官僚化是秦汉以来中国社会难以摆脱的宿命（二）

官僚化受挫—–和联邦制擦肩而过的民国初年

中国的中央集权政治构架是通过君主专制制度的形式建立起来的，1911年10月10 日，武昌新军中的革命党人发动武装起义，攻占湖广总督府。在几个星期之内，各省纷纷通电独立，中央集权的政治构架应声崩溃。作为中央集权构架主体和基础的官僚体制，在经历了两千多年的发展后进入了一个分崩离析的短暂时期。

从辛亥革命到国民党北伐后在形式上统一中国，民国初年的中国政府在17年间经历了《中华民国临时约法》时期﹑《中华民国约法》时期﹑南北政府时期﹑临时执政时期和军政府时期几个阶段。其间曾出现过1916年的“洪宪帝制”和1917年的“张勋复辟”两次短暂的君主制。先后产生过7任总统，1任临时执政，1任军政府大元帅；44届内阁，29位国务总理。 从中央政府的形式上看，除两次短暂的帝制复辟外，表面上一直维持着三权分立的民主共和形式，大部分时间实行形式上的责任内阁制。国务院为国家最高行政机关，由国务总理和各部总长组成。各部总长由国务总理提名﹐经国会批准后﹐以大总统名义任命。国务院下设行政各部9～11个。各部设总长﹑次长各1人总领部务。 但是，整个民国初年的中央政府基本上形同虚设，政令根本无法下达到各地方。民国初年的地方行政制度采取省、道、县三级政权的管理体制，但由于军政不分，除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省专设省一级民政行政公署首长外，其他各省均以军事首长都督兼民政长。但无论各省实行军民长官分职还是军民长官兼职，各省的权力都掌握在有军权的督军手里。

纯粹从政治制度结构上看，民国初年的政府形式是中国历史上最好的。中央政府在形式上保持三权分立；地方政府都以自治的方式自行统治。在这么一种制度形式下，中国延续了两千多年的中央集权的弊端消除了，而在中央集权构架下发展了两千多年的庞大官僚体制在民国初年也处于溃散的状态，中国社会官僚化的进程在民国初年遭到了严重的挫折。在民国初年的十几年中，国家的官僚体制极度萎缩，官僚集团的力量也极为弱化。各省军政府成了国家权力的重心。中国社会几乎已经站到了以各省自治为基础的联邦制或邦联制的门口。

辛亥革命后，历史曾经给过中国一个机会摆脱中央集权制度，建立一种分权式的联邦制度。但由于缺乏国内外必要的条件，这个机会稍纵即逝，后来也不可复得。这个机会之所以出现，既有历史的原因，也跟当时特定的社会发展有关。

从历史角度看，中国的官僚体制经过了两千多年的发展走到了自己的反面，庞大的官僚系统在清王朝后期形成了一个内重外轻的构架。如前所述，秦汉以来的地方政权分郡县两级。后来由于疆域的扩大和人口的增加，中央政府为了加强对郡县的控制，到了唐朝，在州（郡）县之上加了一个中央派出机构“道”，设观察使或节度使，到唐朝后期，全国已设四十几个道。宋代改道为路，并作了合并，全国划为二十四路。元代改路为省并进一步合并，全国划为十一个行省。至此，中国地方政权形成省，州（相当于地区）县三级。跟中央官僚机构的异化一样，行省这一级政权本来是中央为了控制州（郡）县的临时派出机构，但后来却转化为一级最强大的地方政权。这样一来，中央朝廷更不放心，在明代时又派出一些巡回流动的中央大员，如巡抚，总督，总理等到各地监督节制各个行省，但最终仍难脱官僚化的窠臼。到了清代，这些中央派出监督节制各省的中央临时流动机构又慢慢地固化为地方的官僚机构—总督衙门和巡抚衙门。清朝中期，全国设八督十二抚辖十九个省，奠定了中国现代地方政权划分的基本格局。省成为中国地方政权最根本的单位，而辖二或三省的总督相当于1949年中共建政后的大区，权势极大。中国地方政府的这一演变过程说明，地方政权的官僚化跟中央政府的官僚化一样，无论中央政府派出什么样的中央大员来管辖节制地方政府，最后，这些中央派出机构都不可避免地地方化，不可避免地演化为一级新的地方政权，而中央派出的封疆大吏也都不可避免地演变为地方土皇帝。中央朝廷越是派出人员和机构控制地方政府，地方政府反而会机构越多，规模越庞大，独立性越强。

