不忘中囯之299: 温家宝的决心能否出得了中南海

温家宝的决心能否出得了中南海？

崔宇

12月27日，中国国务院总理温家宝接受了新华社记者的独家专访。在回答网友提出的关于房价涨幅过快的问题时，温家宝基本上重申了12月中旬国务院常务会议提出的“遏制部分城市房价过快上涨”的四点意见。此外，温家宝总理还表了一下决心──

“我觉得只要政府有决心解决这个问题，而且不是头痛医头、脚痛医脚，而是经过深入调查研究，统筹考虑各方面的情况，制定长远的规划和政策，使我国的房地产有一个稳定发展的局面，这是可以做到的。”

其实，要使房地产调控不沦为“头痛医头、脚痛医脚”的形象工程，中国政府除了要有决心摆脱房地产这个重要的支柱产业，还要有决心完善现行的财政体制，通过财政分权化、民主化和透明化约束地方政府扩张和滥用“土地财政”的冲动。否则，如同前教育部副部长张保庆2005年卸任前所抱怨的“中央政令有时都出不了中南海”那样，温家宝总理的决心可能也很难出得了中南海。

1994年中国进行的分税制改革并不彻底，虽然名为“分税制”其实是财政的“再集权化”。中央财政收入的比重从1994年改革前的20%多攀升至50%左右，2008年为54%，而中央财政支出的比重则基本维持在30%左右，与改革前变化不大，特别是2004年以来中央财政支出比重还有些下滑，2008年下降到了21.4%，相应的地方政府支出比重占到了70%-80%左右。从表面上看，分税制后中央财政收入多但支出少，地方财政收入少但支出多，也就是人们出现了所谓的“事权与财权不对称”现象。

但是，既然地方政府支出规模占了财政总支出的70%-80%，这说明分税制后通过中央政府的转移支付和税收返还，地方政府的可支配收入并没有下降，近几年还在上升，而且，地方政府还有庞大的预算外收入，地方政府没钱的理由并不那么充分。正如北京大学平新乔教授所说，“事权与财权不对称”只是表面现象，本质是事权和财权在结构上是扭曲的。

这种结构性扭曲表现在，分税制后由于中央财政聚拢了财政收入的大头，地方政府该得的预算内收入没有拿到，因此有了“跑部钱进”谋取转移支付和扩大土地出让金和行政收费等预算外收入的激励。同时，财政收入结构的扭曲也导致了支出结构的扭曲。一方面，转移支付在多层政府间传递时存在“漏斗效应”，中央下达的肉往往到地方只剩下了骨头，这导致预算内的公共产品支出严重不足；另一方面，地方政府的预算内支出结构和预算外支出结构是不同的，大部分留存在本级地方政府的预算外收入，其支出方向更多的是行政开支和基本建设开支，而非公共产品的供给。

在这种扭曲的财政体制下，地方政府特别是省级以下地方政府就可能会对中央政府的房地产调控指令置若罔闻，因为该地区房地产价格的下跌也将导致其土地出让收入的下降以及可支配财力的下降；而中央政府也往往睁一只眼闭一只眼，因为还要指望地方政府将卖地收入拿出一部分用于公共产品的支出。但从实践中来看，由于土地出让收支管理的漏洞，地方政府并没有将土地出让收入更多地用在公共产品支出上，比如，中央曾三令五申让各地把土地出让收益的10%用于保障性住房建设，但地方政府的住房保障配套资金还是不够到位。

扭曲的财政体制除了让房地产调控在地方政府那里遇到阻力，还会让公共产品的供给出现资金缺口。这也迫使中央财政在逐渐加大公共产品支出力度。比如，2009年中央财政用于教育、医疗、社会保障和保障性住房等民生方面的支出为7285亿元，按可比口径增长29.4%。温家宝总理在这次专访中也表示，2009年中国政府做了两件大事，一是推进了医药卫生体制改革，二是开展了新型农村社会养老保险试点。但是，尽管中央财政支出力度在加大，这两件大事还是需要地方政府的资金支持，否则就会像温家宝总理说的那样“我们现在的保障水平还比较低”。

理论上，由于地方政府最了解本辖区内资源优势和公众需求，应该让地方政府大部分承担公共产品的供给，可以减少信息不对称和资金在多层政府中传递的漏损。这需要进一步完善现有的分税制，彻底实现“各收各税、自求平衡”的财政分权。特别是省级以下政府的分税制改革还要进一步推进。目前事权和财权扭曲最严重的就是在省市和县乡级政府之间，这导致县乡政府或者通过卖地搞房地产来弥补资金缺口，或者通过地方投融资平台大举借债。

而且，财政分权的过程也会推动财政透明化和民主化，在自求平衡的财政分权下，地方政府没有了靠山，必须要进行自我约束和接受公众的监督，必须要尽可能地满足本地区居民的公共产品需求。

总之，正如收入分配改革要注重初次分配一样，二次分配必然要带来效率的损失，中央和地方的财政关系也是如此。要想使中央政令在中南海外开花结果，单单依靠中央政府的决心和表态是不够的，即使中央政府掌握着地方政府官员的升迁。如果按照邓小平的“三个有利于”（即，是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。）的标准，财政分权并非那么可怕。正如《汉书》所言：“天下之患，在于土崩，不在瓦解，古今一也。”