以色列退出钉住汇率制度的过程，是在其经济金融市场化改革的基础上启动。１
９８５年，以色列实施了“经济稳定计划”，开始了大规模的经济市场化和金融自由
化，在此基础上，１９８９年，以色列从“钉住一篮子”制度转变为“水平波动汇率
制度”，１９９１年，又转变为“爬行钉住＋区间浮动”制度，１９９５年，通过不
断扩大谢克尔的浮动区间，以色列走向了更加灵活的汇率制度。
经济金融改革的背景
与许多发展中国家一样，在经济发展的早期阶段，以色列曾建立了一个以国家干
预为核心的经济体制，这一体制主要有以下几个方面的特征。
（一）国有和“准国有”经济占据主导地位
２０世纪８０年代中期以前，以色列的国有制企业控制着整个国民经济命脉，这
些国有企业既包括由政府垄断的电力公司、水资源公司、化学制品公司、电话公司、
铁路公司和航空公司，还包括政府通过控股公司或以股东身份所拥有的保险公司、商
业银行和工商企业等。１９９０年，在非金属采矿业、水和电力工业、运输和通讯、
石油和天然气、军事工业、农业的研究与开发等行业中，为国家所有的净资产比例分
别高达１００％、９６．４％、８８．２％、８２．８％、９８％和９１．４％。
以色列的工会组织非常强大，特别是由各个企业、地区、产业或行业的工会联合
组成的工会联盟，不仅代表工人与资方进行工资谈判，而且拥有许多企业，从事生产
经营活动。这些由工会联盟所有的企业被称为准国有企业。工会联盟的准国有企业总
共有１１００家之多，其中包括全国最大的运输公司、最大的医疗保险基金和第二大
商业银行，经营范围包括工业、建筑、交通、金融、商业和社会服务行业等。１９８
７年?工会联盟企业及其附属企业所雇佣的工人人数占全国总劳动力的１８％，创造
了以色列国民生产总值的２１％。１９８８年，工会联盟控制了全国５０家最大企业
中的１２家，这１２家企业雇佣的工人人数占５０家最大企业工人总数的２４％。
（二）“大政府、小国家”
以色列曾经是一个典型的“大政府、小国家”。１９８０－１９８５年，以色列
政府的财政支出一直占国民生产总值的７０％以上，在财政支出中，转移支付又占了
很高的比例，１９８２年，财政转移支付占国民生产总值的比例高达３１．８％。
在以色列，政府曾经主导主要商品和劳务的价格，食品、公共交通、医疗和教育
等商品或服务的价格都是由政府决定的，并且政府负责为相关企业或机构提供价格补
贴，例如，政府为大学和公共医疗、保险机构提供占其支出一半以上的资金。此外，
政府还负责制定公共部门雇员的工资和福利标准，因此，以色列的大学和医疗保险机
构等也被称为半政府机构。
（三）严格管制下的金融体系
１９８５年以前，以色列政府采取了一系列金融市场管制措施，严格控制金融体
系，这些管制措施包括：
１、管制资本市场
以色列政府曾严格限制私人企业通过发行证券直接融资，因此，虽然早在２０世
纪５０年代初，以色列就已经建立了特拉维夫证券交易所，但是，直到７０年代，以
色列的直接资本市场还是很不发达、结构也极不合理，资本市场的主要交易品种是政
府债券，股票交易量非常少。在间接资本市场上，以色列政府几乎把所有长期社会储
蓄资金特别是机构退休金储蓄?包括养老基金等?统筹纳入到了财政预算渠道。根据
政府有关规定，养老基金、准备和人寿保险基金、培训基金等必须投资于政府债券，
政府利用债券发行所筹集的资金，一部分用于弥补财政赤字，另一部分作为财政投资
基金。
２、干预商业银行
１９８５年以前，以色列政府不仅决定商业银行高级管理人员的任免，而且直接
干预商业银行业务活动。并且，由于以色列５０％的企业为国家或工会所有，以色列
政府会解决国有企业可能出现的一切财务问题，因此，商业银行在对这些企业发放贷
款时，无法按照商业原则操作，也从不考虑企业的经营风险和偿债能力。
以色列中央银行对商业银行进行直接的行政管理，包括统一规定各种金融工具的
期限和利率；统一规定商业银行服务性收费的标准等。由于以色列的法定存款准备金
率高达６０％－８０％，因此，中央银行的法定准备金制度并不是为了保证银行的经
营安全，而在很大程度上是为了将商业银行的储蓄资金转移到政府手中。
３、控制外国资本