鸦片战争后，由于清廷的腐败和西方列强的入侵，中央朝廷的力量日渐势微。十九世纪中叶爆发太平天国运动时，中央朝廷已不得不依靠长江中下游一带地方政权的支持和湘淮两地的武装力量来平息洪杨之乱。所谓“同治中兴”，有功的大臣曾左李胡等无一不是地方大员。这种外重内轻，强枝弱干的情形到了十九世纪末，由于义和团的兴起和八国联军的入侵，终于导致了地方政权力图独立于中央的“东南互保”运动。

1900年，中国北方的义和团运动越演越烈。6月中旬，义和团进入北京城。21日，清王朝正式向世界列强十一国同时宣战，同时急电各地督抚召集义民，派兵北上勤王。但此时东南各地的地方长官为了保全各地的利益，拒不听从朝廷的旨意。6月26日，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞派上海道台余联沅为代表，邀约各国领事商订了《东南互保章程》。主要内容为：上海租界归各国共同保护，长江及苏杭内地均归各地方的督抚保护，两不相扰，以保全中外商民人命产业。这个东南互保章程实际上是向各国领事保证，东南各省将独立于北方的战乱之外，不管北方发生什么事情，他们仍照所议办理，断不更易，决不会听从中央朝廷向各国开战的命令。这个章程最后没有形成正式的文件，但在事实上，南方各省之间已达成了一个互保的默契，决不卷入北方的战乱。这个互保的范围几乎覆盖了南方大部分地区，包括江苏、江西、安徽、湖北、湖南，后来又扩大到浙江、福建、广东、山东等地。东南互保运动的出现标志着中国从秦汉以来的中央集权制度发生了重大危机，地方政府摆脱中央控制成为一种难以阻挡的趋势。1911年爆发的辛亥革命就是这个地方独立运动的一个结果。而这个结果又大大地推动了后来各省的独立自治运动。

人们常常过高地估计了孙中山领导的同盟会在辛亥革命中的作用。事实上，中国同盟会从1905年在日本创立以来一共在中国本土举行了八次试图推翻清王朝的武装起义，但每一次都因力量对比悬殊而遭到失败。1911年在武昌爆发的辛亥革命跟孙中山的同盟会没有多大直接关系，反而跟清末以来的各省独立自治运动紧密相连。1911年5 月清廷宣布“铁路干线国有”，强行接收川汉﹑粤汉铁路为“国有”，由中央借外债修筑铁路，而原来地方民间的集资款概不退还现金，只换发国家铁路股票。清廷的这一措施引发了四川、湖北、湖南、广东各地的反对声浪，其中以四川的保路风潮尤为猛烈。6月17日，成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”，推举四川省咨议局议长蒲殿俊﹑副议长罗纶为正副会长，提出了“破约保路”的宗旨。 9 月5 日，在铁路公司特别股东大会上，出现《川人自保商榷书》的传单，号召川人共图自保。随着成都保路运动的爆发，各州县的哥老会和同志军开始攻占县城，四川的大部分地区出现了川人独立自治的武装浪潮。正是四川的保路运动向独立自治运动的转化震惊了清廷，在9月下旬，清廷免去赵尔丰四川总督职务，命端方署四川总督，率湖北新军一部分入川镇压，造成湖北空虚，从而导发了武昌起义。

