库尔德人和其他：zt .2005 ：社科院：伊 拉 克 战 后 的 政 治 发 展

库尔德人和其他：zt .2005 ：社科院：伊 拉 克 战 后 的 政 治 发 展

刘 月 琴
( 关键词 联邦制 政治结构 民主 前景
作者简介 :中国社会科学院西亚非洲研究所研究员)



内容提要伊拉克战后的政治发展主要集中于3项内容：恢复国家主权、实行联邦制和建立民主制度。政治发展的核心思想是反占领、捍卫主权和建立民选政府。主权是政治发展的保障，没有主权就无政治发展。美军没有尽快撤军的打算，占领状态致使伊拉克收回全部主权无期限地延迟。

联邦制和民主制度的建立存在若干难题，伊拉克政治结构潜存着分裂因素，政治结构一直按照种族、教派分配权力，民族和教派意识得到强化，成为政治认同的原则，而国家政治认同被削弱，这使政治分裂的可能性增大。不可否认，美国在伊拉克推行民主难度很大，存在诸多障碍，前景并不乐观，但也不能排除由外力推动的伊拉克民主成功的可能性。


战 后 的 政 治 发 展 思 想

冷战结束后，国际通用准则变得异常复杂，象征各国独立存在的国家主权受到了前所未有的冲击和挑战，伊拉克战争就是佐证，美国发动对主权国家伊拉克的战争足以引起各国的极大关注和警觉。

（一）反占领是战后伊拉克的主流思想

萨达姆政权被美英联军推翻是伊拉克政治发展史上的一个重大事件，也是一个政治分水岭，伊拉克的政治发展从此进入一个最混乱时期。从国际关系理论的视角来看，国家主权具有神圣不可侵犯性，而美国却以莫须有的“罪名”对伊拉克发动了战争，颠覆了其政权。关于伊拉克战争的定性问题，联合国秘书长安南于2004 年9月指出，美英在2003年3月未经联合国安理会授权发动伊拉克战争，违背了《联合国宪章》的宗旨和原则，是非法的。

参见《人民日报》, 2004年9月17日。这样的定性，道出了伊拉克人的心声。
于是，伊拉克反侵略有了理论依据。邓小平曾经指出：“中国在毛泽东主席和周恩来总理领导的时候，就强调反对超级大国的霸权主义，并认为霸权主义是战争的根源。" 参见《邓小平文选》，第3卷，人民出版社1993年版，第104页。伊拉克战争再次佐证了这一理论。战后，伊拉克占领与反占领的斗争异常激烈，境内充满了各类反占领活动，也混杂着打着反占领旗号的某些激进活动，各类反美武装从事暴力、绑架、自杀性袭击等活动，均是在反占领的旗号下展开。由于反占领具有正义性，伊拉克人表示，只要侵略军一天不撤走，反占领活动就一天不会停止。

美国总统卡特执政时的国家安全顾问布热津斯基说：

“伊拉克战争的决定是错误的，战后灾难是巨大的，布什陷入了伊拉克战争的死胡同，困难很大，但撤军是不可能的。" 参见［黎巴嫩］《事件》周刊，2005年7月1～7日，第2539期。伊拉克一直处于外国军队占领之下，美国虽已移交主权，但在重大问题上仍享有很大的发言权，甚至决定权。美国为获取更多的战略、政治、经济利益，不肯归还全部主权，造成伊拉克恢复主权面临困境。反占领是战后社会的主流思想，是强烈的民族主义思想使然，任重道远。
（二）致力于建立民选政府

2003年7月美英联军成立的伊拉克临时管理委员会和2004年6月成立的阿拉维临时过渡政府均带有美国的背景和印记。2005年4月,伊拉克产生了民选的贾法里临时过渡政府，拥有了发挥政治作用的国家机构，与上届阿拉维临时过渡政府最大的区别是，该届临时过渡政府是由伊拉克选民通过投票选举产生的，非美国任命，选举过程得到联合国的资助和承认，向争取完整主权迈近了一步。最终的正式政府有待于2006年产生。

