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人民公社化运动初期的体制与制度特点浅析

发布时间:2009-11-01 作者:姬文波 来源:《牡丹江大学学报》
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人民公社运动初期实行高度集中的“政社合一”、“一大二公”的管理体制。公社将农业生产、农村发展和农民生活全部纳入其管理和管辖范围，形成了以公有制和高度计划经济为基础，将政治、经济、社会、文化、意识形态和资源的分配与再分配，社员个人的生产、生活等全部包括在内的、“一大二公”的管理体制。公社权力向党组织高度集中；与此同时，各级党组织的权力向分管的领导集中，党支部向支部书记集中，党委向党委书记集中，形成了公社党委和党委书记的绝对权力。公社体制和整个国家集权政体一样，以党代政，党就是国家。公社实现了国家对乡村的“一体化”管理，由此带来 “共产风”等严重问题。
关键词：人民公社化 管理体制 政社合一 一大二公

关于人民公社体制的演变阶段的划分问题，学界存在较大分歧，代表性的观点有“二阶段说”、“三阶段说”、“四阶段说”和“五阶段说”。“二阶段说”把人民公社从宏观上划分为“大公社”(1958年4月-1962年2月)和“小公社”(1962年2月-1983年10月)两个时期，而第一个时期又分为若干小阶段。“三阶段说”以中央对农村政策的调整为线索，将人民公社划分为1958-1966年的建立和调整阶段、“文革”时期公社管理体制混乱阶段、1979-1985年公社管理体制的改革阶段。“四阶段说” 从总体上将人民公社的历史划分为制度的创设期(1958年)——制度的调整期(1958-1962年)——制度的稳定期(1962年-1978年底)——制度的终结期(1979-1984年)四个阶段。“五阶段说”是在“三阶段说”基础上的细化，它将1958年人民公社的建立作为单独阶段，然后以1961年5月中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》为界，将1958 -1966年划分为前后两个阶段。①为行文之便，本文采用“四阶段论”或“五阶段论”中关于人民公社“初期”——即1958年人民公社建立的界定。
一、人民公社运动初期的管理制度
对这一时期的管理制度的研究，正如有论者所指出，总体上是 “三多三少”的状况。其中的“一多一少”就是从不同学科视角对人公社的介入情况看，从历史学和社会学的视角研究人公社相对较多，从政治学的视角研究人民公社的较少。②安贞元在其著作中有专门部分探讨公社管理机构、管理制度。③
在农村人民公社运动初期，全国许多地方派代表团到嵖岈山卫星公社参观学习，一般都是按照嵖岈山人民公社的模式：成立公社委员会，统一调配劳力，统一作好规划，具体到基建、生产及公共积累的比例等。原来的劳动组织、核算单位、分配方案、财物处理等等，暂时未动。“初期的农村人民公社的架子，基本上是按照嵖岈山卫星公社的模式搭起来的。”④当时《人民日报》发表了河南遂平《卫星人民公社试行简章（草案）》，规定了公社的性质、宗旨和任务；组织形式、领导体制和各项管理制度；社员成分和入社手续；公社对原农业生产合作社财产和个人财产的处理；公社对农具改良、农村电气化、发展工业的规划；公社设立供销部、信用部及其经营方式；公社的教育及科学研究工作；公社实行全民武装及民兵的组织、训练和任务；公社的权力机关、组织形式；公社的粮食、工资分配及公共食堂的管理等等，共26条。实际上，《简章》对公社的工、农、商、学、兵，生产和消费，组织和管理诸多方面都有规定。其中比较重要的、对社员生产生活影响大的是对合作社和社员生产资料、生活资料的处理，工资制与供给制相结合的分配方式及对公共食堂的规定。《简章》对全国农村人民公社初期制度的形成产生了重大的指导作用。
关于公社的管理层级，多数人民公社根据“统一经营，分级管理”的原则，推行了公社——作业区（大队）——生产队三级管理制。但也有少数实行公社——生产队的两级管理制或公社——分社（办事处、基层社）——作业区——生产队的四级管理制（实行四级管理的主要是一县一社的大社）。
关于作业区（大队）的设置。大型人民公社的作业区（大队）一级一般是实的，即既管钱管账又管分配。
