肯尼迪说美国是“四权分立”，三权分立+小圈子，官僚们自己决定哪些命令听总统的；如果总统的命令让他们很反感，他们就阳奉阴违，兢兢业业地把总统的想法搞砸，然后老百姓就会骂总统。
读懂基辛格，读懂这四十年
基辛格这人在中国和司徒雷登有点像，是中国人最熟悉的陌生人，几乎谁都听说过，但好像又谁都说不上来这人到底是干啥的。
正好这两天他去世了，我这边也聊聊。
1 基辛格的上位史
基辛格在中国被称为“中国人民的老朋友”。这个词咱们从小听到大，不过能得到这个称号的人，并不多，一般是那种实实在在给中国带来了好处的人，才会给这个名号。
那问题来了，基辛格干啥了？他配得上这个名声吗？
如果要用个中国人做比较，来描述基辛格到底是一个什么样的人，可以看张维为。张本人是学者出身，现在也在复旦当教授；他同时对政治非常感兴趣；以前是邓公的翻译，现在也比较活跃。
但基辛格在每个层面，都走得比老张远得多。
基辛格是德国犹太人，但德语说得不太好，纳粹上台时他们家跑到了美国。他后来在美国上大学，一直读到哈佛哲学系博士，随后在哈佛教书育人。
哈佛期间，他淘到了人生的第一桶金，只是他自己当时不知道。那时哈佛精英荟萃，大批后来在政坛上叱咤风云的人物都在哈佛教书，比如著名的布热津斯基（后来这人也干到了卡特总统的国家安全顾问）。当时他们就在哈佛做同事，平时没事就瞎唠嗑，形成了亲密的革命友谊。基辛格一辈子消息灵通路子野，跟他到处都有要人朋友有很大关系。
基辛格前半生一直忙学术，不过内心一直不宁静，像个公号作者似的，经常写文章讨论时政，并经常上广播，给大家解读新闻。那时候的广播就是现在的直播，很容易圈粉。
由于对时政有深刻认识，终于被权贵给发掘出来，搭上了纳尔逊·洛克菲勒，这人是我们熟知的那个初代洛克菲勒的第五代孙。这个“洛五代”想竞选州长，然后竞选总统。这需要一堆出谋划策的人，于是就把基辛格从大学弄了出来，当他的选举顾问，承诺将来等到他当上总统，基辛格就是总统顾问。
后来在基辛格的不懈努力下，这个洛克菲勒五世最终也没能选上总统，反倒是基辛格自己成功当上总统顾问了。
原来基辛格在当顾问期间太耀眼，在他们圈里的名声已非常大，并且写了几本重量级的书，以至于新当选的总统肯尼迪对他印象非常好，——对，就是那个被爆头的肯尼迪。
当时肯尼迪有个小算盘。他有个言论非常有意思，说美国是“四权分立”。众所周知，美国是“三权分立”，这“三权”说的是：负责打官司的法院，负责制定法律的国会，还有总统带领的政府，他们仨互不归属地分立着。
但在真实运行过程中，政府并不是铁板一块。政府内部往往还有个小圈子，官僚们自己决定哪些命令听总统的；如果总统的命令让他们很反感，他们就阳奉阴违，兢兢业业地把总统的想法搞砸，然后老百姓就会骂总统。
其实这个在哪都一样，无论是总统还是皇帝，任何想法都需要官僚来替他们搞定。如果最高意志想做的事官僚不同意，有一万种办法给你搞砸。
所以肯尼迪私下说，美国是四权分立，司法、立法、总统和官僚。特朗普上台后一直也说这事，说“有刁民要害朕”，说美国有个deep state，不听他话，阳奉阴违不要脸。这种思路其实跟肯尼迪是一脉相承。
为了解决这种情况，肯尼迪想了个办法，从大学找了一大堆学者进入政府。这些人没根基，跟官僚不是一伙，唯一能依赖的就是总统，所以对总统忠心耿耿。
如果大家看着眼熟，也正常，我国历史上就这样。皇帝管不住手底下的大臣们，就启用太监，或他老婆家里的人，也就是外戚。在美国，这些学院派的人，跟中国古代的太监外戚其实是一样的，没根基，需要依附总统，天然和官僚们合不来。
在这个背景下，基辛格和其他一大批哈佛同僚进入肯尼迪政府当顾问。不过肯尼迪只当了一千多天总统就被爆头了。这个过程中，基辛格的工作一直也没啥起色，究其原因，肯尼迪对基辛格的国际战略思想倒是非常看好，但基辛格一直都不是肯尼迪的核心圈。
肯尼迪天天跟他弟弟在一起混，有啥事他俩一起商量，甚至找妓女他俩都找同一个，江湖上传言他俩和玛丽莲·梦露同时有一腿。
后来肯尼迪死了，基辛格又跟着继任的约翰逊混，约翰逊对他也没啥好感。这两个总统在位期间，基辛格基本上啥都没干成，真正上位，要到中国人熟知的尼克松。下图就是《阿甘正传》里的约翰逊，现在的那个《纸牌屋》里木下总统原型就是他：
1968年大选，基辛格回到老东家洛克菲勒五世那里，帮助他竞选总统，对手就是尼克松。
据基辛格的传记作家说，基辛格在这次大选中两边下注，一方面帮助洛克菲勒全力去赢，但背地里向尼克松提供了大量他在政府内部打听到的消息，最终哪边上台，他都能赢。
果然，富二代花花公子洛克菲勒没拼过老滑头尼克松。尼克松上台后，第一件事就是把基辛格叫去当自己的国家安全顾问。
基辛格特别会做人，洛克菲勒这人没心眼，不知道他搞两边下注。基辛格确认要跟着尼克松混，还跑去跟洛克菲勒搞了个君子之约，说好基辛格在政府里对洛克菲勒能帮就帮，而洛克菲勒作为民间大佬，也要给多年兄弟力所能及地支持，双方要面向未来，持续共赢。然后基辛格就高高兴兴去当他的安全顾问了。
这里就有个问题，这个“国家安全顾问”的职位到底是干嘛的？
顾名思义，这个职位类似于一个咨询性质的工作，像领导身边的秘书小王，或东北大哥身边的剥蒜小妹。美国建国时，其实没有部长，那些部长都是总统的秘书，所以美国的“国防部长”英文叫“Secretary of defense”（国防秘书），国务卿叫“Secretary of State”（国务秘书）。
但这些秘书官僚化，变得不大听使唤；总统又得重新雇秘书，最后秘书的权力越来越大。类似我国的“尚书房”，皇帝控制不住三省六部，就给自己书房的人赋权，就是尚书房；书房的权力太大后，皇帝继续再找书房，比如明朝的内阁和清朝的军机处，本来都是皇帝的秘书机构，后来走到了前台。
国家安全事务助理这个职位也一样，本来没啥权力。
但尼克松这人非常独断专行，脾气暴躁，又自恋又鄙视一切规则，自己的想法天马行空，但又没有操盘能力，需要有专业人士去替他干活。但他讨厌官僚，不想找官僚，因为他想干的事，官僚们一件都不让他干，或者各种推诿找理由，所以他就要搞小圈子。
