金门地区地方首长提出“一国两制”的政治实验区，应符合大陆当局的构想。
中评社╱题：融合渐统？“两制金马方案”先行之政治效应 作者：柳金财（台湾），台湾佛光大学公共事务学系助理教授
若率先在金门地区实行“一国两制”，便在台湾内部产生示范效果，对“一国两制”产生“去标签化”效应。“一国两制”利于国家和平统一，及两岸和平稳定、保持台湾民众生活方式不发生实质性的改变。因此，金门地区地方首长提出“一国两制”的政治实验区，应符合大陆当局的构想，藉由强化金门与厦门间联系及建立共同生活圈，逐步进入“一国两制”的制度性安排。“两制金马方案”的刍议及制度性设计，固然可以达到“融合促统”目标，从“金马方案”试点试行到“台湾方案”全面落实；但也可能成为独派甩开“金马”，操作“台澎”公投独立的“离间计”，此议实属“双面刃”。
一、前言
不久前大陆全国台湾研究会常务理事周志怀，在首届新世代两岸关系发展论坛提出，目前两岸现行条件下，可探讨施行“两制台湾方案”与“金马方案”并举，尤可探索两制“金马方案”。大陆当局重要智囊积极探索对台政策，这有其创新之处，从“战略模糊”走向“战略清晰”，转“守势”为“攻势”；从“武统威胁”转向“反独促统”、“融合和统”。足见大陆对台政策采取积极进攻创新方案，而台湾却是一味采取消极防御的反制及管制性措施。
大陆国家主席习近平于2019年1月2日《告台湾同胞书》发表40周年纪念的重要讲话中，针对台湾问题，归结为“习五点”作为新时期对台工作的纲领性文件：包括一、携手推动民族复兴，实现和平统一目标。二、探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践。三、坚持一个中国原则，维护和平统一前景。四、深化两岸融合发展，夯实和平统一基础。五、实现同胞心灵契合，增进和平统一认同。“习五点”揭橥大陆对台政策的战略目标，即是“反独促统”、“融合渐统”。
尤其是首度提出探索“两制”台湾方案，宣称“和平统一、一国两制”是实现国家统一、民族复兴的最佳方式；及应用“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础”。同时也进行细部规划，提出“两岸要应通尽通，提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通，可以率先实现金门、马祖同福建沿海地区通水、通电、通气、通桥。要推动两岸文化教育、医疗卫生合作，社会保障和公共资源共享，支持两岸邻近或条件相当地区基本公共服务均等化、普惠化、便捷化”。这涵盖“大四通”（经贸合作、基础设施、能源资源、行业标准）与“小四通”（水电气桥），藉此强化两岸融合发展，达成“融合渐统”的目标。
2019年3月10日召开第十三届全国人民代表大会第二次会议，国务院总理李克强作政府工作报告，尽管涉台内容仅162字，却概括中共中央对台工作的大政方针，尤其是指出“习五点”是新时期对台工作指导的纲领性文件，要求“全面贯彻落实”；同时强调要坚持“一中原则”和“九二共识”，坚决反对和遏制台独分裂行径。报告宣称应“深化两岸融合发展，持续扩大两岸经济文化交流合作。两岸同胞同根同系、同命相连，应携手共创共享全体中国人的美好未来”。政府工作报告突出“深化两岸融合发展”，这显示现阶段大陆对台战略目标着重“反独促统”、“融合和统”、“融合渐统”，除非发生台独因素干扰统一进程，基本上统一是渐进主义式的统合过程，而非采取军事武力威慑统一手段。
二、以金门作为“一国两制”试验区刍议