（三）捍卫和恢复主权是个理论、实践和现实问题

美国的霸权主义在九一一事件后进一步升级，伊拉克主权未能受到国际法的有效保护，成为美国先发制人战争理论的试验品。国际法以承认国家主权为宗旨，在主权平等的原则基础上相互交往。然而，主权神圣不可侵犯的观念受到日益严重的挑战，现代国家的独立、权威性及合法性受到践踏，伊拉克是最典型之例，不仅主权被剥夺、而且内政失去控制力，致使国家混乱不堪。

伊拉克丧失主权是对国际关系的严重挑战，影响远远超出了国界。“在整个20世纪，‘国家’的概念是政治生活研究的中心。" 参见［美国］罗纳德·H·奇尔科特著：《比较政治经济学理论》，社会科学文献出版社2001年版，第23页。由此可见国家主权的分量。伊拉克战后，主权出现了与美国共享的局面，西方国家鼓噪的主权让渡、弱化主权在伊拉克体现得淋漓尽致。 "在国家主权问题上，一些西方的国际政治和国际法学者极力主张限制国家主权。他们认为，现代国际关系以主权国家为基础，导致了国际关系中的冲突和不协调状态。随着国际社会的发展，要维护和平，国家就必须让出一部分主权。" 参见张季良主编：《国际关系学概论》，世界知识出版社1989年版，第46页。这种论调的实质显然是为其扩张提供理论依据，他们主张限制并侵占他国主权，维护自身的利益。事实上，对于伊拉克及发展中国家来说，它们所面临的绝不是让出部分主权，而是进一步捍卫完整主权。

“现实主义的权力政治学，说到底，就是国际关系中的强权政治理论。" 参见张季良主编：前引书，第24页。从20世纪90年代初期的遏制理论、到90年代后期直接干预理论、进而到21世纪初九一一事件后的邪恶轴心论和先发制人理论，这一系列国际关系理论的体现，表明美国对伊拉克政策的不断变化和调整，尤其是先发制人战争理论使伊拉克丧失了国家主权，成为被占领国。

恢复国家主权是国际社会广泛认同的一个重要的国际关系准则。“在国际社会中不存在超越所有国家的至高无上的政治权威，各国都平等地伸张自身生存的权利。为此，人们较之政治上的主权更注意法律上的主权，这成为国际关系中平等的主要依据。"

参见［日本］星野昭吉编著；刘水林等译：《变动中的世界政治--当代国际关系理论沉思录》，新华出版社1999年版，第239页。战后，伊拉克政治上和法律上的主权受到前所未有的践踏与侵蚀，由此导致伊拉克政治发展的核心是：恢复独立自主的完整主权，赶走侵略军，建立一个无外国军队占领和干涉的国家。完成这一使命，对国际关系理论具有重要意义，伊拉克从丧失主权到重新收回主权的斗争是对主权理论的重要实践。

一个铁的事实是，恢复主权是政治发展的前提，没有主权就无政治发展。伊拉克战争后，美国独霸海湾地区取得了突破性进展，从其维护世界霸主地位的情况分析，美军没打算尽快撤军，占领状态致使伊拉克收回全部主权无期限地延迟。

战 后 的 政 治 变 革
与战争结束相伴的是伊拉克发生的政治变革，它首先是内部政治权力结构的变化。伊拉克复兴党长达35年的统治转移到原政权的反对派手中，统治角色发生了重大变化，这是战后伊拉克政治发展的最显著特点。政治制度、政治体制、政治系统或国体都是指一个“整体社会”的政治结构。参见杨祖功等著：《西方政治制度比较》，世界知识出版社1992年版，第2页。研究政治权力结构需要分析上述相关内容。