尼克松为了打破这种僵局，开始让自己的秘书独揽大权，有啥事不跟国务卿商量，只跟一群顾问们私聊，探讨完后，让秘书们私下去干。
秘书把事搞定后，他站出来宣布，官僚想反对，但事情已经搞定了。各种内阁会议都成了过场，非常像后来的川总，川总有啥事就叫上闺女、女婿，还有彭斯、澎湃奥等心腹，他们几个拉个群私聊。
基辛格就是在这个背景下上位了。在他之前，国家安全助理可有可无，直到基辛格成为新一任的国家安全助理。
基辛格非常会做人，在白宫非常注意尼克松的感受。比如尼克松对他们犹太人是非常警惕的，基辛格在监控白宫时，最开始监控的四个人就是犹太人，而且对犹太人非常苛刻。这就和领导站在了一条战线上，尼克松一生讨厌犹太人，唯独不防着基辛格。
基辛格经常参加总统的秘密会议，参加完就去搞暗箱操作，时间长了，他成为了美国历史上权力最大的安全事务助理。权力来源于事务，干的事越多，权力越大。
在他之后，美国安全助理这个职位的存在感整体是下降的，到如今已没人知道谁是美国现任的安全事务助理了。
而且基辛格和尼克松之间的关系远远不是上下级那么简单，他俩比较心有灵犀，有点像乾隆和小弟和珅之间的关系。乾隆爱写弱智的小歪诗，每天写三首，写完还让手底下的人品评。
大家由衷地鄙视他的作品，但又不好直说，只能说“好湿，真是好湿”，但又说不清楚哪里好，搞得乾隆觉得大家并没有真正领会自己作品的精髓。
只有和珅能准确说出乾隆真正心意，不仅说写的好，还能说清楚具体啥地方好。基辛格和尼克松就是这样的好基友，经常吹捧总统真牛逼，而且能说出具体哪里牛逼，拍马屁的核心就是一定要多一些细节在里面，才能拍爽。
到了1971年，基辛格在白宫变得权力非常大，类似大内总管，和唐朝的高力士的角色差不多，是唯一一个能够所有时段随时见到总统的人，也洞悉尼克松所有的想法和恐惧，他说的话领导也愿意听。
离开白宫，他能完全代表总统，总统不方便去做的事，都由他来代劳。甚至在中国和周总理那场长达二十多个小时的马拉松谈判，也是他完全独立操刀的，这在美国历史上绝无仅有。
2 秘密访华
我们经常听说一个词，叫“基辛格秘密访华”。这个非常奇怪，到底为啥要秘密呢？正大光明地来，有人会拦着你？
还真有。谁？
国务卿，以及美国几乎所有的文官。
1971年尼克松上台时，美国的情况并不好，深陷越战泥潭，全国老百姓都不想打，天天示威游行闹来闹去。电影《阿甘正传》里有讲，那个给阿甘发了个证书的，就是尼克松。
跟苏联的对抗又不太占上风。不仅不占，资本主义世界那些年点比较背。美国债台高筑，引发整个大西洋两岸发生滞涨，也就是既通货膨胀；又失业率高企，黄金本来就不够，法国人开着军舰从美国往法国拉黄金。
不仅如此，美元的地位也岌岌可危，法国戴高乐根本不鸟美国，还跟苏联勾勾搭搭；德国的一块领土不是也在苏联阵营嘛，德国人准备跟苏联处好关系，将来好把那一块要回来。
而且大家往往忽略了一个问题，到了1971年左右，整个西方国家都准备好要跟中国合作了，加拿大1970年就跳出来承认了北京政府。
1971年的一次联合国大会表决中，美国提了一个试图保住台湾在联合国地位的法案，遭到了整个北约盟友的反对。后来中国加入联合国那次投票，整个北约也都是赞成的，大家已经准备好做买卖了。所以我一直说，利益是超越意识形态的。
在这个背景下，“反G”几十年的尼克松被迫开始重新思考中国的地位。那些年中国尽管点背，不过有些成就还是举世瞩目的，比如在朝鲜战争中中国一战成名，美国在战后也不像之前那样轻视这个国家了。
而且中国在1964年核试验成功，1967年氢弹实验成功，1970年火箭也有了突破性进展后，中国的影响力尽管没法跟美苏相比，但也已经非常非常大了。
再加上当时中苏已决裂，这个背景下，尼克松开始思考中国的地位，觉得如能拉拢中国，就可牵制苏联。
他准备重新安排一种新“均势”，说把世界划分为五大力量，美国、苏联、中国、西欧和日本，将来这五大力量要保持均势。所以必须得尽快“解冻中美关系”，“减轻美国压力，增加世界平衡”。
所以尼克松找基辛格商量。基辛格一开始觉得匪夷所思，但这个想法本身非常契合基辛格在哲学上的“多极”和“均势”理论，最后一拍即合，准备把中国从苏联那里拉拢出来，搞个新“均势”，这样更稳定，说不定能把棋走活。
基辛格在自己的书里写道，“中国拥有巨大的潜力”，“中美和解将给世界带来巨大的冲击，如果我们能掌控这一进程，我们将会掀起一场革命”。
但这个操作太复杂了。如让美国国务卿去谈，这事想都不用想会变成一场旷日持久的外交纠纷。双方在谈判桌上你来我往寸步不让，中国要求美国撤出弯弯，美国要求中国赔钱（建国的时候中国没收了一些美国在华企业）。
中国还抓了几个间谍，美国要求把那几个间谍要回去，双方已就这些问题十年开了140多次会，根本没有一点进展。自然不能指望接下来这段时间能有进展。
而且美国文官们基本都反华，一方面美国自己搞完麦卡锡主义后统一了思想，同情新中国的外交官全被扫地出门了，比如毛主席的小伙伴谢伟思就被赶出去了，官僚里只剩下了一堆反华的。
另一方面蒋委员长花了大价钱，在美国搞“院外游说”，花钱请游说公司煽动美国议员们反华。这事也做得卓有成效，美国那边谁敢说一句同情新中国的话，立刻会遭到同僚和媒体的暴击。
这个背景下，尼克松觉得不能指望国务院的官僚们，应该想想别的途径，比如派个总统特使过去，直接跟中国上层单聊，聊成后直接宣布结果，生米煮成熟饭。
基辛格偷摸一顿秘密渠道外交，完全跳过了美国负责外交的国务院，自己作为一个秘书去操办这么大的事。
先在巴黎找了个秘密途径，聊好时间地点；然后基辛格先装模作样要去巴基斯坦，到了巴基斯坦偷摸上飞机飞往中国。
等他上飞机后，尼克松才装作突然接到消息的样子去找国务卿，说有个事忘了跟你说了，基辛格在巴基突然接到中国邀请，所以他直接去中国了；你也别往心里去，不是故意要跳过你们。以后有事还是要多沟通，你看我，脑子不好，快老年痴呆了，有事总记不住和你说。
国务卿又不是傻子，一想这特么不是故意搞我呢么，没过多久直接辞职了。
基辛格到了中国整体谈得非常顺利，因为中国也希望拉一个强援来摆脱1971年那会儿的困境，美国自己上门了，没道理不抓住；而且毛主席当时有如日中天的威望，这件事也就作为国策定了下来。