关于代表制的设置。各地人民公社都肯定了社员代表大会是公社的最高权力机关，因而都设置了社员代表大会。在具体设置上有两种方法，一种是一级代表制，即社一级代表制；另一种是两级代表制，除了社一级代表大会外，在作业区（大队）还设置了一级代表会议。
关于公社工作部门的设置及职权。公社的规模扩大以后，为了分管各种建设事业，各地人民公社一般都根据“既要组织精干，又要把公社各项事业管好”的原则，在社务委员会下面建立了若干分工负责的部门。不过具体设置上，却多少不一。有的人民公社只设置了农林水利、工业、财贸、文教、公安武装等部，每个部管的事情很多。从实践看来，这种设置不易把各项事业都管好。有的地方公社部门设置的过多，分工过细。如有的人民公社设有工业交通、农业水利、林牧、财贸、文教卫生、武装、政法、劳动工资、计划委员会、科学研究所、监察委员会等十多个部门，造成了机构庞大、干部过多的现象。从实践来看，一般一个公社设置农林、水利、工业、财贸、文教卫生、武装保卫、计划统计、工资福利、科学研究等8至10个部门较为合适。在各部门的职权上，有的社只起参谋到作用，即协助社务委员会制订工作计划，提出工作建议，经社务委员会批准后再去执行，不直接指挥作业区的工作。有的社各部门则起着指挥部的作用，直接召开会议，直接布置工作。从实际效果看，前一种做法好，它能够保持社务委员会的统一领导，减少作业区的工作负担。①
可见公社的管理机构是很庞大的，人员编制也多。②
二、人民公社化运动初期的体制特点
关于人民公社化运动初期地体制特点，中共河南省委在1958年8月22日给中央写了一个关于人民公社情况的报告，报告中把总结了人民公社的八大特点。第一，工、农、商、学、兵五位一体，政治、经济、文化、军事全面结合，是我国社会主义最好的基础组织形式。第二，公社的规模由小变大，并且都有一个小城镇作为公社的政治、经济、文化中心。第三，乡社合一，经济组织与政权组织合一。第四，生产资料由集体所有制变成全民所有制，进一步彻底消灭了私有制残余（社员自留地、牲口、少量大件农具，主要家庭副业归公社）。第五，由于公社的规模大，视野广，劳力多，热情高，自然地出现了生产专业化。有的已劳动组织军事化，并且将专业化和多面化正确地结合，生产和学习相结合。第六，生活集体化，家庭劳动社会化。第七，实行工资制，部分公社实行粮食供给制。第八，更能广泛充分地发扬社会主义民主，政治生活更加生动活泼。①所谓“报喜不报忧”，报告可以说把理想中的人民公社的各种优点都归纳出来了，但实际情况是否真如报告所言？作为公社的主体，公社社员的真实态度如何？这在报告在是看不到的。而不久后农村公社所暴露出来的问题，证明报告是言过其实的。
有论者认为，人民公社体制有三个显著的特征：其一，公社是“政社合一”的“单位制”管理体制。公社将农业生产、农村发展和农民生活全部纳入其管理和管辖范围，形成了以公有制和高度计划经济为基础，将政治、经济、社会、文化、意识形态和资源的分配与再分配，社员个人的生产、生活等全部包括在内的、“一大二公”的管理体制。其二，公社权力向党组织高度集中。不仅公社所有权力向党委集中，大队权力向党支部集中，党支部向公社党委集中，公社党委又向县委集中；与此同时，各级党组织的权力向分管的领导集中，党支部向支部书记集中，党委向党委书记集中，形成了公社党委和党委书记的绝对权力。公社体制和整个国家集权政体一样，以党代政，党就是国家。其三，公社实现了国家对乡村的“一体化”管理。国家通过公社、公社内部各级党组织和党支部书记、党委书记等，将其意志、方针政策深入贯彻到每一农户、社员。同时，农村作为现代工业原始积累和原材料来源地，国家通过公社将工业化所需各种资源从农村源源不断地输往城市和建设工地，有力地保证了国家建设的需要。②也有论者把人民公社初期的特征概括为一大二公三化。一是组织规模大；二是财产公有；三是生产和生活方式实行组织军事化、行动战斗化、生活集体化。③