早在2006年11月6日，金门县县长李炷烽在县议会即提出以金门作为“一国两制”试验区的构想，藉由公共议题让金门跳脱蓝绿对抗，提供解决两岸政治僵局的创新思考。事实上，金门一直都是台湾当局的“政治实验区”，曾历经两个阶段：第一阶段是从1956年开始，到1992年结束，金门实行长达36年的“战地政务体制”；第二阶段是指2001─2004年的“小三通”。李炷烽所提构想是若能将金门带入一个全新的“政治实验阶段”，从经济、民生、发展角度出发，逐步实现金门成为“一国两制”试验区。同年11月15日，国台办发言人李维一针对金门设立“一国两制”试验区构想表示，“大陆欢迎台湾的有关党派、团体和有关人士与我们就发展两岸关系与和平统一交换意见。”
此政治实验区构想系指“建立一种可以解开目前台湾地区法规制度对金门发展的束缚，以特区、特有法令来建构特有的制度，取两岸制度之长，将金门列为特殊的行政区，以利金门发展，为两岸开启另一种互动选项，谋求两岸双赢”。以金门作为“一国两制”试验区，可以“先试先行”采取渐进主义方式不断调适融合过程所遭遇问题，可以作为未来全面性融合或实施“一国两制”的重要参考。其效益主要包括：一、两岸人才与物资利用渠道，将可打开方便之门﹔二、金门地区所需法令制度的特殊需求可被满足﹔三、两岸经贸合作关系在世贸组织架构下可获提升﹔四、自由港经济活动的加速成长可以预期﹔五、两岸的紧张关系将可有效缓和﹔六、未来和平统一后的法律冲突问题，可获得试验性的解决等。
2018年8月金门副县长吴成典再度直接抛出“一国两制都可以在这里（金门）做”的说法。“就算是一国两制，也是演变后结果，不是他的主张，但他也不反对。”针对吴成典指出金门与厦门是共同生活圈，可以打造成双子城，甚至作为“一国两制”的过渡，国民党前主席洪秀柱也表示：“金门先行先试先做一个试点，也不是不可以。”金门作为“一国两制”试点，洪秀柱认为根据中华民国宪法规定，大陆与台澎金马皆是中国的一部分，这个“中国”就是“中华民国”，且依据《两岸人民关系条例》，两岸分属“大陆地区”及“台湾地区”、“同属一中”。显然，洪秀柱、吴成典所提“一国两制”，此“一国”被解释成“中华民国”，避免被民进党标签化为只要认同大陆当局“一国两制”，即被攻击为“卖台”或“卖主权”。
随“金厦通水”正式启动，吴成典再抛“金厦双子城”，希望将金门与厦门打造为共同生活圈，双方互相尊重彼此制度。金门、厦门因地利与历史的关系易形成生活圈，两边制度要相互尊重，目前现状即符合“一国、两区、两制”型态。金厦通水后，两城市间已从“单门”变为“没有门”，两岸携手合作、交流，甚或能作为“一国两制”的过渡。基本上，金门人并不直接批评“一国两制”，保留与对岸交流继续改善金门发展的机会。
然而，对一般金门民众来说，在“金厦共同生活圈”和“一国两制”认知差异上，并非完全一致。2018年7月ETtoday针对金门进行民调，金门民众认为当前最需要解决的问题前五名分别是：经济发展、交通建设、治安维护、观光休闲与政府效能，重视民生面而非政治面问题。金门民众并没有强烈反对或赞成“一国两制”，然而能否形成“金厦生活共同圈”，实为“两制金马方案”能否有效实施的前提。
“金厦生活共同圈”为“一国两制”实践的前提，然“一国两制”涉及更深层的政经问题及制度性安排。邓小平所提“一国两制”统一构想，原先是要应用于台湾却优先适用于香港澳门。目前习近平总书记又提出“两制台湾方案”，呼吁两岸各阶层、各界别“民主协商”两岸和平发展的制度性安排，这显示目前“两制台湾方案”内涵与定义尚未明确，必须透过各政党、各阶层、各界别间的民主协商寻求共识，再经两岸当局政治谈判始能决定之。基本上，吴成典认为“金厦生活共同圈”可能演变成“一国两制”，不少金门民众虽主张“金厦生活共同圈”，但未必赞成“一国两制”。事实上，自小三通以后，金门、厦门“两门对开”，当前金厦间事实上已逐渐接近“共同生活圈”的运行模式。
