范勇鹏：西方自由主义治理失败的制度根源
新冠肺炎疫情暴发以来，以西方为代表的“自由世界”的治理失败昭然若揭：数百万人民失去生命，医疗系统几度濒临崩溃，全社会“躺平”，社会经济遭受重创；政府进退失据，政策摇摆反复，政客热衷于逞口舌之利、互相推卸责任和向他国“甩锅”。曾经被不少西方媒体和政治学者描述为治理榜样的“首善之区”，今天暴露出全面的僵化、混乱、颟顸甚至愚昧。目前看来，疫情仍将持续，相关国家似乎只能靠病毒的自限或疫苗、药物等技术突破才能有望渡过难关。诚然，对付病毒离不开科技手段，但是治理的含义在于政府或其他权威机构运用权力、资源、技术、信息等对社会进行有效的组织管理。如果一个国家已经无法寄希望于通过对人和社会的组织协调来解决问题，毫无疑问其“治理”已经宣告失败。
以美国为例，治理的失败不仅体现在疫情防控不力上，近几十年来，美国的治理状况呈线性下降趋势，从金融管理失败引爆全球性危机，基础设施退化带来公共灾难不断，贫富分化加剧和文化治理失效造成当前阶级、种族矛盾突出，枪支、毒品管理和社会治安困境积重难返，直到2021年迁延数月之久的港口、物流梗阻，无不显示出这个世界第一强国的全面治理危机。
西方治理危机源于其自由主义的制度、文化和治理观念的先天性缺陷。自由主义是西方现代社会制度的核心原则，自由是西方现代思想的核心概念。虽然美国拜登政府在东拼西凑搞所谓“领导人民主峰会”，实际上美国从建国起，其制度逻辑和政治原则都说不上民主，而是自由。直到冷战后期，美国都很少自称为“民主国家”。现代民主原本是欧洲社会主义运动所打出的旗帜，西方资本统治阶层所豢养的思想家经过几代人的精心建构，才将民主与自由嫁接，制造出“自由民主”这样的虚假概念。实质上，所谓“自由民主”就是“披着民主外衣的自由”。那么自由到底指什么？自由主义治理观何以必然失败？回答这些问题离不开对自由主义历史的回溯和对自由制度原则的分析。
自由制度的由来
自由主义是现代资本主义的伴生物。近代之前的欧洲处于封建王权—贵族和教权的双重统治之下。在此社会制度之下，既不存在现代意义上的主权国家，也没有现代意义上的自由个人。从国家角度看，封建制度的基本特征之一是政治权力的分层，不存在贯穿中央和地方的主权；教权与世俗政治权力也处于分庭抗礼的博弈状态。因而国家无法集权，无法提供广泛的公共产品，无法保护商业活动，更不可能推动重商主义的贸易政策。从人的角度看，多数人处于人身依附链条之中，特别是在法兰克和德意志地区主要体现为封君—封臣关系，即便是相对独立的自治城市，其地位和商业活动也会受到贵族的限制、盘剥乃至劫掠；教权的意识形态也天然地阻碍商业活动的开展。对于新兴的商业资产阶级，这种社会结构是巨大的障碍，自然欲除之而后快。自13世纪起，这一新兴阶级首先就要打倒教会，推翻天主教的财富观，为自身不择手段获取财富辩护，解放资产阶级的“个人”，于是其发明了自由主义的哲学。商业活动除了需要自由，也需要法律、和平和武装，因而这一新兴阶级也致力于建立强大而集中的政治权力，建立资产阶级的“国家”。
在1618—1648年欧洲爆发三十年战争时，新兴资产阶级已经拥有了相当强大的政治影响力，不仅这场战争的过程在很大程度上是由资本力量操纵，而且战争的结果——《威斯特伐利亚和约》，也树立了符合资本意志的主权国家观念和保障私人企业及商业活动的国际法体系。基于资本与政治权力的结盟，现代主权国家脱颖而出。