（一）重大政治变革

1?总统与内阁总理分权制战后，伊拉克的政治制度发生了重大变革，由总统共和制改变为议会共和制。过去，伊拉克宪法赋予了总统高度集中的一系列职权，复兴党的领袖是法定的国家元首、政府首脑和武装部队总司令。总统是国家最高领导人，拥有绝对实权。从理论层面看，伊拉克过渡国民议会成立后，“在议会共和制体制下，议会不仅是国家立法机关，而且是国家最高权力机关，即为国家权力中心。政府（内阁）是由占议会中多数席位的政党组成，并对议会负责。" 参见唐晓等著：《当代西方国家政治制度》，世界知识出版社1996年版，第6页。议会共和制国家的总统由选举产生，且规定了一定的任期，按照临时宪法规定，总统承担政治责任，不掌握实权，因而被称为“虚位元首”。作为一级国家机构，总统是国家的代表和象征，拥有批准法律和公布法律的权力，并主持国家礼仪性事务。实权由总理执掌。伊拉克实行总统与内阁总理分权制度，采取总理负责制，改变了总统同时是国家元首和政府首脑，集党、政、军大权于一身的制度。

2?最高权力和权力中心的变革伊拉克战后政治上完成了3项重大改革，一是国家最高权力的改革，即权力由逊尼派转移到什叶派手中；二是国家元首的更迭，国家元首换上了达瓦党宗教领袖贾法里；三是最高权力中心的转移，一批掌权的新政治精英均出自于达瓦党或伊拉克伊斯兰最高委员会。这一系列的变革具有改天换地的历史意义，政权由民族主义政党转移到宗教政党手中，宗教党派成为新的权力中心，不仅震动了伊拉克，也波及伊拉克周边国家，它们感受到强烈的威胁，担心这种变革将会危及本国的政治发展。

政治变革需要完成政治力量的重组及政府组建，在传统的民族、宗教三大政治势力（什叶派、逊尼派和库尔德人）之间完成组阁十分困难，战后政治重构进程中各派互不妥协，争夺异常激烈，迄今各派对大选后政治权力分配结果均不满意。库尔德人首先不满，他们在大选中得到的选票明显超过逊尼派，然而他们在内阁获得的席位却与逊尼派相等，都是8席；逊尼派也不满意，认为得到的8席不是关键席位，比起他们以往的政治地位有天壤之别。什叶派在笼络逊尼派参政过程中也不顺利，各派分歧难以弥合。
伊拉克政治基础颇不稳定，政治变革艰难地向前推进。

（二）实行联邦制

伊拉克政治变革的另一重大举措是实行联邦制，这是2004年3月8日通过的伊拉克《临时宪法》确立的政治体制，也是伊拉克内部条件与外部压力之间互动的结果。长期以来伊拉克实行中央集权制，美国用战争手段强力推行联邦制，并非源于伊拉克人的需要。而对于建立联邦制政治制度，伊拉克各派意见不一，分歧严重，执政的贾法里政府出于国家整体统一的考虑，主张建立强硬的中央集权体制，而库尔德人出于维护自身高度的民族自治则力主建立联邦制。伊拉克从中央集权制过渡到联邦制是个重大的政治变革，完成这个变革异常艰难。

改变原一党制政治体系，构建联邦制需要强有力的社会支持，然而，伊拉克的社会基础历来是三大政治势力，即什叶派、逊尼派和库尔德人，他们之间严重分立，缺乏合作、相互不信任甚至敌对，政治利益相抵，他们奉行本民族、本教派的利益重于一切，协调弹性十分有限，联邦制在法律上确认了进一步分立的趋势。由一党制改变为多党制治国思想，原反对党成为政治领导和主流，失去权力的逊尼派不甘俯首称臣，这将预示着政治变革的艰难。

（三）政治结构潜存分裂因素

伊拉克战争使一党制政治结构彻底瓦解，新的政治结构在民族和教派基础上日渐形成。过去伊拉克权力结构是一党制，国内虽有三大传统政治势力，但在复兴党的强力控制下，三者还能统一在复兴党的权力之下，国家整体性尚好。伊拉克战争后，政治结构发生了重大的变化，什叶派上台，逊尼派被赶下台，政治权力发生置换。而今的政治结构问题颇多，由议会选举竞争而引发的政党之争激化了原本就已错综复杂的民族矛盾和教派纷争，国家认同和民族统一受到严重削弱。政治重建中每次权力分配都使各派进一步分化，促使潜在的政治分裂因素急剧增加，政治整合困难重重。民众对本教派和本民族甚至种族的归属感和忠诚程度大大超过了对国家的认同，教派及民族利益重于国家利益，这种趋势很难抑制，各派之间在争夺权力时不肯妥协，民族整体松散，这种传统思想在人们心中根深蒂固，对政治发展危害极大。例如，大选后就组建内阁人选很难定夺，最初未能选举出足够数量的部长，曾有5位部长席位空缺。各派互不相让，哪怕空缺也不肯给其他派别。再者，库尔德人要价过高，致使基尔库克归属问题还是悬念。派别利益高于一切预示着政治结构存在分裂因素。