如果毛主席在世的时候没有破冰，他去世后的难度会大到离谱，没人有那么大的威望能压服官僚们，对，中国这边也有这个问题。就这样，中美破冰，慢慢走上了正常化路线。
不过尼克松千算万算，没想到他开创了一段历史，自己却没走完，因为很快，“水门事件”暴露，他在大选中舞弊被抓了现行。一开始还好，后面越来越失控，到最后局面彻底崩溃，他自己也被迫辞职，让副总统接位。他俩做了个交易，副总统一上台立刻赦免了他，避免了美国变韩国。
尼克松倒台后，基辛格继续当国务卿，不过他权力已过大，这也成了各方共识。
我在前文也讲过，他们这些文人和我国古代的外戚宦官一样，权力来自于皇权和总统；总统换人了，他们的好日子也就到头了。新总统和基辛格之间又缺乏他和尼克松之间的那种深刻的信任关系，没过多久他就被赶出了白宫，他的老友布热津斯基进入白宫接替他的位置。
3 大隐于江湖
基辛格后来常说一件事。他说美国历史上最关键有四个时刻：独立战争，内战，珍珠港和中美建交。
他这么说，有部分原因是中美建交主要是他一手促成的。不过有一点在业界是达成了共识，中国的转向，对世界后来走向有决定性的影响，也对苏联后来的崩溃至关重要。
因为苏联不仅失去了最大盟友，还多了一个恐怖对手，尤其这个对手慢慢开始楔入到西方贸易体系后，变得日益强大。苏联之后在各方面左支右绌，越来越有心无力。
中美和解产生了两个结果，中国在军费上可以大幅降低，毕竟不用同时防两个超级大国了，经济上也就可以喘口气。
苏联就惨了，得加军费防着两个大国，本来就穷，现在更惨了，后来越混越挫，终于分裂了。
基辛格被赶出白宫后，权力没了，但影响力却一直都在。
这个解释起来比较费劲，大家记得那个“大师王林”不？一个玩变蛇的神棍，竟然有一堆明星干女儿，跟各种大佬都关系匪浅。
不少人了解了这事后恍然大悟，原来明星大佬这么爱看蛇。当然不是啊，他们脑子又没被驴踢，怎么会同时那么喜欢看蛇呢？这就叫事出反常必有妖，那个“妖”就是“关系”。
任何群体里，都有那么几个人处在枢纽位置，通过他，你能联系的上任何人。这种类似Wi-Fi热点的人，往往天生具有天大的影响力，他背后的每个大佬们都投射了一部分影响力在他身上。
你觉得他无所不能，你自然愿意多帮他忙，将来好让他帮你忙，这样你的能力就成了他的能力。几千个非常有权势的人愿意帮他忙，换取将来他帮自己的忙，这种模式会让他变得权势大到极点。
权力就是共识，这句话大家一定要反复理解下。
成熟型社会里，这种人非常多，大家熟知的刚死了的那个参议院大佬麦凯恩，还有那个佩洛西，都是这种人。流水的总统，铁打的元老院，一直在那里待着，影响力并不比总统差。之前《碟中谍》里的白玫瑰，都是这种掮客型热点人物。
高盛那个总裁，后来干到美国财政部部长的保尔森，他在自己的书里也说，他们高盛到某个国家投资，一定要找到那个能对目标国知根知底的人，这样他们就能知道到底和谁聊才有用，避免两眼一抹黑。事实上保尔森自己也是这么个人，布什让他当财政部长，就是看上了他在华尔街的关系。
基辛格就是这样，从哈佛教授，再到洛克菲勒财团顾问，随后进入白宫，成为白宫最有权势的人，最终以一人之力，链接起了两个超级强权。后来在当国务卿时，又和沙特王室成功链接，奠定了“石油-美元”的霸权地位。
到此为止，他的权势已超过了国务卿本身。在他离开白宫后，这种权势一直跟随他，一直持续到现在。
大家其实看新闻也能感觉得到，美国那边但凡有大型会议，一般都会叫上他。我国大佬去美国谈判，也会先去见他，因为他不仅有影响力，还有各种小道消息。
整体而言，过去半个世纪里，基辛格确实帮了中国不少忙，也一直在为中国的事奔走。不过这种努力，反过来也是对他的一种“赋能”，他成了整个西方最了解中国，也是最能在中国搭得上线的人。他的影响力和权力都来源于此。
4 尾声
这些年基辛格在美国的名声不太好，跟比尔盖茨似的，他俩尽挨骂了，他俩都鼓吹全球化，希望政府尽快搞疫苗，而且对中国比较友好。这几件事美国老百姓都非常反感。
跟比尔盖茨相比，大家对基辛格有种独特的讨厌，因为不少美国人认为，他和尼克松应该对中国的崛起负责，当初他敲开了中国的国门，把中国带进西方贸易体系，这些年一直在保护中国，让中国不知不觉中变那么大，所以老头在美国基本是公敌。
此外他更招美国人烦的地方在于他一直提倡全球化，而我们前文讲过，全球化当中美国肯定是受益的，只是收益很不均匀，蛋糕的大头被资本家给切了，普通老百姓有点倒退。美国基层老百姓提起“全球化”就发火，“全球化”就等价于“失业化”。
老头之前也有篇文章讲“全球化”这事，通篇就是一句话“不能逆全球化啊，乡亲们，以美国的现状，逆全球化就是死路一条”，“自由贸易是帝国根基，不能动啊不能动”。
“帝国就是信仰”，西罗马已经灭亡了一千五百年，但是“精罗”依旧在。大唐也已经陨落上千年，但是永远活在一部分人心里。只要帝国的火炬高举，自然有人上贡。美国的灯塔地位不能塌，形象不能倒，倒了美元就成废纸了，美国也要变巴西了。想做千年帝国收铸币税就得要点脸，这也是基辛格所有哲学的根基。
不过他是哲学家，这类问题精英们都不一定能搞懂，更别说老百姓了。所以他已经被美国右翼给批臭了，原因嘛，你都成了“中国人民的老朋友”了，你说你为美国人着想，谁信？
不过客观地讲，基辛格确实是把美国放在第一位的，只是在服务美国的过程中帮到了中国，也成就了他自己。
他和比尔·盖茨一样，人民配不上他们。
美国总统幕僚与阁员的权力消长
http://www.mgyj.com/american_studies/1992/third/third06.htm
袁瑞军 北京大学政治学与行政管理系
近半个世纪以来，伴随着美国总统权力的迅速增长，在美国政治生活中出现了一种十分引人注目的现象，“一些过去仅仅从事白宫内部事务管理的总统私人助手班子，很快发展成为在美国最高层发号施令的一种法制性机构。”〔１〕７０年代初，水门事件被揭露，由于事件的策划者均系尼克松总统的高级助手，因此，一时间长期隐居幕后的总统幕僚班子成了公众关注和指责的焦点。本文拟从总统幕僚与阁员之间权力关系变化的角度，追寻总统幕僚上升发展的轨迹，从而进一步加深对美国政治权力演变过程中的一些新变化和新特点的认识。
