中国特色的依法普及九年义务教育之路
方光伟
今年是我国改革开放30年，中国的发展正进入一个新的伟大时代。30年来，中国经济、社会都发生了翻天覆地的变化，基础教育领域的面貌也发生了历史性的变化，探索走出了一条具有中国特色的普及义务教育的道路。三十年前，中国尚是一个没有普及小学教育的国家；三十年后，接受九年义务教育的人口覆盖率已超过99%，义务教育事业正在向提高质量、均衡发展迈进，取得了举世瞩目的伟大成绩。中国发展义务教育的道路是一步步走出来的，大国办大教育，每一步都需要非同寻常的决心和勇气，稳扎稳打加跨越式发展，带来了30年来中国义务教育的辉煌。在这一历程中，以《义务教育法》为代表的一系列关于义务教育的政策、法律、法规的颁布与实施起到了至关重要的作用。
一、对我国普及九年义务教育成就的简单回顾
1、从普及初等教育做起（1978年至1986年）
中国普及义务教育是在十分薄弱的基础上起步的。改革开放初，我国基础教育比较落后，五年制小学尚未普及，每年都产生大量新文盲。1980年中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中，明确提出了八十年代在全国基本实现普及小学教育的历史任务。这一决策体现在1982年《宪法》第十九条：“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。实际操作中，在农村普及初等教育的任务被落实到县和区、乡、公社和大队。
经过各种努力，到1985年，全国学龄儿童小学入学率为95.9%，巩固率为96.7%，小学毕业生升学率为68.4%。当时，全国总县数（不含市辖区，不含西藏）为1999个，基本普及初等教育的县只有731个，占36.6%。
2、努力实现基本普及九年义务教育（1986年至2000年）
最早提出普及九年义务教育的是1985年全国教育工作会议通过的《中共中央关于教育体制改革的决定》。该决定指出：“现在，我们完全有必要也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施。” 当时，我国还没有完成普及初等教育的任务，在农村地区还有相当一部分适龄儿童没有入学，有些学生，特别是女童没读完小学就失学，教师的学历达标率还比较低，校舍破烂失修。“黑屋子，土台子，里面坐着个泥孩子”是当时许多农村小学的真实写照。首先解决“一无两有”（校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌椅）是摆在地方政府面前的一项十分艰巨的任务。实行九年义务教育制度虽然反映了社会发展和广大人民群众的要求，但在尚未全面普及初等教育的基础上“普九”是需要勇气、决心和政治智慧的。因此，中央决定通过制定《义务教育法》，以法律的强制力来推动“普九”工作，这也是许多国家普及义务教育的成功经验。
1986年，全国人大通过了《义务教育法》，第一次以法律的形式确定：“国家实行九年制义务教育”。这是中国教育史上的一件大事，标志着我国义务教育进入了一个依法普及的新的历史阶段。《义务教育法》从中国社会经济文化发展不平衡的实际出发，确定由省、自治区、直辖市根据本地区实际情况确定推行义务教育的步骤；确立了在国务院领导下，实行地方负责，分级管理的管理体制。基础教育管理权属于地方，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权利都交给地方。在当时，这个管理体制对调动地方政府、基层干部和广大农民的办学积极性起过积极的作用。在投入方面，法律规定“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”“地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。”“国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学”。但由于受当时的经济状况和社会发展条件限制，实际上实行的是政府投入和征收城乡教育费附加、收取杂费、发展校办产业、动员社会集资等多渠道并行的筹措教育经费的做法。在一些财力弱的乡镇，办学经费主要来自向农民收取的教育费附加和教育集资款，实质上是农民负担办学经费。