但是，资本的目的是自己来统治，必然不甘心容忍集权国家的任何制约，因而无论是法国式的专制王权还是英国式的君主集权显然都不符合资本的意愿。资本通过各种形式的革命限制甚至消灭了国王的主权——在英国建立了议会至上的原则，在法国则砍掉了国王的脑袋，但是资本并没有直接出面接管权力，而是采取了俘获的方式来进行幕后操纵。资本的幕后统治需要一系列的“装置”来实现，观念上就是自由主义，尊崇个人（实际上是资产阶级）权利，反对国家的干预或没收；制度上就是在封建制度基础上改造而成的代议制以及在公司制度上演变而来的议会—内阁结构；法律上就是建立起法治至上的原则，确保“王在法下”或“宪政国家”。
这些自由国家都建立了某种代议制，因为代议制是最适合将经济权力直接转化成政治权力的制度，是让各种类型的财产权按比例享有政治发言权的制度。英国政治思想家迈克尔·欧克肖特如此评价代议制，“这种统治样式在18世纪晚期和19世纪早期英国等地的议会制政府达到高峰……这是伦理学中确立的个体主义在政治哲学上的对应物”。英国的光荣革命就是把王权架空，让议会来统治国家。美国革命就是成立一个服务商人和地产、债券投机者的合股公司，由国会来充当董事会。法国大革命把国王送上断头台，让资产阶级的议会制订《民法典》来进行统治。所有这些革命，都是让自由来代替专制，用财产权的自由替换贵族的特权自由，用法律统治掩盖古老的权力统治。
受限的国家权力
这种现代自由国家的基本特征，就是国家权力的有限性。在自由主义看来，国家是“必要的恶”，其权力和作用应该限制在尽可能小的范围之内，只作为市场自由的一个“守夜人”和打手，只是仲裁个人之间利益关系的工具。资本为了限制国家的权力，精心设计了各种装置。包括纵向和横向的分权。这方面美国制度为集大成者：纵向采取了联邦制，严格限制联邦政府的权力；横向美其名曰“分权和制衡”，让政府各分支之间互相掣肘；在此基础上，辅之以各种具体的制度设计，以确保资本掌握货币和法律的权力。资本将国家牢牢地掌控于股掌之中。
首先，美国联邦制实行纵向权力分割。美国由13个殖民地合并而成，故其国家权力来源于地方，也就是州一级的授权。在美国《宪法》中，对联邦政府权力的规定采取的是“列举”原则。也就是说，哪些权力让渡给联邦政府是有明确规定的，这些权力之外的剩余权力仍归各州所有。虽然两百余年来，美国政治的一条主线即是联邦政府权力的不断扩张，但在原则上，美国的主权逻辑依然存在“其专在下”的问题。
其次，美国各级政府都采取分权制。人们通常认为美国是三权分立，实际上三权之间有很多的交叉和模糊地带，并不存在严格的分立。但是司法权对立法和行政确实拥有强大的制约力。例如，国会两院通过的法律，由总统签署生效，理论上是穷尽了选民的授权，但是由9名大法官组成的最高法院却可以裁定其“违宪”。司法权并不是由任何民主程序直接产生，也不受选民的监督和制约，实际上可以不折不扣地执行真正的统治力量——资本集团的意志。
独立司法权最初也是产生于联邦制的纵向分权。正如英国哲学家密尔所说，在联邦形式下，州政府和联邦政府发生争议时不应由任何一方来裁决。因为如果由联邦政府裁决，那么美国便成了地方服从中央、下级服从上级的单一制国家；如果由州政府裁决，那么美国便不再是一个国家，而顶多是一个“邦联”或联盟了，这种情况在美国历史上出现过，最终是通过战争来解决。这个裁决的权力应该属于独立的仲裁者——联邦最高法院。这样一个独立仲裁者最初承担着为联邦国家创造统一商法的功能，但是在实践过程中，司法权独立性的权威越来越大，逐渐获得了对国家法律权力的垄断。