一
本文所讨论的总统幕僚班子与内阁在美国宪法中都找不到依据。在美国政界，总统幕僚班子也习惯地被称作“白宫班子”（White House Staff），在美国政府机构中，其正式名称为总统办事机构（The Executive Office of President）。它是一个由总统直接任命、不须任何机构批准、协助总统履行其职责的一系列高级顾问机构的集合体。１９３９年９月８日，罗斯福总统依据议会通过的《政府改组法》（Reorganization Act）颁布８２４８号总统令，正式确立了总统办事机构的组成与功能。以后，历届总统利用行政命令、改组计划、立法创议等方式不断扩展其规模，现在，其成员单位主要分为白宫办公厅（White House Office）和一些委员会、办公室两部分。前者包括白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理、新闻秘书及其他一切冠以总统助理、特别助理、总统顾问和特别顾问头衔的总统私人助手；后者包括国家安全委员会、经济顾问委员会、行政管理与预算局、国内事务委员会等顾问机构。这些机构由于是总统自行任命，不同总统任上其组成有所不同。
“内阁”一词，在美国最早见于１７９３年，直到１９０７年它才正式出现在法律文件中。它是自华盛顿总统以来长期形成的惯例，是指由总统任命、经过参议院批准的各行政部门首脑及一些内阁级高级官员组成的非正式机构，“其作用依总统个人意愿决定。”〔２〕参加内阁的各位成员称为阁员。美国自建国最初的４个部发展至今１８个部，其规模及作用都经历了不断变化的过程。
由上可见，总统幕僚班子与内阁具有相似的特点，二者均由总统任命，直接受总统领导，双方都无宪法依据，其作用很大程度上取决于总统的意愿。在美国建国以来的200多年历史中，总统幕僚班子与阁员各自的地位及作用始终是不平衡的，经历了一个此消彼长、互相冲突的发展过程。其变化可分为四个阶段:
（一）建国初期华盛顿总统至１９３３年罗斯福总统上台之前，是阁员中心主义支配时代，但已出现某些现代幕僚制的萌芽。
在这长达１５０多年的时间里，幕僚仅仅停留于总统私人雇员地位，只是在白宫内部充任总统秘书、书记员、勤杂工等，其功能根本不具现代总统幕僚的特征。这一时期，讨论决定和贯彻执行总统政策的是内阁。华盛顿总统把他的四个部长“看作他的心腹顾问，逐步把他们组成一个行政顾问班子”。〔３〕但那时的内阁会议主要还是在讨论重大问题及总统外出时才举行，而到约翰·亚当斯执政时，“内阁会议几乎制度化了。”〔４〕以后历任总统基本上都沿袭了这一习惯。阁员崇高的地位和重要的作用是低微的总统助手望尘莫及的，双方更无冲突可言。
此期，尽管总统助手普遍处于无足轻重的状态，但现代幕僚制已有了萌芽。这表现在，一方面，一些总统喜欢选择一些私人朋友组成非正式的幕后顾问团体，即所谓的“特殊内阁”，为其献计献策。如安德鲁·杰克逊的“厨房内阁”、西奥多·罗斯福的“网球内阁”等等；另一方面，一些总统重用个别助手，使其功能具备现代意义的总统幕僚的特征。如安德鲁·杰克逊总统重用的两位记者，“被当作整个政府活动的源泉，是总统的思想机器、写作机器和撒谎机器。”〔５〕这些显赫助手的存在为现代幕僚的产生树立了榜样。
（二）１９３３年罗斯福上台到１９５９年艾森豪威尔总统任期结束，是幕僚制确立与发展时期，但阁员仍居主导地位。
罗斯福上台后，不断采取各种措施扩张自己的权力。１９３７年，他任命了以路易斯·布朗洛（Louis Brownlow）为首的总统行政管理委员会，考察联邦行政工作的全部情况，并提出改革建议。委员会后来向罗斯福总统提交了《布朗洛报告》，认为，“由于总统疲于应付组织不善的政府机构所产生的细微琐事，因此他不可能也无法完成宪法规定的、他作为行政首脑的责任。”结论是，“总统需要帮助。他周围的助手是不足的，应该给总统配备一些直接处理与政府各管理机构有关事务的行政助理。”〔６〕此结论令总统非常满意。１９３８年１月，罗斯福把布朗洛报告提交议会并附了自己的赞赏意见。国会在此报告基础上，１９３９年４月３０日通过《政府改组法》，规定：经议会批准，总统可以改组、新建和取消行政机构，同时授权总统任命六位总统行政助理。这一法令奠定了总统建立幕僚班子的最初的法律基础。罗斯福依此法令，接连向国会提交了四个大规模的改组计划，把财政部所属的预算局划归总统直接管辖。罗斯福新任命的这六名总统助理和新建的总统办事机构是现代总统幕僚制正式确立的标志。有人认为，“罗斯福时代的最主要政治特征就在于他建立了总统助理制度。”〔７〕
这一时期，幕僚制及幕阁关系的主要特点是：其一，幕僚具有了法定的职位，从此取得了参政议政、与阁员争夺权力的法律基础，结束了长久的总统私人性雇员的地位；其二，幕僚人数有了显著增加，其权限开始超越白宫的界限，开始完成总统交付的一切重要工作；其三，由杜鲁门创立、艾森豪威尔发展的首席顾问职开创了等级幕僚制的先例。杜鲁门总统授予其助手克利夫德以领导和指挥其他总统助理的权力，这一做法为艾森豪威尔大大推进了一步。他的首席顾问谢尔曼·亚当斯不仅高于其他总统助理，而且凌驾于内政方面各行政部长之上，“他甚至比总统本人更熟悉总统的工作。”〔８〕其四，在此期间，阁员中心主义开始动摇，幕僚开始与阁员争夺权力，但尚不构成严重威胁。罗斯福实际上是奉行内阁与幕僚并重的双轨制，杜鲁门、艾森豪威尔基本上是奉行阁员中心主义，因此，新诞生的总统助理地位还不稳固，除个别总统亲信、高级幕僚显示出巨大能量外，大多数总统助理仍是默默无闻，权力有限，他们与阁员各自完成总统分派的职责，接触有限，冲突较少发生。
（三）１９６０年肯尼迪总统上任到１９７４年尼克松被迫辞职，是幕僚制迅速上升和阁员地位严重衰落时期。