辛亥革命的过程本身显示出这场革命实际上是各省摆脱对中央政权依附，争取地方自治的一场政治运动。武昌起义之后的一个多月里，全国大部分省份宣布独立，脱离中央政府，并纷纷建立了相对独立而又自成体系的军政府或都督府。 11月9日，黎元洪仅以湖北军政府都督的名义，向宣布独立的各省发出通电，要求各省速派代表到武昌开会，商讨组织中央政府的事宜。12月3日，由独立的11省派出的23名代表在汉口召开会议，通过了《中华民国临時政府组织大纲》。一九一二年元旦，中华民国临时政府在南京成立，孙中山任临时大总统。但是，南京国民政府事实上是一个只有招牌的空架子，整个社会的运转完全依赖各省的地方政府。当时孙中山在南京建立的临时政府，窘迫不堪，连办公费用都没有。国家的政治重心在省一级，军事大权在省一级，财政大权在省一级，各省地方政府的权力远远超过了一般联邦制国家的州一级政权。此时的中华民国，实际上是一个分裂成十几个独立王国的徒有虚名的国家，中国实际上处于一种半分裂状态。

南北议和后，孙中山让位，袁世凯任中华民国临时大总统，但仍然没有改变中国的半分裂状态。除了袁世凯直接控制的北洋军阀外，中央政府仍是空有其名。而二次革命失败后，作为胜利者的袁世凯却对日益膨胀的北洋军阀逐渐失去控制。中国此时的政治结构比一般意义上的联邦制更为松散，很接近美国大陆会议时期的邦联制。首先，临时政府的军事不统一，虽然有中央军队，但各省有更强大的军事力量；第二，外交不统一，很多省都设有外交司跟各国政府直接打交道；第三，立法权被地方控制，临时国会的成员并非选民选举的，而是各省都督派遣的，这样国家主权既不在民，也不在国会，而在各省都督；第四，中央无财权，社会的财政收入掌握在省一级的地方政府，地方政府和地方银行甚至有印刷和发行钞票的权力。中央政府的财政额度完全取决于地方政府愿意给中央多少钱。

袁世凯担任总统后制定《中华民国约法》（也称“袁记约法”），改内阁制位总统制的最大考虑就是建立强有力的中央政府，让各自独立的地方政权能够听命于中央。袁世凯做的第一步是从财政入手，实行分税制，把各省的主要税种、财政收入收归中央，继而下令严禁各省向外国银行借款，禁止各省发行钞票。袁世凯的这一步做得比较成功，基本上把主要的财权逐步集中于中央。

袁世凯的第二步是削督、废省、收兵权，企图一举消灭地方自治势力，集权于中央。袁授意黎元洪发出主张各省军民分治和废督裁兵的通电，要求各省把都督和民政长官两个职务分开，然后着手裁兵，各省都督一律裁撤，军队一律直属中央。但是，这个方案遭到各省军阀的激烈反对而胎死腹中。接着，袁世凯又提出“废省存道，以道辖县”的方案来打破独立自治的各省，取消省的设置，把全国重新分为四十乃至五十余道，每道辖四十至五十个县。这一方案当然也遭到各省军阀的反对而流产。

削督、废省和统一军权的失败使袁世凯试图重振中央集权的意图遭到很大打击。他认为无论是内阁制还是总统制都无法使中国重新回到中央集权的体制下。在这种情形下，从清王朝走出来的袁世凯自然而然把中央集权的国家制度跟君主制联系到一起，因为在中国历史上，中央集权的体制只采取过君主制的形式。因此，袁世凯认为要在中国实行中央集权制度，要在事实上真正统一中国，除了君主制，别无他途。袁世凯的称帝并非像一般人想的那样仅仅是个人的野心的膨胀。在称帝的后面，是袁世凯希望重振中央集权的政治企图。在击败孙中山的“二次革命”后，袁世凯错误地估计了国内外的形势，终于走上了因称帝而导致的彻底失败。

袁世凯称帝失败也非像一般人理解那样是共和战胜了帝制的复辟，更不是民主战胜了专制。在袁世凯称帝失败的现象背后，是中国社会在以君主制为形式的中央集权体制崩溃后，中央政府企图重建中央集权体制的失败。秦王朝在两千多年前开创中央集权制度靠的是军事暴力和战争，这个制度的维持是中央强大的军事力量和官僚体制。在辛亥革命推翻了清王朝后，任何重建中央集权制度的意图都必须建立在绝对强大的军事力量之上。要想通过和平的手段，仅凭个人的威望和权术来重建中央集权制度是一种不切实际的梦想。1916年袁世凯称帝时，对外没有足够的军事力量扫平各省诸侯，对内没有真正控制北洋诸将，所以袁世凯根本没有重建中央集权体制的本钱。即使袁世凯不称帝，仅仅是以大总统的身份来实行中央集权制度，也是注定要失败的。袁世凯称帝失败说明，要在中国实现中央集权，除了军事征服，别无他途。