以色列政府允许进出口商进入短期国际资本市场，但严格限制其进入中长期国际
资本市场。对于出口商，由以色列中央银行直接发放短期信贷，由于利率比较低，实
际上是一种优惠贷款；对于进口商，以色列中央银行允许其使用短期生产信贷，只要
利率不超过规定的范围，也允许进口商在进口生产设备时从国际长期资本市场获得贷
款。大型企业也可以从国外获取长期贷款，但必须经过政府特许。一般公司和个人不
得直接从国外借款，即使通过国内金融机构间接获得外汇贷款，也要被课以重税。
４、管制汇率
从１９４８年以色列建国到１９７７年１０月，在近３０年的时间里，以色列政
府一直坚持固定汇率制度。其中，１９７５年８月以前，以色列的汇率水平长期保持
固定不变；１９７５年８月至１９７７年１０月期间，以色列货币谢克尔出现了较为
频繁的贬值波动。１９７７年１０月，以色列开始实行谢克尔对美元的浮动汇率制度
。但是，１９８５年以色列政府实施“经济稳定工程”后，谢克尔又回到了固定汇率
制度上，只是这次时间非常短暂。
１９８６年８月１日，以色列中央银行再一次放弃了固定汇率制度，实行“钉住
一篮子货币”的汇率制度，“货币篮子”根据以色列主要贸易伙伴国的货币加权平均
计算而成。
进行经济金融改革的主要原因
在经济发展初期，以色列政府通过干预社会经济活动和金融市场，集中筹集和使
用资金，优先发展重点产业，对促进经济发展具有一定的积极意义。但是，政府过度
干预也会带来一系列问题：一是在政府过度干预下，金融市场得不到应有的发展，从
而严重扭曲了资源配置机制；二是政府直接或者间接参与收入分配，造成了激励缺乏
，损害了社会福利；三是对金融市场的管制，不但影响了经济增长的可持续性，也增
大了金融市场风险。
随着经济的发展，以色列政府对国民经济的控制和干预越来越成为经济增长的桎
梏。１９５０－１９７１年，以色列经济高速增长，国内生产总值年平均增长９．７
％，但是，２０世纪７０年代后，以色列经济逐渐滑坡，其中，１９７１－１９７５
年，国内生产总值年平均增长７．１％，１９７６－１９８５年，仅增长２．８％。
在此期间，以色列经济发展受到两个因素的困扰，一是由庞大的军费开支和转移支付
所引起的巨额财政赤字；二是严重的通货膨胀，１９５０－１９５３年，以色列通胀
率平均为２６％，１９５９－１９７２年为３６．２％，１９７７－１９８３年，通
胀率超过３位数。
１９８３年１０月，由于恶性通货膨胀的影响，市场预期谢克尔将贬值，公众大
量抛售银行股票（以色列商业银行的资金除了来自社会储蓄资金外，还来自在证券交
易市场上发行股票而获得的股本金），造成银行股票价格大幅度下跌、不良资产率急
剧上升，银行业危机爆发。为挽救银行，稳定金融局势，同时也迫于银行股东的压力
，以色列政府大量购买了商业银行的股票，从而使政府成为五大商业银行中四家（即
汉泊里姆银行、路米银行、迪斯考特银行和联合米拉奇银行）的主要股东，在事实上
实现了对这四家商业银行的国有化。四家国有化银行的资产占以色列商业银行总资产
的９０％以上，同时，它们还是其他几乎所有非银行金融机构的主要股东。以色列的
经济形势因此而更加恶化，１９８４年，通货膨胀率达到４４４．９％，经济增长率
仅为２．８％。
为了应对银行危机和经济形势恶化的挑战，１９８５年，以色列政府宣布实施“
经济稳定工程”，拉开了以色列经济金融改革的序幕。“金融稳定工程”的主要内容
包括：一是调整主要商品价格；二是改革政府的财政政策和货币政策；三是实行国有
企业私有化和金融市场自由化。
经济金融改革的主要内容
（一）国有企业私有化
１９８５年，以色列政府对国有企业实行私有化改造，主要手段是面向国内外投
资者和控股集团拍卖国有企业的产权。１９９０年以后，国有企业私有化的步伐加快
，１９９７年，通过私有化，以色列政府总共获得了价值２．４亿美元的收入。
（二）改革银行体系
一是中央银行独立性增强。以色列中央银行自从１９８５年独立以来，始终将重
点放在降低通货膨胀和保持价格稳定上，通过１０余年的努力，以色列年通货膨胀率
从１９８４年的４４４．９％下降到２０００年的０％，目前依然保持在较低水平。
二是通过出售政府持有的商业银行股份，实现商业银行私有化。１９９７年政府