表面上，伊拉克政治权力结构一直按照民族、教派分配席位，权力分配照顾了各方利益，但这却强化了民族和教派意识，削弱了国家政治意识，恰恰使政治分裂的可能性增大，为割据提供了条件。鉴于民族和教派成为民众政治认同的重要原则，教派和民族利益的认同超过对国家利益的认同，各教派或各民族的政治主张转换成了国家的政治认同，政治结构潜含着民族和教派的政治分裂及分化，国家形成了事实上什叶派、逊尼派和库尔德人分治状态，即一种分裂型的政治体系。

（四）政治结构中的诸多问题

1?内部问题影响和制约伊拉克政治发展的因素很多，其中民族和教派是主要问题。伊拉克社会的主要矛盾是民族和教派矛盾，由来已久的社会矛盾一直在阿拉伯民族与库尔德民族、逊尼派与什叶派之间展开，成为伊拉克政治发展进程中的两大变量，政治和谐发展的最薄弱点亦即民族和教派矛盾所致。战后复发的宗教极端主义和各种分裂主义危害极大，什叶派凭借众多人口优势获得实权，当仁不让地走上了权力颠峰；占人口20%的库尔德人也是权力的获得者，他们希望脱离中央政府的管制，获得更多的自治权；而逊尼派失去了权力则内心不平，处于政治上的不利时期。

民族或教派之间的政治竞争、权力分配完全呈一种“零和游戏”状态，一方之所得即是另一方之所失。“伊拉克伊斯兰最高委员会”和“伊斯兰达瓦党”上台，意味着逊尼派失去权力，宗教政党执掌国家最高权力，未来政治与宗教关系出现很大不确定性，同时民族与教派关系错综复杂，究竟会使伊拉克政治发展出现进步还是倒退，尚待密切观察。
由于三派权力发展不平衡，已导致进一步分化。伊拉克国内政治结构呈“三足鼎立”状态，内部各派力量难分强弱，什叶派占据人口众多的优势，逊尼派针对美国和临时政府的袭击难以制止，库尔德人时刻谋取高度自治，任何派别都无绝对优势，均不能战胜对手，亦不能与美国抗衡。

2?外部问题这主要是指美国的干涉。伊拉克原有的政治平衡被打破，建立新的平衡和政治秩序十分艰难。伊拉克的政治发展并不以美国意志为转移，美国对什叶派在大选中胜出备感矛盾，对贾法里政府极不信任，正在策划对其削弱政策。据以色列《新消息报》透露，美国国防部长拉姆斯菲尔德2005年5月在访问伊拉克时会晤了在狱中的萨达姆，主动向他提出“免罪”条件，希望他向反美武装发出呼吁，要求他们缴械投降；呼吁逊尼派进入临时政府遏制什叶派。作为回报，萨达姆及其前政府高官将重新获得自由或流亡国外，然而遭到萨达姆的断然拒绝。美国不惜发动战争消除了萨达姆的威胁，时隔不久发现新问题十分棘手，现在面临什叶派宗教势力造成的烦恼。有迹象表明，美国在玩弄新的政治游戏，欲重用被赶下台的逊尼派制约刚上台的什叶派势力，真乃此一时彼一时，变化莫测。鉴于美国开始实施抑制什叶派政策，伊拉克政治发展的变数有增无减。

伊拉克的政治变革艰难和曲折，新旧政治交替，传统政治转型，走向新政治充满了动荡和变化。美国通过战争推翻萨达姆政权容易，但要构建一个新的政治体系绝非易事，这需要在国家与社会之间建立职能关系和透明的法律，还要取得伊拉克人的认同，这将是巨大的复杂工程。