从辛亥革命到袁世凯称帝失败，中国社会面临着两个基本选择：一个是听任各省的自治，然后在各省自治的基础上建立起松散的联邦制；一个是用武力统一中国，重建中央集权制度。从理论上说，建立在各省自治基础上的联邦制是最好的一种选择，美国在这方面已经给中国树立了一个榜样。民国初年，希望在中国实行美国式的联邦制度的人不在少数。早在清末，梁启超、欧榘甲等康门弟子就提出过十八省分立之说。辛亥革命后，主张建立以各省自治为基础的联邦制的人更多，象孙中山、章太炎，戴季陶，张东荪，丁世峄，蔡元培、章士钊、潘力山、丁燮林、王世杰、李四光、胡适,李煜瀛、李麟玉、谭熙鸿等，包括青年毛泽东，都在不同程度上主张各省自治的联邦制度。孙中山在辛亥革命前曾表明中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”。“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”孙中山在革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。

袁世凯称帝失败后，中央政权的力量急剧萎缩，各省的军政权力越来越大，到了1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动在全国开始兴起。“联省自治”这个新名称是章太炎首次提出。联省自治的前提是各省自治，最终目标是建立全国联邦政府。“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。湖南省的自治运动是全国各省自治运动中的一个典型案例。1920年月，在湖南省军人和民众驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了湖南省宪法的起草、审查和公民总投票。12月11日，宪草交给全省人民投票公决，最后《湖南省宪法》以1800余万票赞成、57万票反对获得通过，并于1922年1月1日公布施行。这是中国历史上第一部正式使用的宪法。同年12月，湖南省自治政府成立。这里值得一提的是，青年毛泽东曾经是湖南自治运动中的激进代表，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了关于建立湖南共和国的一系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》等。1920年10月10日，毛泽东又在上海《时事新报》上发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标”。从当时的政治发展和思想界的主流思潮看，中国似乎已经站在了以各省自治为基础的联邦制门口。

但是，当时国内外的政治现实并没有给中国的联邦制提供足够的条件。从国内发展看，各省只有自治的愿望而没有建立联邦制的打算。由于这个原因，各省的自治正在逐步走向军阀割据。在当时的各省自治运动中，各省手握实权的最高长官无一例外的都是掌握武装力量的军人。失去了中央控制的地方军阀的权力越来越大，建立独立王国的企图也越来越强，对知识界号召组成联邦政府的主张从来都是虚与委蛇。从辛亥革命到北伐战争前，北洋军阀控制的中央政府从来没有有效地统治过南方诸省。而在北洋军阀内部也是一片混乱。1916年袁世凯死后，北洋军阀分化为皖系和直系，两派系之间彼此争权夺利，不断发生政争和混战。1920年 7月发生直皖战争，皖系失败下台，直系上台。紧接着东北的奉系入关，1922年和1924年先后发生了两次直奉战争，最后由奉系军阀掌握北京。在全国军阀独立和军阀混战的局面下，想通过宪政的手段来建立全国联邦制度最终成为一种幻想。1922年3月由全国商会联合会和全国教育联合会发起在上海召开的国事会议，出席者有各省省议会、各省教育会、各省商会、各省农会、各省工会、各省银行公会、各省律师公会、报界联合会之代表。会议由著名宪政专家张君劢执笔，起草通过了两个联邦宪法草案并向社会公布。但在各省军政府林立的中国，几乎没有哪个省认真考虑过这两个联邦宪法草案。

从外部世界看，二十世纪初的中国已不是处在春秋战国时期靠长城可以闭关自守的时代，而是处在一个贸易全球化，殖民全球化，炮舰全球化的时代。中国从鸦片战争到八国联军入侵，已经处于被瓜分的边缘。一个松散的联邦制能不能使积弱贫穷的中国在物竞天择的残酷世界独善其身是一个疑问，而此时爆发的第一次世界大战和战后的“巴黎和会”给了在联邦制门口徘徊的中国社会一个巨大打击，由此引发的“五四运动”使得中国不得不告别对联邦制的憧憬。