肯尼迪和尼克松继承了罗斯福的传统，在其任上极力扩张总统的权限，幕僚班子的地位和权力也随之达到了登峰造极的地位。这一阶段新的变化有：（１）幕僚班子的机构和人数急剧膨胀。尼克松时代，总统办事机构和雇员数比罗斯福时期增长了十倍。其幕僚班子规模之大、人数之多创下了历史记录；（２）幕僚权势迅速增加，阁员地位明显衰落。幕僚的权限实现了两方面的扩展：一方面，从白宫外部少量事务扩展到国家内政、外交一切领域。尼克松任命的国内事务委员会主任埃利希曼实际上把国内事务方面各行政部门置于自己的领导之下，这些部的部长都必须向他汇报工作；另一方面，从为总统决策提供咨询扩展到决定与执行政策的全面参与。幕僚从昔日默默无闻的隐士一变而为国人注目的显要人物，基辛格自称“忙于两种工作，既要协助总统决策，又要协助决策的执行”。〔９〕他在实现饮誉世界的外交成就时，唯一的头衔只是总统国家安全事务助理。随幕僚权力和地位迅速上升，阁员地位明显下降，多数阁员被排斥于总统重大决策之外；（３）总统与幕僚关系形成了稳定的两种类型。一种是肯尼迪奉行的、以总统为中心的车辐式幕僚制，即总统把幕僚班子看成一个车轮的一系列车辐，自己处于车轴中心，这样总统本人是其幕僚班子的负责人，一切决定经他做出，围绕其周围的助手们“享有同等地位、同等的薪俸和同等的进入总统办公室的权利。”〔１０〕这种类型有利于各种意见从不同方向直接反映到总统这里来，保持总统对其全部政策的最终决定权。另一种类型是，杜鲁门创立被尼克松发展到顶峰的等级幕僚制。即总统与幕僚班子组成了三级金字塔式权力格局，总统居塔尖，在总统与所有助手之间设有高级助手（超级幕僚）这一层次，高级助手可能是一人（如杜鲁门、艾森豪威尔、约翰逊及后来的卡特时代），也可能是二、三个人（如尼克松和里根时代）。他们往往是白宫办公厅主任或其他与总统关系最为密切的人。其存在有利于减轻总统行政负担，专心处理重要问题。两种类型实际上无优劣之分，每位总统都选择了适合自己特点的类型，同样达到扩张权力的目的。
（四）福特上台至今，是幕僚制表面收敛，发展趋于平缓，阁员地位有所回升时期。
面对一个对水门事件记忆犹新的国家，福特以来的四位总统慑于公众对总统幕僚专权行为的批评和攻击，在利用和依靠幕僚班子方面做了一些调整。首先，每位总统都以恢复阁员中心主义为名，行加强幕僚权力之实。每位总统都是高唱恢复“内阁政府”高调入主白宫，上台伊始均有意做出弱化幕僚班子的姿态。福特和卡特都一度取消了白宫办公厅主任一职，卡特成了艾森豪威尔以来召开内阁会议最多的总统，里根许诺要“推进部长为中心的政治”，但实际上他们最终倚重的仍是白宫班子，幕僚权力未受到实质性削弱，事实证明，“内阁政府不过是一种幻想”。其次，此期幕阁关系十分紧张，双方冲突更频繁，矛盾更尖锐。由于总统言行不一，使幕阁冲突的机会加大，同时，幕僚名声一落千丈，侵权中面临阁员的反击更为强烈，因此，双方权力斗争成了新闻界报道的热门话题，卡特和里根都主要是通过撤换阁员方式解决双方冲突。最后，鉴于幕阁关系的紧张及幕僚的发展困难，总统注重采取措施调整双方关系，决策体制趋于灵活化、多样化，阁员地位有了较为明显的上升。如里根将原来由全体阁员参加的内容会议制度改为按政策领域划分的、由部分相关阁员及幕僚共同参加的内阁委员会制度，同时，还更为经常地利用非正式的早餐会、午餐会等形式，邀请有关的阁员和幕僚共同讨论一些重大问题。这种吸收幕阁双方共同参与决策的方法为布什所承继，它在一定程度上缓和了幕阁的权力争夺，有助于寻求一种彼此协作、共同发展的途径，阁员也由此加强了自己的决策功能。布什任期上国务卿贝克的作用突出表现了这一点。
综上所述，总统幕僚制经历了一个漫长的萌芽时期和一个短暂的确立和飞速发展时期，在挫折之后进入了平稳发展阶段，在它发展历史中始终贯穿着与阁员权力对比关系的变化，双方地位和权力的消长，使美国行政决策体制从阁员中心主义逐渐过渡到少数幕僚占居优势，但伴随幕阁严重冲突的不稳定类型。
二
从上述总统幕僚班子与阁员关系发展的历史及现状，我们可以看出这一发展过程的几个特点：
（一）总统幕僚的异军突起打乱了行政部门内部传统的权力格局，幕阁关系 发展是一个幕升阁降的过程，双方的冲突在所难免，这种必然性表现在两个方面:
主观上，作为总统的高级顾问和行政官员，幕阁双方都有影响和参与总统决策的强烈愿望。在总统决策中占居优势，是掌握重要权力的标志。这对一群极力追求权力或胸怀变革社会的政治家和学者是相当有吸引力的。如帕特里克·安德森所说，白宫班子“共有一个特点即追求权力和荣耀的不寻常的野心以及影响权力和上层的狂热。”〔１１〕在参政的强烈愿望驱动下，幕阁双方都极力追求总统的青睐。角逐中，长期居总统重要政策顾问的阁员自然不甘心让位于未正式授权的总统幕僚，更难以接受幕僚位居其上的状况，千方百计维护自己在总统面前的发言权。而幕僚倚仗着与总统的密切关系及经常见到总统的便利，利用一切机会和方式向总统提供建议，施加影响，同时阻碍阁员与总统的直接联系。因此，双方主观的对立决定了双方在争夺参政议政机会时彼此的排斥。
客观上，幕阁双方均缺乏法律基础，职责不清造成双方权限的重叠和交叉。美国宪法第二条第二款规定，“总统可以要求各行政部门主管长官以书面形式就其所管辖范围的任何事项向他提供咨询意见。”这是阁员作为总统咨询对象的唯一的法律依据；同时，阁员作为各行政部门首脑，还肩负着领导本部门贯彻执行总统政策的责任。因此，为总统提供政策咨询以及实施总统政策一直是阁员固有的职责。有关幕僚行使的权力及其方式，《布朗洛报告》规定，“他们的责任是为总统提供咨询服务，协助总统履行职责。他们应该始终位居幕后，不下命令，不做决定，不发表公开讲话，……不按自己的意愿行使权力。”〔１２〕这实际上为以后有关幕僚的一切规定提供了蓝本。《美国政府手册》规定，“总统助理奉总统命令行事，促进和保持总统与国会、各行政部长、新闻界及公众的联系。”〔１３〕由于这些规定十分笼统，为总统使用幕僚留下极大的伸缩性。因为，“总统想要”赋予幕僚无限的权力，他们作为总统脑、耳、目、手的延伸，做那些总统有时间会自己去做的事情，全面卷入了从决策到执行，从战略规划到具体项目设计的一切领域，这便严重侵犯了许多传统上属于阁员管辖的范围，如基辛格所说，“你必须削弱行政部门……他们想做或正在做我在做的事。”〔１４〕而且，随白宫班子的不断膨胀，许多人搞不清楚自己的职责，喜欢到行政部门去“找”工作做，〔１５〕争夺完全归行政部门管辖的事务。因此，幕僚权力从无到有，从小到大的发展是以阁员权力的削弱以至丧失为代价的，幕阁之间侵权与反侵权的斗争始终不断。