民 主 改 造 伊 拉 克 及 其 前 景

政治民主化是战后伊拉克政治变革的另一主题。从1998年克林顿政府时期美国参议院全票通过《伊拉克解放法》开始，美国就决意把伊拉克改造成中东的“民主样板”国家。美国对伊拉克民主改造的最大特点是，用战争手段强加，这个民主完全是从外部向内部强行催生，非伊拉克人民之需求，亦非自然成熟。

（一）美国改造中东的民主试验

九一一事件使美国在世界推行民主有了“机遇”，美国以反恐为名将反恐任意扩大化，并采取了政治、经济、军事等一系列措施，在全球建立反恐“规范”，进而推进民主化。事实上，美国建立反恐规范只不过是借口，并非真要反恐，而是通过反恐进而“规范”国际关系准则，撼动国际关系的基础，重构和强化其在世界秩序中的霸权地位，而这通过伊拉克战争已取得成效。反恐扩大化为其主导国际社会带来了很大收益，为推行民主改造创造了先决条件。

美国在伊拉克搞民主改造试验不是一个孤立问题，它直接关系到改造整个中东的计划。布什采取了暴风骤雨般的攻势改造中东，他在第一个任期内打了阿富汗和伊拉克两场战争。之后，直接策划完成了阿富汗、巴勒斯坦和伊拉克3场民主大选。此外，还计划整治不听话的“无赖”、“暴政前哨”国家。正像一名英国学者所指出：“当你手中握有一把锤子时，什么问题看起来都像是钉子。" 参见［美国］罗伯特·卡根著：《天堂与实力》，新华出版社2004年版，第41页。伊拉克的政治重建一直被美国视为中东民主改造的榜样，布什认为，“临时国民议会的选举是伊拉克从独裁统治走向中东民主样板道路上的一个里程碑”参见法新社华盛顿2004年12月27日讯。。而伊拉克人却认为，美国主导下的政治重建更多地代表了美国利益，而非伊拉克的利益。伊拉克人竞相参选国民议会，是希望通过选举产生能代表自己的合法政府，同时迫使美军早日撤离。而美国的意图是要改造整个中东政治格局，两者的目标相悖。美国不顾国内外的频频批评和指责，驻扎在伊拉克执意干预其政治重建，甚至不惜付出高昂的代价，截止到 2005年10月，美军在伊拉克死亡人数已超过2 000人，受伤士兵1万多人。也决不放弃改造伊拉克。
战后，伊拉克依然局势动荡，严重影响了新政治体制的运转，美国强力推行民主，反而加剧了伊拉克的政治动荡。选举本身不能造就民主，它只是民主的一种表现形式，判定伊拉克民主的重要标准之一是主权是否完整，这是体现民主的根本。由于东西方国家的历史、社会、文明背景不同，许多方面存在巨大差异，美国不顾他国现实，粗暴地改造一个国家的政治制度、政治结构、政权性质、领导人、价值观和文化观等，用枪口逼迫实行民主。但要把一个拥有5 000多年悠久历史、1 400多年伊斯兰文明的民族国家改造成为西方式的民主国家，谈何容易！

战后，布什对中东发动了气势逼人的民主攻势，通过进攻性的军事、外交等强硬手段推进民主，频频向中东国家施压，并见收效。埃及总统穆巴拉克承诺将举行多党总统选举，总统候选人将由一个变为两个；黎巴嫩的政治变革最终导致亲叙利亚的卡拉米政府倒台。现实主义认为：“各国在经济资源和政治优势问题上的冲突，是国际无政府主义制度特有的。" 参见［美国］罗伯特·吉尔平著；杨宇光等译：《国际关系政治经济学》，经济科学出版社1989年版，第67页。美国改造中东的目的是追求财富和实力，这两点通过占领伊拉克都能获得满足。伊拉克是中东大国，石油资源丰富，其重要地位不言而喻，美国需要这个市场。战争消灭了萨达姆的地区霸权，消除了其在该地区的战略威胁，不仅如此，美国把从中东到前苏联同时出现的自由、民主化潮流视为“民主多米诺”，欲加大对非民主政权压力的动向在急剧增加。布什政府在他的第二任期提出：“要把自由和民主推向世界。" 参见［日本］《读卖新闻》, 2005年3月7日。因此，美国改造伊拉克不是第一个，也不是最后一个。