资本统治集团发现，仅靠对政府权力的限制和一般的法治原则，并不能绝对控制政府。选举可能失控，例如2016年大选一定程度上就出现了失控，谁也无法保证未来美国不会出现左翼“民粹”政府；统治集团内部可能产生不可调和的矛盾，如当前民主、共和两党所代表的不同资本集团之间的冲突和严重的政治极化；以及可能潜在的技术性危机，如1800年大选中空前的36次投票及1876年、1888年、2000年和2020年大选中发生的票数争议。所以统治精英阶层达成一项共识：需要有一个最终的机制，令真正的权威——资本的意志来出面裁决争议，于是就有了所谓宪政。宪政就是将一份宪法文件供奉神坛，通过“祭司”（最高法院）的解释权来进行政治操纵，令少数统治者的力量足以压倒多数的人民，用“美国宪法之父”、美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊的话说就是“让人民永远无法真正染指政权”。
再次，美国政府本质上为私人所有。联邦最高法院让资本获得了最终的法律权力，美联储让资本掌控国家的货币命脉。在某种程度上，货币的权力比法律的权力更强大。美国不存在央行，货币发行由一个纯粹的私人组织，即私有银行组成的美联储控制。无论总统、国会还是法院，都无权染指美联储的禁脔。从杰斐逊、杰克逊、林肯到肯尼迪，美国历代政治精英中都有人试图与私人银行的权力进行博弈。杰斐逊曾说，如果让私人银行控制货币权力，美国人将最终失去祖先的家园和土地。但是，最终的胜利者是银行。美联储成立后，美国政府所谓的发行货币，实际是向私人银行借贷，并以人民的税收来偿还利息，公然为私人资本收割财富。美联储人事制度与最高法院法官的任命制度设计有异曲同工之妙，均是尽可能减小民选机关对其进行干预。
通过以上种种制度，资本家统治阶级成功地将美国政府塑造成有限、分散的机器。这个机器只有在资本集团需要其担任工具或打手时，才允许其强大和有效，否则必须保持在“无能、无害”的状态。即便如此，索罗斯这样的金融资本家仍嫌它太强、管得太多，已经不符合他们心目中的“开放社会”标准，不断地要求修宪，以限制政府权力。而特朗普这样的盎格鲁—撒克逊传统白人资本势力代表则嫌它太软弱、太分裂，不够格作为一个合适的统治工具，试图将这架机器向着极权化和法西斯化的方向牵引。
有限的政府责任
由上所论，美国的自由制度实际类似于一间股份公司，真正的所有者不是人民，而是资本家集团，政府只是执行机构。那么与公司的制度类似，美国政府自然也秉承着“有限责任”的原则。美国的三权分立，最大的效用就是让责任无处可寻。密尔曾说，当任何人都不知道谁应负责的时候，就等于谁都不负责。英国法理学家杰里米·边沁也认为，各种委员会的功能就是让责任徒有其名。美国官僚政治学者詹姆斯·威尔逊指出：“美国政府最大的特色是有限的管辖范围和受制约的权力。按照欧洲标准，美国算不上真正的‘国家’。”