（二）随幕僚地位的上升和巩固，幕阁之间的冲突呈现越来越激烈的趋势。一方面，冲突涉及的人数越来越多，范围越来越广。罗斯福到尼克松之间，幕僚权力飞速发展，但是，幕阁冲突还是在极个别人、小范围内发生，而在卡特和里根年代，幕阁冲突成了司空见惯的事，绝大多数幕僚与阁员卷入冲突，双方形成全面对立的状态。另一方面，幕阁冲突的结果也越来越严重，矛盾常常激化到“总统必须做出取舍”〔１６〕的地步，阁员不再是仅仅受幕僚排挤而是最终被赶出政府。
（三）总统的个人因素对幕阁关系的变化具有决定性的影响。幕阁双方争夺的目的在于追求对总统决策权的最大影响，与总统关系的亲近与否直接决定了他们参与决策的机会多少和权力大小。总统有奉行阁员中心主义和推崇幕僚制两种类型，不同类型决定幕阁冲突的程度和结果有所不同。正如总统问题专家托马斯·克罗宁所说，“今天，一个强有力的、健康的内阁之所以存在，是因为总统希望它如此。”〔１７〕１９６９年，腊斯克在回顾其国务卿生涯时说，“政府在最高层次上如何组织，这并不是教科书或机构图表所能说明的，问题的关键在于如何从总统那里得到信任。”〔１８〕同是国务卿，他在肯尼迪和约翰逊两位总统任上处境却有天壤之别，此番议论于他实在是感触良深的。总统态度对幕阁冲突的影响还表现在，当总统旗帜鲜明地推崇幕僚制时，幕阁冲突反倒减弱，因为“当权威被称为‘合法’时，冲突就会缩小到最低程度。”〔１９〕因此，在罗斯福、肯尼迪、尼克松任上，明确推崇幕僚制的总统制约了幕阁之间的冲突，而在卡特和里根任上，由于总统言行不一，态度暧昧，反倒加剧了幕阁的矛盾。
（四）阁员个性的强弱和能力大小也能在一定时期、一定范围内较大地影响幕阁冲突发展的方向。权力关系既是一种法定职位的关系，也是拥有权力的个人之间的关系。在幕阁关系的演变过程中，“个性起着难以捉摸然而极为重要的作用。”〔２０〕虽然阁员地位及影响的不断衰落是阁员个人难以扭转的趋势，但是，同样在国务卿、财政部长、内政部长这些容易与白宫冲突的职位上，由于担任这些职位的阁员个人素质的差异，幕阁冲突的结果往往相去甚远。一些个性强、有能力、背景特殊的阁员成了幕僚夺权路上的巨大障碍，这些阁员的抗争在一定程度上制约了决策权力向幕僚方面的过度倾斜。正是因为认识到阁员个人因素在幕阁权力对抗中的作用，奉行幕僚制的总统就有意识地任命一些性情温和、没有特定选民背景的人入阁，从而减少幕僚行使权力的阻力。政治学家纳尔森·波尔斯比发现这是总统任命阁员的新倾向。
三
幕阁的冲突是不可避免的，而在这一冲突中，幕僚为什么会迅速发展甚至取代阁员成为总统依靠的首要力量呢？这是多种因素综合作用的结果。这些因素可概括为：
（一）客观形势的发展以及美国政治体制的一些特点，为幕僚的迅速上升创造了有利的前提条件。
本世纪以来，美国面临的国内外形势极大地促进了总统权力的迅速膨胀。生产力的发展要求政府加强管理经济的职能，１９２９－１９３３年的经济大萧条又促使这一要求变得更加迫切，两次世界大战使得总统承担了异乎寻常的重大责任，其在危机期间扩张的权力在危机之后大都保留了下来。二战后，美国作为超级大国、资本主义阵营的盟主，使其化身——美国总统也成为世界上最有权力的个人。因此，客观形势的发展使总统的责任越来越广泛，越来越繁重，已经远远超出了总统个人能力所能负担的限度。
为了有效地履行自己的职责，总统需要寻求他人的帮助，但是，在现实政治体系中他找不到可以信赖的力量。首先，总统无法从国会中得到必然的支持和效忠。美国总统与议会制首相不同，他不一定属于议会中的多数党，与议会之间完全是一种平等协商、讨价还价的关系；其次，内阁无法令总统满意。总统虽有权任命阁员，但是，内阁只是一个非正式的咨询机构，阁员只就本身负责的事务向总统提供咨询，内阁全体没有连带责任。由于阁员各自关心本部门利益，较少关心有关政府全局问题，内阁会议往往流于空泛，冗长乏味，难以解决总统所面临的重大而紧迫的特殊问题。最后，行政部门的状况也难于适应总统的需要。行政机构日益庞大，难以驾驭，其内部官僚主义盛行，效率低下，职业文官对走马灯般更换的政府官员采取消极态度，甚至歪曲和篡改总统的政策，总统对他们的保密能力也缺乏信心，根本不能依靠他们实现自己的政策目标。总之，现行政权体系最大限度地造成了美国总统的孤立。当总统候选人获胜入主白宫时，环顾左右，他唯一可以信赖、最为可靠的只有长期追随自己的亲信和朋友，他们才是其实现任期目标的得力工具。
（二）总统个人的权力欲是幕僚迅速发展的强大动力之一。
每位总统都自觉或不自觉地依赖、重用幕僚，其原因不仅出于客观的需要，同时，在很大程度上也取决于他们个人追求权力的本能。作为政治家，总统追求、占有和长期行使权限广泛的权力是他的理想。当总统在现有政权体系中找不到行使这一权力所必需的理想的依靠力量时，他必然十分重视自身权力的巩固，转而建立符合自己口味和习惯、忠实贯彻实施自己意图的机构。由于幕僚作为总统个人的延伸，他们行使的权力实质上就是总统的权力，因此，总统推进幕僚制便是加强自己的统治能力、巩固自己统治地位的最有效、最简便易行的措施。而且，由于处于权力顶峰的总统职位特有的孤独感，每位总统都有要求部下忠诚的强烈愿望。总统选择幕僚的首要标准不是经验或才能，而是“毫无疑问的个人忠诚”。〔２２〕约翰逊说，他所需要的“不是小写的忠诚而是大写的忠诚”。〔２３〕而在现代资本主义民主制度下，只有总统个人任命、不受任何机构监督、对总统竭尽效忠的幕僚班子才能满足总统这一愿望，对总统个人的忠诚实际上是总统幕僚班子的真正特征。
（三）幕阁双方不同的任命制度以及与总统关系密切程度的差异，是幕僚在双方冲突中占据有利地位的根本原因。