有学者通过对农民“集体劳动”的研究，认为农业集体化或者说农业合作化的过程就是国家构造集体及集体权利的过程。集体的构造分四个阶段，其中，人民公社是“集体”的第四个阶段。在这一阶段不仅实现了基层社会的“集体”化，而且还实现了“集体”自身的国家化，“集体”的代名词———人民公社，成为社会主义国家在农村的基层单位，成为经济、文化、政治、军事的统一体。并指出农民“集体劳动”虽然从制度和劳动积极性上来说是失败的。但是，它在当代中国历史发展中的作用不可低估。其中在国家管理方面，认为公社显示了当代中国国家建设过程中的巨大动员能力和现代国家建构能力。前者表现在，人民公社制度建立后，基本上所有的农民都被改造为人民公社的社员，完成了农民由自然人向国家人的转变；且都被组织到军事化的生产组织之中，成为国家计划生产线上的一个有机分子，在干部的带领下进行规范化的农业生产活动。后者表现在，在组织农民进行共同生产的过程中，建立起了严密的自上而下的政党与政权体系，或者说是在动员体系下，建立起了军事化的劳动生产组织，两者合一，展示了当代中国现代国家建构的能力与格局。①
以上两种观点表明对人民公社体制特点的探讨已比较深入，理论层次也较高。概括地说，人民公社化运动初期，其特点可以归纳为两点：一大二公，政社合一。
首先是一大二公。如前所述，在北戴河扩大会议上，毛泽东把人民公社的特点概括为“一曰大，二曰公”。这里的“大”，指人多，包括几千户、一万户甚至几万户；地多；综合经营；工农商学兵，农林牧副渔。大的好处在于人多势众、好管理、好纳入计划。这里的“公”，就是比合作社更要社会主义，把“资本主义残余”逐步搞掉，逐步过渡到一切公有。人民公社兴办公共食堂、托儿所、缝纫组，全体劳动妇女都可以得到解放。关于公社之“大”，可以从以下数据看出。在公社化之前，全国共有74万个农业社，平均每户约170户、2000亩土地和350个劳动力。公社化后，变成了2.65万多个人民公社，每社平均4755户、6万亩地、1万个劳动力。有的地方是整个县并成一个大社，或叫人民公社县联社。
为什么会出现这种现象？主要在于当时从中央到地方，不少干部片面理解“人多力量大，人多好办事”。例如，中共辽宁省委编印的关于办好人民公社的宣传教育提纲中，总结人民公社有十大优越性，其中前四条都是关于“大”的优越性。一是人民公社能够更加“多、快、好、省”地发展生产，人、财、物集中，可更好利用起来大规模发展生产，同时可以在更大范围全面规划、充分合理利用；二是人民公社规模大，人多地多，资金充足，利于大办农业、工业；三是人民公社大，生产发展快，资金积累多，利于更快扩大公有经济；四是人民公社人力多、资金多、土地连片，利于农田基本建设及农业机械化、电气化。① 当然，“大”是否真的有如上所说的优越性？后来的实践已经给出了答案。
关于公社之“公”。《嵖岈山卫星公社试行简章》规定：“各个农业社合并为公社，根据共产主义大协作的精神，应该将一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。”“在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上，社员转入公社，应该交出全部自留地，并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。全国其他地方，基本上都是学习、实行《简章》的精神。从这些规定可以看出，“公”就是把农业社和社员的财产无代价地收归公社所有，由公社统一经营、统一核算。其目的是为了消灭生产资料的私有制残余，使小集体经济变成大集体经济，以便为过渡到全民所有制创造条件。为了使公社正常运转，公社还创办了供销部、信用社，国家粮食、商业、财政、银行等部门在农村的基层机构也下放给公社经营管理。
其次是政社合一。按毛泽东所说的，通过政社合一，人民公社将会逐渐没有政权。此前，农村实行的是乡社分设的体制，其中乡是农村基层政权，社是经济组织。二者职能、大小都不一样，通常情况下，一个乡领导几个甚至几十个社。人民公社化运动后，按照《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社“实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。②在社务委员会之下，再设工业、农业、水利、林业、供销、信用、人民武装等部。
公社化前，社之下设生产队。公社化后，公社下设大队和生产队（又叫小队），有的地方还在公社与大队之间设立管理区。按照“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的要求，人民公社把青壮年社员以生产队为单位组成连，以大队为单位组成营，以公社为单位组成团，进行军事化管理，吃饭、上工、休息都做到步调一致。它们既是民兵组织，也是生产突击队，劳动力在全社范围内统一调动。