或有论者以为，金厦形成“共同生活圈”后，大陆当局可按照“一国两制”的原则实现两岸和平统一，确保金门地区生活方式保持不变，金门地区人民可按照自己的意愿选举产生地区负责人。大陆当局愿意听取金门地区人民的意见，为金门地区提供必要的帮助。金门地区民众可参与大陆的政治事务，金厦结成经济共同体，促进经济发展。从大陆当局角度来说，若率先在金门地区实行“一国两制”，便在台湾内部产生示范效果，对“一国两制”产生“去标签化”效应。“一国两制”利于国家和平统一，及两岸和平稳定、保持台湾民众生活方式不发生实质性的改变。因此，金门地区地方首长提出“一国两制”的政治实验区，应符合大陆当局的构想，藉由强化金门与厦门间联系及建立共同生活圈，逐步进入“一国两制”的制度性安排。
三、“两制台湾方案”话语权争夺
对金门先行推动“一国两制”构想，陆委会2018年8月认为此问题事涉复杂且影响深远，除必要国安考量外更必须尊重当地民众意愿，更非地方自治事项，仍须全盘衡量与审慎评估，始能确保国家整体利益与民众福祉。民进党当局认为“金门支持一国两制仍是少数并非主流民意”，应尊重当地人意见。基本上，民进党长期主张建构台湾主体性，此政党也以台湾为主体，忽视将金门和马祖涵盖进来。甚至没有把金门和马祖纳入民进党党旗，认为这是基于尊重金门和马祖人民意愿的表现。民进党曾在1992中国政策纲领主张金马撤军论及非军事化，从战时军事体制改采为和平体制，藉此测试金门民众在台湾与大陆间的选择偏好。
然而，主张台湾独立建国者往往倡议，将金门与马祖从现行中华民国分割出去。事实上，捍卫中华民国的国家论述，最能维护金门民众目前生活秩序。金门人对中华民国有着特殊的情感，因为中华民国免于1949年落入共产党统治，也因捍卫中华民国生存成为战地及缓冲区。然由于行政区域划分金马仍隶属福建省，故金马民众认为自己是福建人，当然也是中国人；至于台澎民众则隶属于台湾人。由于民主化历程、去中国化及文化台独等渐进式台独的影响，导致台湾民众的台湾人认同比例增高，中国人认同比例下降，中国人认同比例下降，这将使金马民众的“福建人认同”、“中国人认同”，与台澎民众的“台湾人认同”产生截然反差及形成台湾内部认同分歧与冲突。
金门人自认为在血缘上属于中华民族，在国族认同上具有中国人认同，就中华民国的行政区域划分为福建省，因此在认同上形成金门人是“福建省民”、“中国人”、“中华民国国民”，尤其是金门马祖区域地方选举很特殊，选出来的候选人其政治立场几乎是支持中华民国、反对台独，因此在政党认同上倾向新党、国民党较高，民进党在金马选举难以获胜。
金门人与务实独派及法理台独者在国族认同上，呈现南辕北辙、极端差异。务实独派认为中华民国是主权独立国家、台湾已经独立、台湾不必再宣布独立及变更国号。此论主张中华民国等于台湾，中华民国认同与台湾人认同不冲突，并无中国人认同空间及福建人认同空间。