两种不同的任命方式使幕阁代表的利益不同，从而直接造成了双方在参与总统决策过程中地位的优劣。１９３９年《议会改组法》规定，幕僚的任命不须像阁员那样经参院批准，总统可以依自己意愿随心所欲地任命和撤换他们。这便使幕僚除对总统一人负责外，不向任何机构负责，议会不能以任何理由质询他们。总统的利益便是他们最高的利益，他完全可以站在总统的角度，全面地、综合地观察和解决问题，从而成为总统意图最忠实的实施者。这种任命制度不仅使幕僚成为总统个人不会走样的延伸而深得总统的信赖，而且，由于总统是唯一由全体国民选举产生的官员，表面上总统是代表整体的“国家利益”，而不是代表某一地方、某一阶层的局部利益，总统代表利益的广泛性、综合性使总统幕僚在参政议政过程中较少受特殊利益的约束，处于较为超然、客观的立场。这样，既加深了总统对他们的信任，也使得他们有可能成为各种利益的协调人和仲裁者。
美国宪法规定，“经参议院同意和批准……总统有权任命一切合众国的官员。”从理论上讲，总统可以任命任何人为阁员，但实际上，这一任命不仅要依法受参议院批准，而且，按习惯总统还要考虑诸多因素，以求国内各种重要的政治力量在其政府的高级职位中尽可能地达到力量平衡。因此，内阁成了国家团结一致的标志，成了各种社会力量和派别代表的大杂烩。处于这些职位的阁员，其思想和行动受到多种利益关系的限制。他要上对总统负责，在政府内外贯彻实施总统的意图和计划；下对他所管辖的行政部门官员负责，在精神上和物质上促进职业文官的利益；同时，他必须为支持他的利益集团以及和本部门有关的大利益团体服务；另外，他还要为自己今后的政治生涯考虑，他必须坚持特定的思想倾向和政治观点，以求给选民造成深刻的印象，并使自己政绩成为今后的进身资本。凡此种种决定了阁员在总统面前成为某些特殊利益的倡议者和辩护人，在与总统意见分歧时，他会坚持己见，向总统的权威挑战，即使是忠于总统的阁员也不得不把各种特殊利益置于最优先的地位。鉴于阁员的这种“本位主义”倾向，曾在哈定、柯立芝、胡佛三届政府中任职的查尔斯·丹尼斯说，“阁员是总统的天然敌人。”〔２４〕因此，总统根本不能指望以更换阁员的方式改变这一状况。
总统幕僚与总统特殊亲近的关系决定了幕僚必然超越阁员成为总统最重要的依靠力量。许多阁员在入阁之前可能与总统仅仅是一般相识或者根本不认识，他们得以入阁或是基于自己的名望和才能，或是得到强有力的利益集团的支持。而大多数总统幕僚却是追随总统多年的亲信，他们都在漫长、激烈的总统竞选运动中不辞劳苦地为总统候选人冲锋陷阵，总统候选人能登上总统宝座主要是他们的功劳，而在竞选过程中锻炼得更加精干、团结、高效的竞选班子在选举胜利后几乎全部过渡到总统幕僚班子中。总统与幕僚这种长期形成的私人间的密切关系，奠定了幕僚权力的坚实基础，是他们与阁员及其他政治力量斗争的上方宝剑，也是他们抵御外界攻击的唯一的护身符。正如索伦森所说，“要不是由于我同肯尼迪总统的关系，我将一事无成。”〔２５〕除了幕僚与总统个人关系外，幕僚班子的办公地点就设在白宫西翼及地下室，他们经常地晋见总统，这种便利也极大地促进其权力的上升。前总统顾问比尔·莫耶斯说，“在华盛顿，权力的来源有二，一是信息另一个是接触总统的机会，两者决定权力平衡向幕僚方向倾斜。白宫班子现在得到信息的速度比或至少同国务卿和国防部长一样快，他们又比部长们能更快地见到总统，这就使白宫班子占据极大优势。”〔２６〕
（四）幕僚本身的一些特点使他们能够比阁员更有效地为总统服务，从而进一步加深总统对他们的依赖程度。
幕阁双方对所管辖事务的知识背景不同，使得一部分幕僚在决策过程中明显地占居智者的优势。总统决策面临的问题都是政府中最复杂、最困难的问题，靠感觉和经验难以作出正确判断。而一些幕僚正是充当了政府内部智囊人物。美国社会科学研究的一个重要特点是研究工作与现实的紧密结合，这一特点创造了大量学者亦官亦学的条件。历任总统一直重视在大学、研究机构中挑选学者充实到自己的幕僚班子中来，这些学者理论功底扎实，智慧超群，在决策中甚为活跃。而阁员多是政治性任命官员，往往对其所在部门的专业知识有限，或者根本就是外行；而且他们还受到所获情报的限制，难以从整体上把握事情全貌，因此，在决策过程中，面对精通业务、论辩有力的幕僚，阁员往往显得无能，从而失去总统的信任，减少了在总统面前发言的机会。
另外，幕僚较阁员对任期更强的紧迫感使得幕僚在气质和行动上都更为积极主动。总统幕僚完全是随总统去留的。总统一任只有四年，上台之后组建班子、适应环境花去相当多的时间，连任的竞选又总是几乎提前一年开始，因此，总统及其幕僚班子实际能有所作为的也就是任期的第二、三年。如此短暂的任期造成幕僚班子急于成就的心理。而且，大多数幕僚都年轻气盛，不像阁员那样受以往政府工作经验的束缚。因此，任期的紧迫感和少受传统约束，使得新计划、新设想在白宫不断涌现，这种不断创新的特点正好符合总统争取连任和在历史扬名的心理。而混迹官场多年的阁员，依靠着行动迟缓、循规蹈矩的行政机构，是无法适应幕僚班子快节奏的竞争的。
四
总统幕僚班子的地位及作用日益突出，打破了旧有的行政机构内部的权力格局，给美国政治制度带来了一些变化，同时产生了一些令人担忧的问题。评价和估计幕阁关系变化的影响及发展前景，是我们此项研究的一个重要方面。
应该承认，建立幕僚制的最初设想是积极的、有效的，幕僚参政适应了总统权力和责任迅速增长的客观要求，正常的幕僚班子的工作有利于总统更有效地履行其作为国家元首和行政首脑的职责，既提高了政府的工作效率，又使得总统能够在瞬息万变的形势下迅速作出反应和决定。如果没有幕僚的辅佐，总统许多值得夸耀的成就无法想像。
另外，还应看到，大量学者、专家和能人以总统助理、顾问身份进入政府，参与各项政策、计划和方案的创制工作，有利于总统决策的正确性和创新性，符合科学决策的原则和趋势。因此，有人说，“总统幕僚班子是政治机构中唯一具有创新能力的地方。”〔２７〕
尽管幕僚参政有其积极合理的一面，但是，幕僚班子权限的急剧增长，特别是它严重侵占、超越阁员的现象，对美国现行政治体制也造成了一些恶劣影响。