“普九”的道路是艰辛的，直到1990年，形势仍不容乐观。当时，全国只是在大多数大中城市实现了“普九”，其余城市和76%的县只是基本普及了初等教育，还有24%的县没有完成普及初等教育的任务。为加快义务教育事业的发展，1992年党的十四大明确提出“把教育摆在优先发展的战略地位”，作出了“到本世纪末，基本扫除青壮年文盲，基本普及九年义务教育”的重大决策。随后颁布的《中国教育改革和发展纲要》及其实施意见，提出了“分区规划、分类指导、分步实施”的原则和分“三步走”的实施计划。在党中央、国务院的正确领导下，各级政府认真贯彻落实《义务教育法》，加大投入力度，义务教育事业取得了突飞猛进的发展。到2000年，我国在全国范围内如期实现了基本普及九年义务教育的目标，“普九”人口覆盖率达到85%，青壮年人口文盲率下降到5%以下，全国有11个省市通过“两基”达标验收。中国在世界9个人口大国中是第一个，也是唯一实现了普及九年义务教育的国家，受到国际社会的高度赞扬。从1986年到2000年，“普九”的历程仅用了15年，这个伟大成绩的取得是各级政府和全国人民共同努力的结果：国家实施了“贫困地区义务教育”等工程，重点支持贫困地区、少数民族地区“普九”，取得了丰硕成果；县、乡、村克服重重困难，承担了筹措义务教育绝大部分经费的责任；各地依法进行的群众捐资助学、集资办学，对于修建农村中小学校舍和改造学校危房，发挥了重要作用。
3、全面普及九年义务教育（2000年至今）
在全国于2000年实现了基本普及九年义务教育的目标后，普及、质量、均衡成为新时期义务教育工作的主题。同时，义务教育在发展过程中仍存在许多亟待解决的矛盾和问题，如投入不足及投入机制不健全、管理体制不完善、教育质量不高等，突出表现为城乡之间、区域之间义务教育发展水平的巨大差距。在新形势下，能不能抓住机遇，解决问题，实现义务教育新的发展，是对我们党和国家落实科教兴国战略的重大考验。国家通过修订法律，建立健全机制，为我国义务教育的进一步发展提供了制度保障。
国家适时调整农村义务教育管理体制和投入体制，实现了农村义务教育管理由以乡镇为主向以县为主、经费投入由以农民为主承担向以政府为主承担的两个重大转变，在促进城乡义务教育均衡发展方面取得重大进展。随着农村经济体制改革的不断深化，特别是农村税费改革的全面推进，农村义务教育的管理体制和投入体制不再适应新形势的要求。2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出农村义务教育管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2006年修订的《义务教育法》对管理体制有了更准确的表述：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。新的管理体制加强了省级政府对义务教育经费投入和教育资源配置的统筹作用，同时，也强调了县级政府对本地区义务教育发展负有主要责任。在投入体制上的改革力度更大。2005年国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。新机制的主要内容是，提高义务阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2006年修订的《义务教育法》规定“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。新法将农村义务教育经费保障机制写进法律条文，明确了将义务教育经费全面纳入国家财政保障范围，由各级政府共同承担。现在，我国已经实现了城乡全免费的义务教育，全国的义务教育阶段学生都不再缴学杂费，国家还向农村学生免费提供教科书，向家庭经济困难的寄宿学生提供生活补助。
