核僵局的未来抱持更为乐观的看法。”

朝鲜在今年下半年频频出招，先是在7月时试射导弹，接着又在10月对外宣称首次成功地进行了地下核试验。这不仅让美国为之气结，国际社会对朝核危机的深化更是忧心不已。斯坦布鲁诺表示，平壤测试核武的动机，无疑是要逼迫美国重新回到2005年9月“北京协议”中所达成的协议，并对朝鲜提供安全上的保证。在当时的讨论中，美方谈判代表在协调过程中做出了让步，最后发布的声明中因而出现了“朝方声明拥有和平利用核能的权利，其他各方对此表示尊重，并同意在适当时候讨论向朝鲜提供轻水反应堆问题”的字句。

“美国显然不愿对朝鲜做出安全保证，朝鲜因此选择以核试爆逼美国同其接触。”斯坦布鲁诺评论道，“但我想朝鲜从这次试爆后国际间的负面反应中学到了教训，这次核试爆的结果是有些引火上身了（backfired）。”

有鉴于六方会谈在各方的期待下重新于北京开启协商，斯坦布鲁诺还是寄予厚望：“朝鲜受到国际社会的责骂，或许会愿意重回谈判桌，试图同美国和其他国家再次达成协议。而六方会谈必定是任何协议达成的唯一舞台。”斯坦布鲁诺分析道，“中国在此间扮演着‘和事佬’的角色，尽量想将美国和朝鲜凑到一块儿。如果这种环境都不能让协议产生，那也没有其他的办法了。”

博尔斯则不忘指出解决朝鲜和伊朗核僵局的关键还在于布什政府：“朝鲜和伊朗核问题会不会和平和正面地解决，某种程度上端看布什政府是否愿意同这两国进行真正的外交（engage in real diplomacy）。考虑到朝鲜和伊朗发展核项目的动机部分来自于美国对两国的态度，尤其是威胁将两国‘改朝换代’，华盛顿必须同平壤和德黑兰直接进行对话。最后，任何成功的解决方案还得看华盛顿对外接触的意愿。”

随着民主党在11月的国会中期选举中取得多数党地位，以及国防部长拉姆斯菲尔德以及驻联合国大使博尔顿的离任，瑟林奇昂尼附和了斯坦布鲁诺的预测，表示美国的安全政策将出现改进，尤其是长期支持对朝鲜“来硬的”的国防部长拉姆斯菲尔德离任后，朝鲜问题或许将出现转机。

“民主党将从国会对布什政府施压，刚接任国防部长的罗伯特·盖兹（Robert Gates）也较拉姆斯菲尔德来得实际许多。此外，中国会扮演积极角色，努力将美朝两国拉到一起。”瑟林奇昂尼对《华盛顿观察》周刊预测道，“最后，布什在剩下的任期中会想要建立外交胜利（diplomatic victory），他或许会同平壤达成交易，改变政治气候。”

美印协议－－核扩散的“破冰船”

“（美印协议）为防核扩散社会立下了一个破坏力很强的先例，反映出美国政府极差的战略判断。这不过是布什政府另一个不会成功的倡议罢了，”斯坦布鲁诺评论道。

布什政府积极寻求同印度发展友好关系，不惜打破传统和禁忌，改变国家法律，甚至寻求国际组织的“法外开恩”，就为了让美国能对印度出售核技术和原料。布什总统于2006年底正式签署由美国国会一面倒通过的美印核协议，为美印战略合作打下新基础。然而，美国的防核扩散专家却是忧心忡忡。

“美国在此扮演的是核扩散的破冰船（ice-breaker）的角色。”瑟林奇昂尼比喻道，“美印的核交易同其他传统武器的交易不同：美国不卖给印度F16战斗机，其他国家或许会取而代之，出售其他种类的战机给印度。但美印核协议的情况是，美国若是不站出来要求给予印度特例待遇，没有其他国家会出面这么做的。”