首先，幕僚制的迅速发展以及超越阁员的状况，极大地削弱了国会的权力，破坏了美国政治制度的根基——分权与制衡原则。分权与制衡原则是美国政治制度的基石，宪法的精髓。它规定了美国政府行政、立法、司法三权的分立及相互制约的关系，目的在于防止权力的集中或滥用。现在，非选举产生、不受任何机构监督的总统幕僚制度向这一原则提出了极大的挑战。幕阁之争从表面看是行政机构内部的权力之争，其结果似乎也只是权力在行政机构内部发生转移。但由于权力是从受议会监督的阁员手中转移到不受任何机构监督的总统幕僚手中，因此，阁员权力的削弱和丧失实际上变成了议会对行政机构监督权力的削弱甚至丧失。这主要表现在：（１）幕僚班子越来越多地包揽了政策的创制工作，议会也越来越习惯于讨论和通过那些总统通过各种方式提交的现成议案，这便使议会的立法权限进一步缩小；（２）总统办事机构的成员单位之一——行政管理与预算局（ＯＭＢ）负责编制、审定和监督各行政机构的预算开支和执行情况，是最具实权的单位之一，议会只能对该局编制出的十分精细庞杂的预算表进行修修补补，无法实质性地行使其财政权；（３）幕僚日渐取代阁员掌管大量事务，阁员因此对许多情况不是不知便是所知有限，议会无法通过质询阁员而达到有效监督政府工作的目的，而又不能要求总统幕僚就政策执行状况进行说明。由此可见，幕僚不仅篡夺了议会大部分的立法权和财政权，而且使议会的监督权也失去了意义。它已经成为政府机构中最有权力又不受约束的核心集团，作为美国政治制度最重要标志的分权与制衡原则在政权结构的最顶端出现了一个令人遗憾的大空缺，分权与制衡原则要保证权力的平衡，保证没有一个总统变成国王，但由于这个空缺的存在，总统便可以通过其幕僚班子侵占剥夺议会及行政机构权力，破坏三权之间的平衡与制约关系，民选总统实际上变成了“帝王般”的总统。
其次，幕僚取代阁员作为总统施政的主要工具，加深了资本主义政治生活的肮脏程度。由于总统幕僚不受议会及其他机构的监督，他们在幕后为了总统的利益可以不择手段，为所欲为。从７０年代的水门事件、８０年代的伊朗门事件，以及一些偶然败露的政治丑闻和许许多多尚未为人所知的阴谋中，总统幕僚公然违反法律与道德，采用欺骗、偷窃等等非法手段为总统效劳，最终在人们愤怒指责的浪潮中代总统受过，充当替罪羊。水门事件以来，美国国民中长期存在的对政府的信任危机恰好证明，人们正是从幕僚身上进一步加深了对政府反民主本质的认识。
再次，总统幕僚班子内部形成的阿谀奉承、唯命是从的风气，给资产阶级民主宪政的体制蒙上了总统个人专制的阴影。由于幕僚的地位和权力“很少与他的正式头衔或在组织机构中的位置有关，而几乎完全取决于他与总统的个人关系”。〔２８〕因此，幕僚班子无论是最精干的还是很平庸的，都极力顺从总统的意愿，而且，由于总统经常鼓励和要求幕僚班子对自己的忠诚，从而更加促使幕僚们相信，要保持自己的地位和权力，必须支持总统的每一观点，实践总统之所想，而不是反对他的意见，因此，幕僚班子很少有人敢跟总统争辩，更少有人批评总统的想法。肯尼迪总统的弟弟罗伯特·肯尼迪曾说,“当总统在场时,人格改变了,甚至强人也经常发表那些他们认为总统喜欢听的意见。”〔２９〕因此，总统幕僚班子内部存在的顺从迎合总统的风气损害了他们公正、客观地鉴别总统命令和行动的能力，严重扼杀了其创造性，降低了其参与决策的水平。同时，总统长期处于这些溜须拍马、竭尽效忠的排外的小顾问团体的包围，容易形成唯我独尊的帝王意识，从而造成决策偏差。
最后，幕僚班子自身机构及权限的严重膨胀既不利于行政部门工作效率的提高，又使幕僚班子本身丧失了其原有的优势。幕僚班子由过去少数几个人组成的私人顾问团体发展至今几乎成了无所不包的“总统部”，结果是“幕僚班子开始染上了行政机构特有的官僚主义、文牍主义、机构庞杂、缺乏沟通等缺点”，〔３０〕长此以往，总统也将像无法控制行政部门那样对哀叹日益扩张的幕僚班子控制乏力，幕僚班子原有的一些人员精干、政策智囊、决断迅速等优点逐渐丧失，那么，幕僚的存在就不是加强而是削弱了总统管理政府的能力。另外，由于政策的制定多由总统依靠幕僚完成，而政策的执行许多落在阁员及行政部门身上，这种决策与执行权力的分离，既挫伤了行政部门的积极性，也造成了权力与责任关系的混乱。一旦政策失败，阁员因没有参与政策决定而不愿承担责任，而幕僚又总把失败原因归为执行的不力，幕阁双方极力追求权力，最终又不承担行使这些权力所应负的责任，势必加剧行政机构滥用权力的现象。
总统幕僚班子对政治制度的不利影响日趋明显，水门事件以来的历届政府为平息对幕僚权力膨胀的指责，为恢复“内阁政府”作了种种努力，但无论是幕僚人数的一时减少还是幕僚权力的暂时削弱，都扭转不了政府权力向总统机构集聚的趋势，消灭不了幕阁之间的对立冲突，改变不了幕僚专权的状况。其原因在于，本文第二部分所分析的幕僚上升发展以致超越阁员的原因基本上仍旧存在，而这些因素的存在注定了总统仍将一如既往地寻求幕僚的帮助，同时，由于总统及其幕僚所代表的利益实质上是最有权势的大资产阶级集团的利益，政府权力向总统方向集中有利于加强大资产阶级在社会政治、经济生活的垄断地位。总统地位的稳固与幕僚权势的发展是相互依存、互相促进的关系，只要总统的权力不受到进一步的限制，就不能指望总统幕僚的地位及作用在近期会受到削弱。
虽然限制总统幕僚的权力扩张非常困难，但这并不意味着他们的地位和权力会永无止境地上升和加强。幕僚发挥作用的程度直接受到总统态度及能力的限制，其扩张权力的过程中也始终面临阁员的强烈抵制，另外总统在政权结构中所受到的制约也同样会作用到幕僚身上，７０年代以来国会要求限制总统幕僚的呼声越来越强烈，美国社会内在的权力制衡机制，如政党、压力集团及新闻媒介的作用，都在很大程度上阻碍幕僚制的恶性发展。
综上所述，我们可以确定，基于深刻的社会历史原因及个人主观上的愿望，今后，总统仍将十分重视倚重幕僚的作用，但是，由于幕僚班子本身的局限以及重用幕僚不可避免地会遇到种种限制，未来的行政决策体制将不会回归以往单一依重阁员或者幕僚的体制，而更为可行的发展途径将是建立幕阁并重、彼此协作的多元顾问制度，这一趋势已在最近两位总统任上有所表现。当然，由于现代总统决策形式趋于多样化、随意化和个性化，总统幕僚与阁员又始终缺乏特定的法律基础，因此幕阁之间的具体关系今后还会出现较大变化。