为解决西部地区义务教育发展水平偏低的问题，2004年国家实施了西部地区“两基”攻坚计划，在促进区域间义务教育均衡发展方面迈出了一大步。长期以来，西部地区的教育发展一直低于全国平均水平。到2002年底，全国“两基”人口覆盖率达到91％，而西部地区只有77％，低于全国14个百分点，还有410个县级行政单位没有“普九”，涉及345万平方公里国土和8300多万人口。很多西部地区的孩子，不要说上高中、上大学，就是上小学、上中学也是他们遥远而美丽的梦想。经过四年的攻坚，这410个县已经有368个通过了国家"两基"验收，其余特别困难的42个县也达到了攻坚计划确定的"普六"标准。西部地区"两基"人口覆盖率达到98％，比攻坚计划实施前的77％提高了21个百分点，初中毛入学率达到了90％以上，西部地区与全国平均水平的差距大幅度缩小。西部攻坚是义务教育发展过程中一次重要的跨越式发展。这一步的跨越非常重要，不仅使西部地区的学校发生了巨大变化，也推动了全国义务教育事业的发展。
2000年以来，是中国义务教育发展的又一个重要时期。党中央、国务院高度重视农村义务教育，各级政府努力采取措施，增加投入，农村义务教育经费呈快速、大幅增长态势。教育经费总量持续增加，增幅较快，而且增长部分以财政性经费为主，尤其是预算内财政拨款增幅较大，农村义务教育经费格局发生了明显变化。2003到2007年五年间，农村义务教育投入总额由1365亿元增加到2992亿元，年均增长21.7%，其中，财政性经费投入总额由1143亿元增加到2839亿元，年均增长25.5%，两项指标均高于同期全国教育经费总投入的年均增长速度。经过各种努力，我国义务教育事业取得了进一步成果：2007年底,实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3022个(含其他县级行政区划单位205个),占全国总县数的98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%。
二、当前我国义务教育发展面临的主要问题和挑战
我国义务教育事业从总体上看取得了很大成绩，义务教育阶段“上学难”、“上学贵”的问题基本得到解决，但仍面临着许多困难，还存在着一些薄弱环节。
1、义务教育经费保障机制虽然建立起来，但保障水平仍然偏低。实行新机制后，国家将义务教育纳入公共财政保障范围，加大财政投入，义务教育的保障水平不断提高。但就目前情况看，农村义务教育的保障水平仍然偏低，只是保障了学校最基本的运转需求，还不能适应改善办学条件，提高教育质量的要求，难以满足学校可持续发展的需要，要完成巩固、提高的任务，还需进一步加大投入。我国目前还有42个县尚未完成“普九”，这些县地处边疆和经济落后地区，存在特殊困难，需要国家采取专门措施予以扶持。从根本上讲，义务教育经费的增长有赖于国家对整个教育投入的增长，教育整体投入的不足势必会影响到义务教育的投入。目前，我国的教育投入还没有实现1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%的目标，《教育法》规定的教育经费“三个增长”也没有完全落实到位，2006年，还有12个省份没有做到教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长。这直接影响到对农村义务教育的投入，导致一些需要地方配套的资金不能落实，影响到国家政策的整体实施效果。
2、义务教育发展不均衡问题仍然比较突出。一是农村，特别是西部农村学校办学条件仍然较差。许多农村学校的教学设备远没有达到国家规定的标准，实验仪器达标率、计算机拥有率、校园建网率都远低于城市。相当一部分农村寄宿制学校学生宿舍仍然不足，条件简陋，宿舍、食堂、运动场地和卫生设施达不到基本要求。这次地震暴露出来的农村中小学危房问题，引起社会广泛关注。目前农村中小学危房比较仍然较高，小学、初中分别为4.1%和2.9%，普遍加固校舍和提高防震标准迫在眉睫。农村中小学大班额现象十分突出，2007年，全国农村小学、初中大班额比例达到17%和68%。二是农村教师队伍建设亟待加强。一方面是教师素质不能满足提高教育质量的需要，教师队伍的年龄结构、学历结构、学科专业结构不尽合理，音、体、美、外语等学科教师短缺，教师队伍存在年龄偏大、知识老化等问题。另一方面，由于国家关于教师津贴、补贴发放的政策未及时出台，2008年教师在收入上同公务员的差距开始拉大。三是城市“择校”问题仍然比较严重。在一些大城市由于历史原因，学校间办学质量、办学条件差距较大，教育行政部门虽屡出新的政策力图制止“择校”，但取得的实质性进展并不明显，群众对此意见很大，也给学生带来沉重的学习负担。