金门人自身认同福建人、中国人，中华民族及中华民国国民。就主张台湾法理独立者而言，中华民国是外来政权，台湾尚未独立，台湾人不是中华民国国民，台湾人不是中国人，也无中国人及福建人认同空间。因此，主张法理台独者往往也认为应让金马回归中国，切断两岸缓冲区域及脐带关系。短期内，金门人在政治上虽抗拒被中共统治；但在经济社会生活领域基于实际需求又希望营造金厦共同生活圈。金门摆荡两岸之间，既不愿台湾走向法理独立，也不愿被大陆当局统治。换言之，金门在政治上倾向认同中华民国，在国族认同上倾向中华民族及中国人认同，在经济社会需求上倾向与大陆形成共同生活圈。金门人认为自己是金门人，不认为自己是台湾人；但也不认为自己是中华人民共和国国民，倾向认同中华民国。
从大陆当局角度来看，必须连结金马与台澎关系，藉以确保“中华民国”跟大陆间的纽带关系，箝制务实独派运用中华民国或法理独派运用台湾正名运动进行“去中国化”、“文化台独”的进展。当独派发动“独立公投”时，中华民国其实是存在解体崩溃的风险，台澎可能透过公投机制而独立成“台湾共和国”，金马可能透过公投决定独立再与大陆统一。因此，在现行中华民国的宪政体制下，维持金马在福建省体制之下，建构金马成为两岸间的脐带关系，发挥连结及缓冲地带角色，将是有效化解与箝制台湾进一步走向“法理独立”或“正常国家”路线的战略性规划及顶层制度设计。
主张法理独立者试图切断两岸的主权、领土重迭性主张，在文化、历史、血缘上切断共同渊源；甚至希望在金门实施“一国两制”，创造金门发动先独立公投再统一公投机制，也就是“金门回归中国”，切断金马与台澎连结关系，使金马脱离与中华民国间隶属关系，完全切割台湾与大陆在主权与领土上的重迭性。换言之，独派中主张“法理台独”者未必反对“一国两制”在金马“先试先行”，藉由金马可以从中华民国解离出来与大陆进行统一，台澎则从中华民国脱离出来以公投方式决定台湾独立。激进独派推动“独立公投”将产生裂解中华民国的作用，而消亡的中华民国将是新而独立国家诞生的基础，切断两岸在主权与领土上“同属一国”的关系。
四、两制金马方案的政治效应
首先，大陆当局正凸显福建在统一过程中的关键角色。大陆国家主席习近平在两会期间的“下团组”行程，特别参加福建代表团的审议，此为十八大以来习近平首次来到福建代表团。习近平讲话着重“发展、脱贫和对台”是福建省工作的重中之重，足见中共党国极为重视福建省的对台工作。“习五点”为“新时代对台工作指导性纲领”，定下“和平统一、一国两制”的“反独促统”目标，及规划推动两岸融合途径为迈向“融合渐统”策略。显然，福建省成为对台政策最前沿之处，强化闽台间的经济社会文化交流，利用文化、血缘、宗教、民族、历史纽带，构建“两岸一家亲”及心灵契合的民族情感，并搭建“两岸命运共同体”。
其次，“两制台湾方案”分解成“金马方案”，具有裂解与分化台澎金马的政治纽带关系作用。国民党籍高雄市长韩国瑜已表态承认“九二共识”，并进行城市交流参访港澳深厦四地，可在“韩流”基础上形成台湾民众对“一国两制”台湾方案的探讨。两岸可试行统一分步骤走，由金马先行，探索两制金马方案，建立基层对基层的民主协商模式。大陆当局“若能分解两制台湾方案，可探索施行‘一县(连江)两制’的马祖方案，或者是‘一省(福建)两制’的金马方案”。这代表大陆对台政策从中央到省、再到县层级政府，既能落实也能落细，势将对金马地区产生磁吸效应、示范效应，强化金马对台澎的解离效应。
当前台湾蓝绿政党几乎一致反对“一国两制”，民进党当局反对“九二共识”、“一中原则”及“一国两制”，并提出“台湾共识”就是反对“一国两制”。国民党重要政治天王虽承认“九二共识”，但却公开反对“一国两制”。蓝绿政党对“九二共识”虽具有不同观点，蓝接受、绿反对之，惟金马地区的两岸交流受台湾政党轮替影响相对较小，金马与大陆地区邻近性、资源流通必要性，已形成某种程度依存关系，其稳定性相对大。若陆方采取先行试点的对台政策思维，藉由与金马经社文先行融合，再整合至共同生活圈，建立经济社会纽带关系及命运共同体意识。