前述美国联邦政府宪法权力的“列举”性质和国会立法权的有限性，是对其权力的制约，同时也是对其责任的豁免。美国联邦制包含着封建性的主权分层结构，极大免除了联邦政府的治理责任。例如，全美没有统一的警察、消防和教育系统，因此在各种社会问题上，联邦政府有合理的借口不予行动。例如，新冠肺炎疫情暴发之初，特朗普曾空喊“封州”，时任纽约州州长科莫即抗议说这是要“向州权宣战”。在联邦权和州权的推诿扯皮间，已经有70万人失去生命。司法权也在联邦权和州权的分割中免除了对国民的相当责任。在“州际贸易”条款的原则下，联邦政府只负责涉及共同商业利益的领域。历史上，印第安人、黑奴和雇佣劳动者遭受屠杀、奴役和剥削，联邦权多数时间里均不过问，甚至纵容。即便联邦法院因道义压力而颁布一些缓和措施，各州却依然可以在很长的时间里各行其是。现实中，除了20世纪60—70年代在苏联的竞争和国内社会矛盾压力下出台了一些具有进步意义的司法判决之外，司法权长期对美国社会中存在的严重不平等、种族歧视、治安恶化、枪支犯罪和大规模侵犯人权等问题漠然置之，倒是热衷于在同性恋婚姻等身份政治议题上大做文章。横向的分权同样将权力的拥有者遮蔽于政治责任之后，在美国绝不存在中国式的“有困难找政府”或者遇到不公正待遇去向政府“讨说法”的观念，因为美国的政府就像卡夫卡小说中的“城堡”一样，只是隐隐约约存在，普通人民根本不得其门而入，甚至“究竟谁是政府”都会成为一个无解的提问。
法治也是免除政治责任的一个重要机制。一旦建立了自由制度，也就意味着国家不再是社会整体的代表，而是财产权的代言人。拥有财产的资本家最乐意看到市场规则决定一切，市场规则就被称为“法”，与所谓的公权力对立起来。由此法治获得了独立的生命，法治的程序正义成了至高无上的正义原则。经过18世纪以来资产阶级思想家的不断建构，现代自由民主制度被描述成了一种可以依据法治和程序原则展开公平竞争的、允许多元利益在其中博弈以获取国家权力的游戏。这个游戏表面上是透明、开放的，但实际上只有资本家及其附庸才有赢的可能。这套游戏规则不必讲公平、正义。甚至在理论上，自由主义干脆把正义解释为程序正义。只要符合程序，人们不能因为结果而抱怨，只能怪自己是失败者。法国历史学家托克维尔就发现美国存在一种“政治问题法律化”的倾向，其实就是用法治的形式公正来掩盖实质性的不公正，用看似客观的法律程序来免除国家对人民所负有的道德责任。法治概念掩盖了资本通过代议制、律师和司法权统治一切的事实。
美国前总统伍德罗·威尔逊曾经严厉批评美国政府的这种有限责任性。他认为《宪法》对政府的每一部分都委以一小部分职责，使其容易推脱责任，“任何一个可疑的罪犯，都可以把责任推卸给他的同伙们”，“目前实行的权力分散但责任不清的做法，是美国联邦制度的根本缺陷。1787年制宪会议的主要目的，似乎就是为了铸成这一大错”。
经过20世纪初的进步主义和二战结束后的民权运动，美国联邦政府更加频繁和深入地干预社会领域，但是其制度的本质依然是有限责任。70年代后金融资本的放纵狂欢，留下了所谓“99%”的人民承担全球化的代价。在这个全球最强大最富裕的国度，阶级鸿沟前所未有地醒目，这无疑是美国宪法制度本质的一个剪影。新冠肺炎疫情更是用众多人的生命健康揭露了美国制度的这种有限责任性质。
结语
在自由主义原则下，国家政府处于权力受限、责任有限的状态，对于人民福利、社会公平、救灾减贫、社会治安、抗击疫情乃至于国家治理的任何一个重要方面，实际上都是“无力”且“无心”。因而，如果不能像过去一样继续通过殖民主义、金融霸权、全球价值链和科技优势来收割别国财富和获取超额利润来消解其内部矛盾，美国的治理失败和不断恶化是注定的。当此之时，拜登总统忙着拉帮结派搞所谓“领导人民主峰会”，显然是忙错了方向。美国和西方国家当前最需要的，恰恰是反思其自由制度的致命弊端和深层矛盾，多下些功夫推动政治改革，向着真正民主的方向努力。
范勇鹏，复旦大学中国研究院副院长
