学习“铜陵模式”的一点思考
何钟林（大连工业大学退休教授）
最近中央民政部基层政权司副司长王金华先生在面对媒体采访时曾经表态 ：“要在全国逐步推广“铜陵模式”，取消街道办事处是一种必然趋势”。在学习和贯彻中央“加强和创新社会管理”的主旋律中，如何完善我们的基层政权管理体制，无疑是一个重要的问题。我认为大连市设市、区、社区三级就可以了。不必再设街道办事处一级。街道办事处现在只是一个“二传手”，通常只是把区里布置的任务下达，具体事情让社区去做。而社区拥有的人力、物力和财力资源又极其有限。很多事情想干也干也干不了。我认为这对于我们加强和创新社会管理是不利的。以大连市西岗区北京街道长江社区为例，辖区有四千多户，一万多人口。这在秦汉至明清时期， 已经是一个小县的人口和户籍了。但是，只有10名工作人员，并且都不是公务员编制，平均月工资水平，每人在1200元左右。办事经费每月只有2000元，还包括电话费、网络服务费等必须的开支在内。财务开支在200元以上，都必须报街道审批。上级街道的日子也不好过。例如，街道办事处虽然配备有五台车，三名司机，但基本上是用于开会，迎来送往。有时候机构庞杂、人浮于事，开支众多，也是一个包袱。
在基层改革方面，也曾经设想过：基层单位能不能不配备车辆，省去的车辆和人员管理费用，包括节省车辆所占用资金的利息，足够让有关基层单位目前每月的办公费用增加一倍以上。办公人员可以乘坐出租汽车，给外出公务人员一定的交通补助费。但是，就是这样的改革，改革起来的阻力也很大。 首先是精简人员的按排问题，且不说这些调入的司机一般经验丰富，年纪都在四、五十岁，都有些人事背景，安排有难度。另外，领导外出开会办事，没有司机也不方便。街道虽然有八十多个公务员编制，但是不像古代的城邑，那时方方面面都要管到。现在，辖区公安有公安派出所，收税有税务所，还有工商所，都有垂直的领导部门。就是辖区的学校，也归区教育局或市教育局，所谓属地化管理，也无非是卫生、安全、防疫等一些上级安排。辖区内的所谓“社区卫生服务中心”，虽然门前人员不多，门可罗雀，没有多少人去看病，严重的浪费了资源，但是，也归属区卫生局管辖。街道办事处可以发挥作用的空间和半径 实在十分狭小。这也不利于街道干部的成长。
目前，仅大连市西岗区，就辖有北京街道、日新街道、八一路街道等七个街道，大约有五、六百街道办事处干部。街道办事处干部，在目前的管理体制下，仅仅是个二传手，没有多少具体的事情可做，也没有什么创新空间，也是一个问题。当然，检查、督促也是任务。但是，搞得不好容易造成街道办事处干部和社区干部的矛盾。我觉得“铜陵模式”中，铜官山区撤消六个街道办事处，把干部充实到社区，虽然目标是好的。但是，“铜陵模式”中把原来49个社区合并为18个社区的做法未必可取。这不仅是有人担心撤消了六个街道办事处，变成十八个街道办事处。另外，在操作层面上，区里干部和街道办事处干部下派，公务员编制干部和聘用制原社区的工作人员混编，在福利待遇等方面也很难摆平。所以，街道办事处不是简单的一撤了之。有人提出疑议，指出像铜陵这样的中小城市，可能可以撤消街道办事处，而一些大城市，“铜陵模式”就不一定可以行得通了。深层次的原因，可能是觉得大城市的“区”比较大，管不了那么多社区。我主张:把大连目前的“区”再增设一些，这样，“区”就变小了。例如，原中山区可以划出一个东港区。未来，大连东部的填海面积就近十平方公里，居民也会增加许多。应该加强作为区政府一级的管理体制。再如，现在中山区和西岗区的南部区域，可以考虑设立一个滨海区。分流一些优秀的街道干部，让他们熟悉真正的政府管理。“区”的一个直接功能，就是管理社区。“区”的行政功能，可以全部延续。同样，甘井子区也太大了，还是大连市建国初期的模式，可以考虑分设甘东区、甘西区、甘北区。 我认为，目前的社区规模以4000户左右为好，不宜再扩大了。那种认为可以撤消街道， 合并社区的做法，不是很恰当的！相反，应该是保留和加强社区，不仅要增加一些人力，还要增加一些物力和财力。把区划小一些，让有条件的街道真正成为区，行使基层政府的全面职能。这样，在撤消街道办事处时，不仅不会遇到阻力，还会得到广大街道办事处基层干部的欢迎和配合。在政府管理模式上，由四级管理变为三级管理，减少了一级管理层次，提高了办事效率。使大连市在加强和创新社会管理方面打开新的局面。实现管理优先是服务，管理向服务于民生倾斜，为实现大连市第十一次党代会的宏伟目标而奋斗！