（二）民主政治发展的前景
伊拉克战争增强了美国干预国际事务的能力，战后在中东地区推行民主成为美国新的战略目标，但建立民主政治难度颇大。

首先，无民众基础. 美国用导弹向伊拉克输送民主，意欲将伊拉克融入到美国满意的西方民主行列。其实，现阶段在伊拉克谈论民主显然是空谈，伊拉克人说，我们更关心的是生存，最需要面包、安全和尊严，而不是虚无缥缈的民主。显而易见，只有生存获得保障后才有可能考虑民主。另外，许多阿拉伯人都不相信布什鼓吹的民主，他们说：“布什从早到晚地演说、强调民主，而在中东这块土地上，事实完全相反，这里到处是杀戮及法律的缺失”参见［黎巴嫩］《事件》周刊，2005年7月1～7日，第 2539期。.
其次，缺乏民主机制. 其实，美国在伊拉克强力推行西方民主，问题很多，一是它将与传统的伊斯兰教价值观发生抵触；二是当地政治民主化的条件很不成熟，缺乏必要的政治、社会、文化环境等条件。民族、教派意识严重，且各自为政，许多陈旧理念束缚着民主的发展。民主最大的制约因素是民族和教派政治，这个状况不改变，实现民主的必要条件就不具备，所产生的民主就存在变异的危险。另外，伊拉克人理解的民主，并非西方的民主，而是维护本民族或本教派利益的政治意识。从伊拉克政治重建分析，组建临时过渡政府实际上就是各派瓜分政治权力，民族和教派全力投入到争夺中, 在权力分享中，各派成为对手，这势必影响国家的政治发展。

在一党制时期，民族和教派矛盾被复兴党的强力所压制，战后，长久被压抑的民族、教派矛盾及情绪迅即迸发释放出来，无政府主义充斥社会，成为制约民主的主要因素。所不同的是，战后的民族和教派政治较之过去的政党、政权和国家等政治因素更紧密、公开地纠缠在一起，且进一步强化了民族和教派意识，彼此的矛盾被攫取权力的欲望所激化，形成了更突出的民族和教派政治表现形态。


一个民主的伊拉克，并非仅在形式上建立一个囊括什叶派、逊尼派、库尔德人、土库曼人等所有民族和教派的政府。它必须超越民族和教派的政治意识，放眼国家利益，实现真正的民族统一。民主的先决条件之一是各派相互信任与合作，但目前在伊拉克没有良好的基础，决策缺乏和谐一致的基本共识，致使民主十分脆弱。综上所述，在伊拉克建立美国模式的民主问题颇多。

最后，抵制民主改造. 美国的民主改造完全是为了推进自身的战略目标，布什在本任期就职演说中宣称，美国将通过促进“在全世界推广自由”来保卫自己。参见［英国］《每日电讯报》, 2005年3月1日。此话在中东国家引起强烈震动，布什的民主攻势在那里引起极大的恐慌。阿拉伯世界现任的总统、国王、酋长们都感到了巨大的政治压力和威胁。美国把伊拉克作为敲门砖，在中东掀起了民主浪潮，中东各国政府心存不满和警惕，他们一面应付扑面而来的民主浪潮，同时暗中抵制强制性的民主。

伊拉克人对国家政治发展的无奈难于言表，不论他们愿意与否，都要面对美国移植的民主，甚至只能被动地接受，因为美国强行输入民主的意志不容改变。表面上看，伊拉克正在由专制体制转向民主体制，但不可否认，困扰民主发展的诸多难题却难以逾越，由美国外力打造民主政治难度很大，存在许多障碍，前景并不乐观，但不能完全排除由外力推动的伊拉克民主存在成功的可能性。

（责任编辑：樊小红 责任校对：邢永平）