1914年第一次世界大战爆发，日本借口对德宣战，攻占青岛和胶济铁路全线，控制了山东省，夺取了德国在山东强占的各种权益。1918年大战结束，德国战败。1919年1月18日，战胜国在巴黎召开“和平会议”。北京政府和广州军政府联合组成中国代表团，以战胜国身分参加和会，提出取消列强在华的各项特权，取消日本与袁世凯订立的二十一条不平等条约，归还大战期间日本从德国手中夺去的山东各项权利等要求。但是，巴黎和会在大国操纵下，不但拒绝中国的要求，而且在对德和约上，明文规定把德国在山东的特权，全部转让给日本。软弱的北洋政府准备在“和约”上签字，从而激起了社会各界的强烈反对。从五月初到六月上旬，全国各地都爆发了以“外争国权、内惩国贼”为口号的罢课，罢工，罢市。最终，在国内民众的巨大压力下，中国代表6月28日没有在和约上签字。

五四运动是辛亥革命以来中国社会的一个根本性转折，从此，救亡图存成了全社会压倒性的主题，其它一切社会问题都被置于从属的地位。西方的一些学者和政治家甚至把五四运动看成是类似于西方文艺复兴时期民族国家的形成过程。当时美国的驻华公使Paul S. Reinsch曾这样描述五四运动：““中国人民从巴黎决议的不幸中产生出一种令人鼓舞民族觉醒，为了共同的思想和共同的行动结合成一个整体。”而时在中国的杜威说得更明确：“我们正目睹一个民族／国家的诞生。（the birth of a nation）”。五四运动激起的救亡图存浪潮显然在四分五裂的各省自治中找不到自己的希望，社会的主要潮流逐渐转变为结束各省的割据和军阀混战，建立一个独立自主，统一的国家自立于国际社会。这样一来，中国的统一就由在各省自治基础上建立联邦政府的方式，走向了反抗列强侵略，用武力统一中国的道路。由于苏俄革命的成功，由于共产党开始在中国发展，由于孙中山与主张联省自治的陈炯明的激烈冲突，孙中山在五四运动后放弃了在中国建立联邦制的构想，提出联俄联共的新政策，建立黄埔军校，准备在南方建立武装力量来统一中国。二十年代中期，中国南方的革命党人终于聚集在北伐的旗帜之下，走向了用武力重建中央集权的道路。

1926年7月4日，国民党中央临时全体会议在广州通过了《国民革命军北伐宣言》。这个宣言明确地陈述了当时国共两党对时局的共同看法和解决问题的基本主张。这个宣言把中国社会自辛亥革命以来的所有问题归结于两个：一个是帝国主义列强对中国的侵略：“全国人民入则有老弱待哺之忧，出则无立业谋生之地，行则逢掳身丧命之变，居则罗举家冻绥之祸，灾害深於水火，困苦甚於倒悬，凡此皆帝国主义之侵略及卖國軍閥之窃权之所致也。”另一个是军阀混战导致的无政府状态：“近者北方军阀混战经年，北京政府已不存在，我中国中部及北部人民，不但无好政府，而且亦无惡政府。”宣言认为，要解决这两个问题的唯一途径就是首先用武力统一中国：“本党于此时机，熟察前因后果，深知中国人民困苦之根本原因，在帝国主义及其工具卖国军阀；深知目前中国之唯一需要，在建设统一政府。统一政府成立，则外足以抵抗帝国主义之恫嚇压迫，內足以杜绝军阀之禍国殃民。”“ 中国人民之唯一的需要，在建设一人民的统一政府。”“ 本党为实现中国人民之唯一的需要，统一政府之建设，为巩固国民革命根据地，不能不出师以剿除卖国军阀之勢力。”宣言结尾处的第一句口号就是：“统一政府建設万岁！” 7月9日，在广州东校场国民革命军举行北伐誓师大会，蒋介石就任国民革命军总司令。在辛亥革命十五年后，中国重新走上了武装统一国家，建立中央集权政府的道路。（待续）