最后，两制金马方案提议，将陷民进党当局于左支右绌、进退维谷的两难困境。从地缘政治与地缘经济角度检视，金马地区与大陆，尤其是与福建的联系，相较于台湾本岛更为紧密，又有其经济社会需要。从历史上来看，1895-1945年台澎割让予日本，至1912年中华民国肇建，金马一向是中国领土一部分。然1949年中华民国政府迁台，传统独派认为“中华民国是外来政府”、“流亡政权”，因倡议“台湾地位未定论”主张“住民自决论”，甚至有此说认为中华民国只剩下金马成为“金马国”。中华民国逐渐台湾化过程中，台湾民众在国族认同上转变为认同台湾人比例高于中国人认同，台湾人与中国人双重认同下降，中国人认同下降。
但此调查在金马地区显然结果并非如此，金马地区民众认同自己是“中华民国国民”及“中国人”，金马地区隶属福建省当然民众认同是中国人、福建人。目前激进独派力倡台湾独立公投、正名制宪及国家正常运动，一旦金马与福建形成共同生活圈，金马民众也可能发动“独立公投”，再行“统一公投”；或直接诉求“统一公投”，与大陆进行统一。金马地区若在大陆当局持“两制金马方案”先试先行及激进独派持“独立公投”的双重挤压下，台湾当局也尊重金马民众进行住民自决的意愿，那么中华民国的有效统治领域将可能被分解成“金马地区”及“台澎地区”，“金马地区”将从中华民国或“台湾共和国”分离出来，因金马与福建生活共同圈形成而倾向与大陆融合渐统。
伍、结论
若民进党当局允许台湾民众进行“独立公投”或“统一公投”，一旦潘朵拉盒子被掀开，这将会造成现在“中华民国”、“中华民国台湾”的崩溃解体及分裂，“独立公投”不仅无法建构台湾的政治自主性，反而造成解构的效果。民进党将面临金马离岛究竟是隶属福建省或新国家领土争论，及遭遇内部原住民族还我土地运动抗争挑战，尤其是大陆当局若亦先行采取实施两制金马方案的战略攻势，更将激起金马民众以公投决定自身未来前途的行动，从而疏离台湾而倾向与大陆统一。
根据2019年1月10日“中华民意研究协会”公布两岸关系民调结果显示，“习五条”引发热议，台湾民众认为最有可能实现两岸间长久和平方案的看法，33.7％支持“欧盟模式”（两岸在彼此承认的基础上组成共同体）为最高，其次是“大英国协模式”为18.3％（两岸在形式上如同一国，实质上互不隶属），仅11.7％支持台湾独立。大多数台湾民众希望两岸关系发展，迈向“统中有独”、“独中有统”的终局制度性安排，“黏但又不至于太黏”的两岸和平制度性安排倾向“复合国”模式而非“单一国”。换言之，“中国”不应仅由中华人民共和国独占，“中国大于中华人民共和国、中国里面应该有中华民国”，始能避免“中华民国台湾化”及被转化成“中华民国台湾”。
短期内，“中华民国台湾”的说法意味着中华民国等于台澎金马，中华民国对台澎金马拥有有效统治权、主权，但对大陆已无法理主权。大陆当局倘使推动“两制金马方案”，可能为激进独派操作“金马公投独立”、“金马公投统一”奠立基础。最终“中华民国台湾”的主权及治权皆局限在台澎，主张法理独立者试图透过“独立公投”，建立新而独立的国家，从而“分割国家主权与领土完全性”。故“两制金马方案”的刍议及制度性设计，固然可以达到“融合促统”目标，从“金马方案”试点试行到“台湾方案”全面落实；但也可能成为独派甩开“金马”，操作“台澎”公投独立的“离间计”，此议实属“双面刃”。
（全文刊载于《中国评论》月刊2019年6月号，总第258期）