出售了最大的商业银行汉泊里姆银行４３％的股份，出售了联合米拉奇银行２５％的
股份。１９９８年，政府出卖了路米银行、米拉黑银行和汉泊里姆银行价值分别达８
亿、７．２亿和６．７亿谢克尔的股权。
除私有化外，商业银行体制的改革还包括：任命独立的总监掌管政府持有的商业
银行的股份；制定相应的法律，以监督商业银行准备基金的运转；将商业银行所持有
的非银行公司股份控制在２０％以内。
三是理顺中央银行与商业银行之间的关系。独立后的以色列中央银行一方面逐渐
降低了对商业银行法定存款准备金率的要求，使准备金率降至保证银行安全运营所需
要的水平，即从６０％－８０％降低到５％－８％；另一方面，放弃了利率管制，即
以色列中央银行只确定基准利率或通过政策工具来影响市场利率，各种金融工具的市
场利率由商业银行或其他金融中介机构根据市场情况的变动自行决定。
（三）资本市场的改革
一是降低机构投资者投资于政府债券的数量要求，给机构投资者以选择投资机会
的自由。二是取消限制私人企业融资的政策，允许私人企业既可以从商业银行获得贷
款，也可以在证券市场上自由发行证券。三是政府发行债券筹集的资金仅用于弥补财
政赤字，而不再用于财政投资。
（四）贸易的自由化
早在２０世纪６０年代初期，以色列就开始对外贸体制进行改革。１９６２年，
以高关税代替了各种非关税壁垒，１９７５年与欧共体缔结了贸易协定，成为欧共体
的联系成员国，根据该项协定，到１９８９年底以色列与欧共体将相互取消对对方工
业制成品征收的关税。但到了２０世纪８０年代初期，由于外贸逆差和外债大幅度增
加，对贸易体制的改革停了下来，甚至有所倒退。在８０年代前半期，以色列政府进
一步扩大了对本国商品实行保护的范围，使本国受保护的商品种类增长了６０％。
１９８５年，以色列开始了新一轮的贸易体制改革。改革方向是逐渐取消或减少
各种关税和非关税贸易壁垒，到１９９８年，以色列对进口商品所征收关税的税率平
均已降到８％－１２％的水平，接近了西方发达国家标准。
退出钉住汇率的过程
随着经济改革和金融市场改革的逐步深化，以色列政府开始了汇率市场化改革，
使谢克尔逐步退出钉住安排，走向更加灵活的汇率制度。退出的过程为：从“钉住一
篮子汇率”→“水平汇率制度”→“爬行钉住＋区间制度”→有管理的浮动汇率制度
。
１９８６年８月１日，实行“钉住一篮子货币”的汇率制度，“货币篮子”根据
以色列主要贸易伙伴国的货币加权平均计算而成。
１９８９年１月，以色列中央银行对“钉住一篮子货币”的汇率制度进行改革，
允许谢克尔对“篮子货币”的汇率围绕平价或中间价浮动３％。１９９０年３月，又
把浮动区间扩大到±平价的５％。由于在这种汇率安排下，平价相对保持稳定，所以
被称为“水平汇率制度”。
１９９１年１２月，以色列中央银行决定对汇率制度进行进一步改革，逐步扩大
谢克尔的浮动区间，从“水平汇率制度”向“爬行钉住＋区间制度”过渡，即不再固
定平价，允许谢克尔每天对平价进行调整，但要求全年累计调整的幅度不超过９％，
在此基础上，再允许谢克尔围绕平价浮动±５％。
１９９５年５月，以色列中央银行把谢克尔的浮动区间从平价±５％，扩大到平
价±７％；１９９７年６月，又进一步扩大到±１５％。后来又进一步扩大到±２０
％，浮动幅度最低不能低于此限度的２％，最高不能超过６％。
在对汇率制度进行改革的同时，以色列中央银行还对其外汇管理制度进行了改革
，逐步开放资本项目。１９９３年９月，以色列政府接受了国际货币基金组织有关条
款的要求，放开了经常项目下的货币兑换。１９９８年４月，以色列政府宣布，除特
殊情况外，允许机构和个人在国内外进行所有与外汇有关的交易。主要内容包括：一
是允许个人在国外进行房地产投资。二是允许个人和机构在国外开设和使用谢克尔及
外币账户。三是取消对向外国人支付、赠予，及对移居国外的居民转移其财产等实施
的限制。四是允许以色列居民之间以及以色列居民与外国人之间利用外币现钞或支票
支付，允许将谢克尔带出境外，允许非以色列居民以谢克尔作为支付手段。五是在与
非以色列居民进行交易时，不必再出示有关文件
作者：王宇 中国人民银行金融市场司