三、人民公社化运动初期的体制与制度存在的主要问题
公社化前的合作社在国家计划指导下独立进行生产经营，有自己独立的经营管理权。公社化后的生产大队和生产队则变成组织管理生产的单位，没有了生产经营自主权。所有生产资料和劳动力的支配权归公社，生产大队及生产队既无生产资料的所有权，也无生产资料和劳动力的支配权。这样，公社实际上兼基层政权组织与农村集体经济组织于一身，手揽人、财、物大权，手下工、农、商、学、兵俱有。但在现实生活中，公社下面各个大队情况不太一致或者大不一样，为了做到统一经营，就必须依靠行政命令组织生产，因而在工作中“瞎指挥”和“命令风”也就很难避免了。同时，公社既已掌握上述大权，搞“一平二调三收款”自然也是通过行政命令来进行了。由此，“共产风”也就不可避免地出现了。
毛泽东在1959年2月底至3月初召开的第二次郑州会议曾提到“公社在1958秋季成立之后，刮起了一阵‘共产风’。主要内容有三条：一是穷富拉平。二是积累太多，义务劳动太多。三是‘共’各种‘产’。”“在公社范围内，实行贫富拉平，平均分配；对生产队的某些财产无代价地上调；银行方面，也把许多农村中的贷款一律收回。‘一平二调三收款’，引起广大农民的很大恐慌。”①
薄一波后来在其著作中认为，“共产风”是人民公社的诸多弊病的集中表现，并详细分析了几类弊病，如“一大二公”的弊病、分配制度的弊病、“三化”弊病及政社合一弊病。并指出人民公社刚成立时与第二次郑州会议之后发生“共产风”的契机有别，前者的契机是“一大二公”和平均分配，而后者的主要契机是急于向全民所有制过度。“共产风”对农业生产和农民的生活带来严重的影响，对农民生产积极性造成极大地摧残，对生产力造成极大破坏。并且给党和政府在政治上造成难于估量的损失。②
人民公社初期的制度和特点及其由此带来的“共产风”等问题，预示着对其调整的必要性。


①参见张寿春：《人民公社化运动及人民公社问题研究综述》，《当代中国史研究》1996年第3期，86页；刘庆乐：《人民公社研究状况述评》，《海南师范大学学报》(社会科学版)2007年第6期，144页。
② 刘庆乐：《人民公社研究状况述评》，《海南师范大学学报》(社会科学版)2007年第6期，145页。
③ 安贞元：《人民公社化运动研究》，中央文献出版社2003年，249-253页。
④ 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订本）下卷，人民出版社1997年版，第775页。
①《公社的体制和机构——辽宁省人民公社体制和机构问题的研究》，《人民日报》1958年12月2日第3版。
② 具体人员数目参见贾艳敏：《大跃进时期乡村政治的典型——河南嵖岈山卫星人民公社研究》，知识产权出版社2006年，第130页；安贞元：《人民公社化运动研究》，中央文献出版社2003年，252页。
① 国家农委办公厅编：《农业集体化重要文件汇编》下册，中共中央党校出版社1981年，第89-90页。
② 尹业香：《矛盾·改革·出路——农村人民公社以来体制与制度构建之反思》，《学术论坛》2005年第10期，62-63页。
③ 刘洪英：《人民公社的兴亡和历史的反思》，《徐州师范学院学报》(哲社版)1995年第1期，41页。
① 刘金海：《农民的“集体劳动”:缘由、规范及实施》，《中共党史研究》2010年第2期，27-28，35页。
① 中共辽宁省委宣传部：《提高共产主义觉悟，努力办好人民公社——关于办好人民公社的宣传教育提纲》，《 辽宁日报》1958年9月16日。
②《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第447页。
①《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第12、10页。
② 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（修订本）下卷，人民出版社1997年版，第784-791页。



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