3、在实施素质教育方面仍面临诸多困难。总体上看，由于一些深层次体制性障碍尚未消除，目前我国在推进素质教育方面仍处在政策引导、舆论倡导阶段，只是取得了一些进展，任重道远。“为应试而教，为应试而学”的违背教育规律、偏离教育方针、影响人的全面发展的现象依然存在，考试分数、考试名次、升学率仍然是教师评价学生、校长评价教师、社会评价学校的主要标准。学校在德育、教育教学观念、人才培养方式、教学内容和方法上都有待改革创新。
三、新时期我国发展义务教育政策的主要特点
在新的历史时期，面对经济建设和社会发展对基础教育的需求和人民群众要求接受优质教育的愿望，高质量、高标准“普九”成为必然选择。如果说1986年颁布的《义务教育法》成就了昔日“普九”的辉煌，那么，新修订的《义务教育法》将为在更高层次上“普九”提供法律保证。新《义务教育法》是在总结普及义务教育经验，吸纳义务教育发展新思路的基础上修订的，包含了事关义务教育发展的许多重大制度创新。随着新法及配套政策法规的逐步完善，国家在新时期发展义务教育的政策更加明朗。有如下几个特点：
1、公共财政在实施义务教育方面发挥更加重要的作用。义务教育法规定由国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。这是一项重大的制度创新，从管理体制和经费保障机制上强调了义务教育是国家行为和各级政府的责任，这对于强化义务教育的政府行为，突出义务教育的公益性、强制性和统一性，提高义务教育的保障水平具有重要意义。从实施效果看，农村义务教育依然是教育投入的“重中之重”，目前中西部地区一半以上的农村义务教育经费来自中央财政，中央财政在经费保障上承担了主要责任；省级政府在经费统筹上也发挥了重要作用，有些省份应由地方承担的资金全部由省级财政承担。
2、在制定政策法律时更加注重以人为本。新《义务教育法》开宗明义把“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”作为立法目的，并作了具体规定。比较1986年《义务教育法》可以看出，新法更加重视保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。这是整部法律的核心内容，国家、家庭、学校、社会应承担的职责、义务都围绕保障这种权利而设定。我国目前已全面推行免费义务教育，这是坚持发展成果由人民共享的重要举措，目的是保证所有的适龄儿童、少年都能上得起学，不会因贫辍学。
3、全面推进素质教育，促进基础教育工作的重点转向重内涵、提高质量。新《义务教育法》将素质教育上升为法律概念，第一次将实施素质教育写入了法律，这是全面推进素质教育的一个重大突破，有利于统一各方面的思想认识。法律规定了教育教学工作要面向全体学生，学校要把德育放在首位；教师在教育教学中要平等对待学生，关注学生个体差异，因材施教；注重身心发展特点，将德育、智育、体育、美育有机统一在教育教学活动中，注重培养学生的独立思考、创新和实践能力等等，这将规定有利于从制度上保证推进素质教育。国家将从加强中小学德育工作、实行基础教育课程改革、进一步加强教师队伍特别是农村教师队伍建设，提高教师教书育人的积极性、能力和水平等关键环节入手，把推进素质教育工作落到实处。
4、把加快推进义务教育均衡发展作为实现教育公平的重要举措。新《义务教育法》首次把促进义务教育均衡发展作为实施义务教育的方向性要求确定下来，对今后义务教育的发展具有非常重要的导向作用。义务教育是否均衡发展涉及到受教育者的受教育权利保障问题，是社会公平的基础。政府在推进义务教育均衡发展方面负有义不容辞的责任，将更加关注缩小城乡教育发展差距，积极推进义务教育阶段学校标准化建设，全面改善农村学校基本办学条件，提高农村学校教学质量。在大中城市则要通过统筹教师工资待遇，促进校长和教师流动等措施，重点解决义务教育阶段“择校”问题。
（作者为全国人大教科文卫委员会教育室副主任)