斯坦布鲁诺和博尔斯都认为，美印核协议离正式通过还有很长一段路要走。“协议要想付诸实践，在送交核供应国集团（NSG）之前，还有两个关键协商必须完成：第一是美国必须同印度完成双边协商，确定合作的细节项目，但是目前双方还有6项左右的歧见，例如，美国政府要求加入一项条款，若是印度再度测试核武，美国将终止核合作，但是印度反对将这项条款纳入最终协议中。”博尔斯解释道，“其次，印度必须同国际原子能机构（IAEA）就其民用核设施的防卫措施（safeguard）达成协议，目前，双方的协商是‘八字还没有一撇’，原因在于印度要求IAEA给予特殊的防卫措施规定，而IAEA不同意。”

博尔斯强调，即便上述的这些协商过程都已经完成，协议还要被送上NSG的辩论台，需45个成员国一致投出赞成票，这可不是件易事。“现在NSG是否会对印度网开一面，还很难说。虽然几个主要核供应大国，如英国、法国、俄罗斯和南非都表示支持的态度，但还有不少欧洲国家，如瑞典和爱尔兰，持反对意见。总的来说，大部分的成员国还是持观望的态度（on the fence）。毫无疑问，美国正游走各国，为这份协议拉票（working the room），”博尔斯说。

目前，NSG中不少成员国对印度核设施的防卫措施感到不满，认为印度应该更为积极地限制其军用核项目的发展，或至少保证民用的核交易不会流向军用核项目，用来支持印度的核弹制造。博尔斯认为，印度最后或许必须二者择其一：要不就维持现状，放弃美印核协议；要不就限制甚至停止军用核原料的制造，以求加入国际核贸易的社会。但无论如何，对印度的核供应大门一旦大开，恐怕是覆水难收了。

“许多美国人被美印核协议所蒙骗，认为美国是（除印度外）唯一可从此协议中获益的国家。”博尔斯表示道，“殊不知，美国将为其他所有的核供应国家同印度交易开了大门。事实上，与美国相比，俄罗斯和法国可能站在同印度达成交易更好的位置。考虑到印度传统上一向与俄罗斯交好，支持美印核协议的人一味地相信美国会从此获利，是太天真了。更不要说如果印度再度测试核弹，而美国依法停止与印度的核交易，还是会有其他的核供应国继续向新德里出售核原料的。”

但是美国现在既已打开“潘多拉的盒子”，瑟林奇昂尼直言，他对美印协议被NSG拒绝的可能性不抱期待，但不忘强调美印的核交易还是可以被阻止的，需要的只是具有道德勇气的国家挺身而出，向此协议“说不！”

“中国并不笨，目前对美印的协议采取‘骑墙观望’的态度，这一点正反映出美国政府中某些决策人士的天真， 他们的计算是，美印的核协议会加强彼此的战略合作。”瑟林奇昂尼毫不保留地批评道，“象艾西利·特利斯（Ashley J. Tellis, India born）这些人认为，问题并不在于印度拥有核武，而是印度的核武不够多！他们认为印度将代表美国在亚洲发挥影响力，（制衡其它亚洲大国）。这样的想法不啻是疯狂的！印度比他们想象中的世故多了（sophisticated）。印度政府正努力提升人民的生活水平，是不会想同中国起冲突的。”

特利斯是卡内基国际和平基金会高级研究员，也是瑟林奇昂尼过去的同事。瑟林奇昂尼在卡内基基金会担任了8年的防核扩散项目主任，每每与支持美印核协议的特利斯正面碰撞，终于选择在2006年5月转移阵地，出任美国进步中心的副总裁一职。

瑟林奇昂尼对中国的评价十分正面。“过去一年来，唯一的好消息就是六方会谈的重启，但这并不是美国的功劳，而是中国的。瑟林奇昂尼表示道，“中国在防核扩散的工作上做得很多，表现可说比美国还好。如果美国继续现行的政策，我们可以预见的是，中国将在国际防核扩散社会上扮演更重要的角色，甚至填补美国（防核扩散）领导地位的真空。华盛顿一直希望中国在国际上扮演更坚定的角色（assertive role），但我想我们到头来会后悔的。”